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义务教育是为人的一生奠定基础的重要阶段，一个人在义务教育阶段接受教育质量的高低直接关系着其现实的发展和未来的命运。在国家取消分数竞争，实行就近入学后，为了享受更好的教育，出现了高额借读费现象。这既不利于教育公平又不利于社会平等。因此，对义务教育借读费问题的研究具有重要的理论价值和现实意义。
一、义务教育阶段借读费的政策演变过程
所谓借读费，是指“由于学生跨省、市（地）、县（市、区）借读，占据了当地一定的教学资源所收取的费用”[1]。随着教育公平理念的深入，借读费问题的日益凸显，国家的认识和态度也在不断发生转变。从政策分析的角度来看，我国相关部门实施的借读费政策大致可以分为三个阶段。
1.借读费获得政策认可阶段（1986年—1991年）
20世纪80年代，我国进行全方位的改革，教育体制改革是其中重要一环。1986年颁布的《义务教育法》明确了义务教育阶段学生免收学费，同时也规定“国家鼓励社会组织和个人向义务教育捐赠”，于是产生了“集资办学费”“捐资助学费”和“教育附加费”，而有人也趁机借上述收费项目的名义进行乱收费。此时，借读费也产生了，但并未被列入教育乱收费的行列，并且一定程度上得到了国家的许可。如1989年发布的《关于清理整顿中小学收费项目有关问题的通知》中规定：“如确因学生家长工作、生活方面的特殊情况，需接收其户口不在本地的子女借读时，必须经当地教育行政部门审查批准，可适当收取借读费。借读条件、办法及收费标准，由省、自治区、直辖市教育、物价部门制订。”从该通知中我们可以看出，当时国家对借读费政策还是表示了一种认可的态度。
2.借读费的政策规范阶段（1992年—1999年）
我国在1992年下发的《关于搞好城市教育综合改革试点工作的意见》明确了要坚决执行小学就近入学的原则，坚决取消小学升初中的入学考试和重点初中。但也在《中华人民共和国义务教育法实施细则》中表示“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读”。然而伴随借读现象，借读费问题也凸显了出来，这引起了国家和社会各界的重视，有关部门也颁布了多部法律法规来制止择校现象和规范借读费的收取。不过值得注意的现象是在1993年国家教委《关于取消中小学乱收费项目的通知》中的被取消的收费项目中并未有借读费。并且，1994年国家教委办公厅《关于转发北京市教育局对中小学校实行统一收费卡制度的通知》中明确规定“针对非本市户口的学生按每人每学期80元收取借读管理费”。至此，借读费的收取可以说有了一定的规范，即每人每学期80元。从这一系列的通知和举措中可以表明国家一再规范借读费收费标准的态度。
3.借读费的政策禁止阶段（2000年—至今）
进入21世纪，我国经济高速发展，随着政府对教育事业投入的增加，义务教育费用逐步实现了由政府承担的转变。但这个过程中也出现了各地经济发展失衡，城乡之间、地区之间、学校之间的差距逐步扩大，公众和舆论对教育公平的呼声强烈，因此，借读费问题作为教育公平问题的突出表现引起国家的重视。国家明确要求取消义务教育借读费的通知是在财政部、国家发展改革委于2009年1月1日发布的《关于公布取消和停止征收100项行政事业性收费项目的通知》，该通知中涉及教育部门的有10项，其中一项便是借读费。2010年《教育部关于修改和废止部分规章的决定》中再次明确表明“删除《小学管理规程》第十二条中的‘并可按有关规定收取借读费’”。此后，各地纷纷取消学生借读费，规范中小学收费。
随着政府和国家对普及义务教育和教育公平重要性的认识逐步加深，财政投入的不断加大，义务教育阶段的借读费政策经历了从无到有，再从规范收取到坚决取缔的过程。
二、禁止收取借读费所诱发的新问题
国家颁布取消借读费政策，是以人为本原则的重要体现，不仅减轻了广大非本地户籍人口家庭的经济负担，还体现了一种人文关怀精神，这是促进教育均衡化的第一步，同时有利于整个社会的稳定。我们在为此感到高兴和欣慰的同时，也不能忽视由此诱发的后续问题。
1.入学更难，甚至导致一部分孩子失学
虽然借读费自2009年1月1日起就不再允许收取了，但进城务工人员随迁子女上学却更难，甚至遭拒，部分学校由于经费问题对借读生的条件要求十分苛刻，且手续烦琐，使得就读难度比以前更大。
