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摘 要 近年来，城管临时工乱象引来极大的社会危机，政府权威受到严重质疑，本文从明确行政主体的角度出发，主张借鉴并引入西方行政主体制度，并归纳相应对策方法，以期实现良好的社会运行秩序，建设社会主义法治国家。
关键词 行政主体 城管 临时工
基金项目：江苏省大学生创新创业训练计划项目“城管‘临时工’现象法律规制研究”（编号：201410320040Z）的阶段性成果，主持人：刘学敏。
作者简介：刘学敏，江苏师范大学法律政治学院法学（国际商贸法）专业本科在读，研究方向：法学；陈消消，江苏师范大学科文学院财务管理专业本科在读，研究方向：财务管理学。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）01-159-02
一、行政主体中临时工执法乱象
从上班打游戏，玩忽职守到暴力拆迁，暴力执法，凡是涉及到行政主体形象受到公众质疑，权力约束引起大讨论之时，“临时工”毋庸置疑地成为政府推脱责任的替罪羊，成为其重塑形象的利器。延安城管暴力执法伤人事件，当地政府仅仅以开除两名临时工作为对公众的草草回应，临时工成为其推卸法律责任，转移公众注意力的挡箭牌。打人的是临时工，暴力拆迁的是临时工，撞人逃逸的是临时工，临时工——这一建设中国特色社会主义的“主力军”，在政府建设中发扬着大无畏的精神，发生舆情危机时政府的替罪羊。在依法治国，提高政府公信力的今天，临时工执法乱像与建设法治政府，建设有中国特色的社会主义法治体系相背离，那究竟是什么原因导致今天这种执法的乱象与困境？又如何规制临时工执法乱象，做到权责一致，有权必有责，违法必追究呢？明确行政主体的概念和内涵是解决这些问题的重中之重。
二、主体与行政主体
主體，从社会学意义上来说，是指通过意志自由参与社会活动的人。法律意义上的主体是指能够按照自己的意志，享有权利承担义务，并以自己的行为对外承担责任的个体。总的来说，主体强调的是个人意志自由，享有权利能力和行为能力。主体又可以分为社会上的主体即民事活动中的主体和政治活动中的主体。民事主体是指平等的享有权利承担义务的自然人，法人和其他组织，民事主体的形成是社会不断发展进步的产物，是适应经济不断发展的产物，也是个人意志自由不断觉醒的产物，而法人和其他组织作为民事主体的出现则是人作为民事主体活动的延伸与扩展。行政主体是国家作为公民权利让渡的接受者，行使管理国家和促进经济发展职能，扮演好守夜人的角色所抽象概括出来的法律概念。是为了更好的明确行政关系，明晰行政法律关系主体权利义务，更好处理行政纠纷而提出。关于行政主体的概念界定，理论上有多种表述方法。理论上，行政主体的概念有以下几种具代表性的观点：
1.行政主体是指依照法律法规规定享有国家相应行政职权，代表国家独立进行社会管理并独立参加行政诉讼的组织。
2.行政主体是指依法拥有独立的行政职权，对外代表国家以自己的名义独立行使行政职权以及参加行政诉讼，并能独立承受行政行为法律后果与行政诉讼责任的组织。
3.行政主体特指享有国家行政权，并以自己的名义实施国家行政权，能够独立承担因行政行为而产生的相应法律责任的组织 。
虽然上述观点表达各异，但是行政主体的概念无外乎包含这样几个要素：
1.组织构成要素，行政主体是由两个以上的自然人构成的一种组织，而不是个人。
2.职权构成要素，行政主体是依法行使国家管理职权的组织。
3.名义构成要素，即行政主体必须以自己的名义对外行使职权承担责任。
4.责任构成要素，行政主体独立承担所做出的行政行为的法律责任。
行政主体的内涵主要是指行政主体资格的构成要件，即一定的组织的行政主体资格所必备的要素和条件。从主体的内涵考虑，应具备以下几个条件：
1.行政主体必须是组织，并具有一定的组织机构，人员编制，而不能是自然人个人。行政主体作为国家行使行政职权的具体法律形式，根据《社会契约论》，其权力来源于公民权利的让渡，国家行使行政权，其实质是大多数公民为了使国家机器有序运行而对一小部分人权利的限制和剥夺，行政是以谋求多数人利益为目的，因此，行政主体必定是组织而非个人。同时，如果行政主体能为个人，那就会造成国家权力滥用，造成人治大于法治，这与依法治国的理念是背道而驰的，因此行政的担当者不可能是特定的个人，而必须是由社会成员组成的团体。现在社会中临时工执法就属对这一要素的违背。执法队伍的临时工虽然并不属于行政单位的正式在编制人员，不符合依法执政的形式要求，但是行政机关作为行政权行使主体，内部招募行政执法人员，于是从行政相对人的角度，就可将“临时工”看作行政主体的一部分，其行为就等同于行政主体做出的具备法律效力的行政为，同样，此时真正享有行政权的主体便应承担相应行政责任；或者可将行政执法临时工看作未经法律法规许可的行政委托，需由委托主体承担相应的行政责任。现实中一旦发生违法违规的事情便简单推脱到临时工身上，无论从哪种角度分析，行政主体都负有不可推卸的责任。
2.拥有法定的独立的职权与职责。权利和义务作为法律关系的主要内容，是法律关系中最重要的部分，同时也是行政法律关系区分于民事法律关系和刑事法律关系的主要标志，而行政法律关系中的权利义务内容的决定要素就是行政主体法定的独立的职权与职责。不同的行政关系行政主体不同，各个行政主体的职权与职责也不同。行政管理法律关系中，行政主体依法行使国家管理职权，并承担由此产生的法律后果，行政主体于行政法律关系中占主导地位。行政法制监督法律关系中行政法制监督主体依法对行政主体，公务员，法律法规授权执法组织进行监督，包括对行政机关的抽象行政行为进行监督和具体行政行为进行监督，对违纪公务员追究政纪责任。行政救济法律关系是指行政相对人认为行政主体的行政行为侵犯了其合法权益而向有行政救济权的行政主体申请行政救济，该主体根据申请审查行政主体做出的具有行政争议的行政行为并做出行政裁决所发生的各种关系。行政主体依法享有独立的职权与职责，其目的是为了使行政主体依法有序管理，实现行政分权。城管临时工乱象，不仅导致了执法秩序的混乱，而且混淆了行政机关的内部职权划分，其行为往往是滥用职权甚至是超越职权的，导致百姓求救无门，同时也为各行政部门之间互相扯皮，推诿提供了催化剂。 3.依法独立承担行政责任。法律，法规在明确授予行政主体行政权力的同时明文规定了行政主体需承担的责任，做到有权必有责，执法受保障，违法受追究，侵权需赔偿，现行国家赔偿制度就是对这一原则的贯彻与落实。自己对自己的行为负责是法治国家最基本要求之一。政府在发生舆论危机时草草通过辞退处分临时工来转嫁责任，临时工不是行政主体，更不是行政责任承担主体，临时工只是行政主体行使行政权力的工具，临时工本省并不具有自己独立的意志，其“行政執法”效益归属于真正行政主体，行政主体也应为临时工的违法行为承担行政责任，类推适用于民法中雇主的无过错替代责任，方能保障行政相对人受损的权益，避免临时工成为违法替罪羊，承担与自身过错不相符的过重的责任。行政机关的设置是为了实现良好的社会秩序，为了实现并维护这一秩序，行政机关必须依法承担独立的行政责任。
4.有自己独立的意志。行政主体