以兰州市为例，兰州市出台的一项政策规定，在兰州进城务工就业的农民，其子女要想进入公办学校免收借读费，必须出具输出地政府开具的证明、房产证或租房证明等四个材料。“但这项‘优惠政策’在实际操作中却成了农民工子女入学的一道坎，因为对大多数农民工而言，‘四证’要齐全很难，尤其是租购房证，几乎很少能办上[2]。”有些公办学校的校长甚至表示“如果取消了义务教育借读费，我们就不收借读生了”，因为“现在一名借读生一学期收费几百块钱，对学校来说，不仅占用了教室、课桌，有时还要聘请老师，根本不划算。有这样的精力，还不如放在高中教育上[3]。”这样的“优惠政策”，实际上并不能使处于弱势地位的大多数农民工子女受益，甚至会导致一部分孩子因此而失去上学接受义务教育的机会。
2.变换名目，收取更多，有损捐资助学的声誉
在国家颁布取消借读费政策后，再收取借读费将是一种违法行为，但借读费摇身一变，打着“赞助费”“捐资助学费”等各种旗号继续收取，而且费用比借读费更高。据调查，目前部分学校的“赞助费”数额根据学校的知名度和教学质量来定，少则一两千，多则上万。自取消借读费后，部分学校就一直收取“赞助费”，而且都与入学有所挂钩，并且学校收钱后，没有任何发票，甚至连一个收据也没有。更有甚者，有些学校直接让家长写书面申请，“主动”要求赞助学校办学经费。为了孩子上学，许多家长只能忍气吞声。 事实上，国家有关政策鼓励个人和组织捐资助学，但要求不能和学生上学挂钩，学校更不能强迫学生家长交纳“赞助费”。一些学校打着“捐资助学”的旗号强迫学生家长交费的行为，不仅有损捐资助学的声誉，也对社会风气产生不良影响。
3.拼关系，走后门，滋生教育腐败，加剧教育不公
“由于我国教育发展不均衡是现阶段客观存在的现实，代表优质教育资源的所谓‘重点学校’便成为稀缺资源，而稀缺资源的有限性决定了它成为广大学生和家长竞相追逐的对象，这也容易滋生“教育寻租”等腐败现象[4]。”虽然取消了借读费但增加了暗箱操作的现象，不仅滋生了教育腐败，而且加剧了教育不公和社会不公，有悖我国社会主义教育的性质和初衷。
三、问题的解决对策
基于上述分析结果，我们对借读费政策实施过程中存在的问题进行了概括，并提出相应的政策建议。
1.改革教育经费投入体制，切实增加教育经费投入
义务教育阶段借读费名义上取消实际上仍在变相收取的现象，背后隐藏着义务教育财政体制与现实严重脱节的矛盾。长期以来，教育经费短缺成为制约义务教育发展的重要因素，其关键是没有建立起义务教育经费保障机制，各级政府在经费问题上责任不清。因此，国家应该制定相关法律法规明确责任，确定中央和地方各级政府在教育经费上的分担比例，并且确立政府在义务教育投入上的主要责任。此外，“现行的义务教育财政转移支付制度在制定和执行方面也不规范，没有相应的监督机制与之配套实施[5]。”所以，面对专款并未专用的混乱无序现象，各级政府在相关政策中也要作出严格的使用规定，真正将国家的教育经费投入用在教育事业和学生身上。同时，“把教育投入重点转向农村和边远地区，吸引学龄儿童在本地就学，还要加强对薄弱学校的财政支持力度和投入力度，只要校际之间不存在差距或差距很小时，就不会存在借读的可能[6]。”
2.加强薄弱学校改造，建立师资交流机制
教师是决定教育教学质量高低的关键。教师资源合理流动，师资队伍均衡配备是解决借读费问题的关键。因为薄弱学校的产生，首先是由于教师资源分配不均造成的，因此，对其最迫切也是最有效的改造措施就是国家政策实施的倾斜。对此，国家在颁布和实施的相关政策中已经有所体现。比如，教育部、财政部从2010年起实施的“中小学教师国家级培训计划”；再如，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中指出：“城镇中小学教师原则上要有一年以上在薄弱学校或农村学校任教经历，才可聘为高级教师职务。”这样的政策倾斜，不仅极大地提高了中小学教师，特别是农村教师队伍的整体素质，而且激发了一批优秀教师在薄弱学校和农村地区任教的热情。除此之外，经过多年的实践，我们也已经探索出了许多较为有效的经验，例如：教师定期轮换、定期支教、对口支持、跨校兼职等多项政策都收到了不错的效果，因此我们有必要在全国大面积推广这些政策和制度。
3.加强文化、政策宣传，营造良好治理环境
各地要大力宣传《义务教育法》，进行义务教育均衡发展的法律责任宣传，将借读费取消后的实际效果作为考核主要领导干部政绩和进行表彰奖励的重要依据，引导其形成正确的政绩观。引导家长树立正确的教育观念，不盲目择校，纠正广大家长狭隘、偏颇的教育思想。同时，要全面系统地向社会和广大群众宣传公民平等受教育权的法律意识，逐渐消除社会歧视、社会排斥和文化排斥，最终建立学校内外平等、无差别和无歧视的教育环境，努力营造解决义务教育阶段借读费问题的良好社会环境和舆论氛围。
4.强化惩处、问责力度，建立强有力的监控机制
“取消借读费的政策虽然颁布施行了，但对于违反这项规定的行为却没有做出相应的惩罚措施，因此，亟须设置操作性强、具体详细的措施进行规范[7]。”教育主管部门必须强化监督机制，对于违反规定乱收借读费的单位和个人一经查实，一律严惩。同时也可以通过提高监督者的政策水平，培训各级教育监督人员，细化监督的等级内容和强化社会监督等措施加强监控力度。不仅如此，还要利用新闻媒体等媒介及时回应社会各界和人民群众对包括借读费在内的教育乱收费问题的关注，广泛接受群众和社会媒体的监督。
注：本文系全国教育科学“十一五”规划2008年度教育部青年专项课题“城市免费义务教育政策实施过程中的问题与对策研究”（EFA080247）的系列研究成果之一。
参考文献：
[1]朱近赤，孔德峰等.教育部取消小学生借读费引热议[J].学校党建与思想教育，2011（12）.
[2]何勇海.“优惠政策”怎么成了“暗设门槛”[J].农村.农业.农民（B版），2007（2）.
[3]毛伟，方伟阳.义务教育借读费真不收了？[N].新安晚报，2008-11-21.
[4]岳建军.教育均衡发展视阈下“重点学校”的反思与其转型[J].教育探索，2012（4）.
[5]柳海民，杨兆山.我国义务教育均衡发展问题研究[M].长春：东北师范大学出版社，2007：132.
[6]教育部.教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见[EB/OL]. http：//govinfo.nlc.gov.cn/gtfz/zfgb/jyb/200578/201010/t20101012_457234.html？classid=423#.
[7]韩春梅.借读费政策演变的价值分析[J].首都师范大学学报（社会科学版），2011（5）.
（作者单位：华中师范大学教育学院）
（责任编辑：马赞）
一、义务教育阶段借读费的政策演变过程
所谓借读费，是指“由于学生跨省、市（地）、县（市、区）借读，占据了当地一定的教学资源所收取的费用”[1]。随着教育公平理念的深入，借读费问题的日益凸显，国家的认识和态度也在不断发生转变。从政策分析的角度来看，我国相关部门实施的借读费政策大致可以分为三个阶段。
1.借读费获得政策认可阶段（1986年—1991年）
20世纪80年代，我国进行全方位的改革，教育体制改革是其中重要一环。1986年颁布的《义务教育法》明确了义务教育阶段学生免收学费，同时也规定“国家鼓励社会组织和个人向义务教育捐赠”，于是产生了“集资办学费”“捐资助学费”和“教育附加费”，而有人也趁机借上述收费项目的名义进行乱收费。此时，借读费也产生了，但并未被列入教育乱收费的行列，并且一定程度上得到了国家的许可。如1989年发布的《关于清理整顿中小学收费项目有关问题的通知》中规定：“如确因学生家长工作、生活方面的特殊情况，需接收其户口不在本地的子女借读时，必须经当地教育行政部门审查批准，可适当收取借读费。借读条件、办法及收费标准，由省、自治区、直辖市教育、物价部门制订。”从该通知中我们可以看出，当时国家对借读费政策还是表示了一种认可的态度。
2.借读费的政策规范阶段（1992年—1999年）
我国在1992年下发的《关于搞好城市教育综合改革试点工作的意见》明确了要坚决执行小学就近入学的原则，坚决取消小学升初中的入学考试和重点初中。但也在《中华人民共和国义务教育法实施细则》中表示“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读”。然而伴随借读现象，借读费问题也凸显了出来，这引起了国家和社会各界的重视，有关部门也颁布了多部法律法规来制止择校现象和规范借读费的收取。不过值得注意的现象是在1993年国家教委《关于取消中小学乱收费项目的通知》中的被取消的收费项目中并未有借读费。并且，1994年国家教委办公厅《关于转发北京市教育局对中小学校实行统一收费卡制度的通知》中明确规定“针对非本市户口的学生按每人每学期80元收取借读管理费”。至此，借读费的收取可以说有了一定的规范，即每人每学期80元。从这一系列的通知和举措中可以表明国家一再规范借读费收费标准的态度。
3.借读费的政策禁止阶段（2000年—至今）
进入21世纪，我国经济高速发展，随着政府对教育事业投入的增加，义务教育费用逐步实现了由政府承担的转变。但这个过程中也出现了各地经济发展失衡，城乡之间、地区之间、学校之间的差距逐步扩大，公众和舆论对教育公平的呼声强烈，因此，借读费问题作为教育公平问题的突出表现引起国家的重视。国家明确要求取消义务教育借读费的通知是在财政部、国家发展改革委于2009年1月1日发布的《关于公布取消和停止征收100项行政事业性收费项目的通知》，该通知中涉及教育部门的有10项，其中一项便是借读费。2010年《教育部关于修改和废止部分规章的决定》中再次明确表明“删除《小学管理规程》第十二条中的‘并可按有关规定收取借读费’”。此后，各地纷纷取消学生借读费，规范中小学收费。
随着政府和国家对普及义务教育和教育公平重要性的认识逐步加深，财政投入的不断加大，义务教育阶段的借读费政策经历了从无到有，再从规范收取到坚决取缔的过程。
二、禁止收取借读费所诱发的新问题
国家颁布取消借读费政策，是以人为本原则的重要体现，不仅减轻了广大非本地户籍人口家庭的经济负担，还体现了一种人文关怀精神，这是促进教育均衡化的第一步，同时有利于整个社会的稳定。我们在为此感到高兴和欣慰的同时，也不能忽视由此诱发的后续问题。
1.入学更难，甚至导致一部分孩子失学
虽然借读费自2009年1月1日起就不再允许收取了，但进城务工人员随迁子女上学却更难，甚至遭拒，部分学校由于经费问题对借读生的条件要求十分苛刻，且手续烦琐，使得就读难度比以前更大。
以兰州市为例，兰州市出台的一项政策规定，在兰州进城务工就业的农民，其子女要想进入公办学校免收借读费，必须出具输出地政府开具的证明、房产证或租房证明等四个材料。“但这项‘优惠政策’在实际操作中却成了农民工子女入学的一道坎，因为对大多数农民工而言，‘四证’要齐全很难，尤其是租购房证，几乎很少能办上[2]。”有些公办学校的校长甚至表示“如果取消了义务教育借读费，我们就不收借读生了”，因为“现在一名借读生一学期收费几百块钱，对学校来说，不仅占用了教室、课桌，有时还要聘请老师，根本不划算。有这样的精力，还不如放在高中教育上[3]。”这样的“优惠政策”，实际上并不能使处于弱势地位的大多数农民工子女受益，甚至会导致一部分孩子因此而失去上学接受义务教育的机会。
2.变换名目，收取更多，有损捐资助学的声誉
在国家颁布取消借读费政策后，再收取借读费将是一种违法行为，但借读费摇身一变，打着“赞助费”“捐资助学费”等各种旗号继续收取，而且费用比借读费更高。据调查，目前部分学校的“赞助费”数额根据学校的知名度和教学质量来定，少则一两千，多则上万。自取消借读费后，部分学校就一直收取“赞助费”，而且都与入学有所挂钩，并且学校收钱后，没有任何发票，甚至连一个收据也没有。更有甚者，有些学校直接让家长写书面申请，“主动”要求赞助学校办学经费。为了孩子上学，许多家长只能忍气吞声。 事实上，国家有关政策鼓励个人和组织捐资助学，但要求不能和学生上学挂钩，学校更不能强迫学生家长交纳“赞助费”。一些学校打着“捐资助学”的旗号强迫学生家长交费的行为，不仅有损捐资助学的声誉，也对社会风气产生不良影响。
3.拼关系，走后门，滋生教育腐败，加剧教育不公
“由于我国教育发展不均衡是现阶段客观存在的现实，代表优质教育资源的所谓‘重点学校’便成为稀缺资源，而稀缺资源的有限性决定了它成为广大学生和家长竞相追逐的对象，这也容易滋生“教育寻租”等腐败现象[4]。”虽然取消了借读费但增加了暗箱操作的现象，不仅滋生了教育腐败，而且加剧了教育不公和社会不公，有悖我国社会主义教育的性质和初衷。
三、问题的解决对策
基于上述分析结果，我们对借读费政策实施过程中存在的问题进行了概括，并提出相应的政策建议。
1.改革教育经费投入体制，切实增加教育经费投入
义务教育阶段借读费名义上取消实际上仍在变相收取的现象，背后隐藏着义务教育财政体制与现实严重脱节的矛盾。长期以来，教育经费短缺成为制约义务教育发展的重要因素，其关键是没有建立起义务教育经费保障机制，各级政府在经费问题上责任不清。因此，国家应该制定相关法律法规明确责任，确定中央和地方各级政府在教育经费上的分担比例，并且确立政府在义务教育投入上的主要责任。此外，“现行的义务教育财政转移支付制度在制定和执行方面也不规范，没有相应的监督机制与之配套实施[5]。”所以，面对专款并未专用的混乱无序现象，各级政府在相关政策中也要作出严格的使用规定，真正将国家的教育经费投入用在教育事业和学生身上。同时，“把教育投入重点转向农村和边远地区，吸引学龄儿童在本地就学，还要加强对薄弱学校的财政支持力度和投入力度，只要校际之间不存在差距或差距很小时，就不会存在借读的可能[6]。”
2.加强薄弱学校改造，建立师资交流机制
教师是决定教育教学质量高低的关键。教师资源合理流动，师资队伍均衡配备是解决借读费问题的关键。因为薄弱学校的产生，首先是由于教师资源分配不均造成的，因此，对其最迫切也是最有效的改造措施就是国家政策实施的倾斜。对此，国家在颁布和实施的相关政策中已经有所体现。比如，教育部、财政部从2010年起实施的“中小学教师国家级培训计划”；再如，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中指出：“城镇中小学教师原则上要有一年以上在薄弱学校或农村学校任教经历，才可聘为高级教师职务。”这样的政策倾斜，不仅极大地提高了中小学教师，特别是农村教师队伍的整体素质，而且激发了一批优秀教师在薄弱学校和农村地区任教的热情。除此之外，经过多年的实践，我们也已经探索出了许多较为有效的经验，例如：教师定期轮换、定期支教、对口支持、跨校兼职等多项政策都收到了不错的效果，因此我们有必要在全国大面积推广这些政策和制度。
3.加强文化、政策宣传，营造良好治理环境
各地要大力宣传《义务教育法》，进行义务教育均衡发展的法律责任宣传，将借读费取消后的实际效果作为考核主要领导干部政绩和进行表彰奖励的重要依据，引导其形成正确的政绩观。引导家长树立正确的教育观念，不盲目择校，纠正广大家长狭隘、偏颇的教育思想。同时，要全面系统地向社会和广大群众宣传公民平等受教育权的法律意识，逐渐消除社会歧视、社会排斥和文化排斥，最终建立学校内外平等、无差别和无歧视的教育环境，努力营造解决义务教育阶段借读费问题的良好社会环境和舆论氛围。
4.强化惩处、问责力度，建立强有力的监控机制
“取消借读费的政策虽然颁布施行了，但对于违反这项规定的行为却没有做出相应的惩罚措施，因此，亟须设置操作性强、具体详细的措施进行规范[7]。”教育主管部门必须强化监督机制，对于违反规定乱收借读费的单位和个人一经查实，一律严惩。同时也可以通过提高监督者的政策水平，培训各级教育监督人员，细化监督的等级内容和强化社会监督等措施加强监控力度。不仅如此，还要利用新闻媒体等媒介及时回应社会各界和人民群众对包括借读费在内的教育乱收费问题的关注，广泛接受群众和社会媒体的监督。
注：本文系全国教育科学“十一五”规划2008年度教育部青年专项课题“城市免费义务教育政策实施过程中的问题与对策研究”（EFA080247）的系列研究成果之一。
参考文献：
[1]朱近赤，孔德峰等.教育部取消小学生借读费引热议[J].学校党建与思想教育，2011（12）.
[2]何勇海.“优惠政策”怎么成了“暗设门槛”[J].农村.农业.农民（B版），2007（2）.
[3]毛伟，方伟阳.义务教育借读费真不收了？[N].新安晚报，2008-11-21.
[4]岳建军.教育均衡发展视阈下“重点学校”的反思与其转型[J].教育探索，2012（4）.
[5]柳海民，杨兆山.我国义务教育均衡发展问题研究[M].长春：东北师范大学出版社，2007：132.
[6]教育部.教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见[EB/OL]. http：//govinfo.nlc.gov.cn/gtfz/zfgb/jyb/200578/201010/t20101012_457234.html？classid=423#.
[7]韩春梅.借读费政策演变的价值分析[J].首都师范大学学报（社会科学版），2011（5）.
（作者单位：华中师范大学教育学院）
（责任编辑：马赞）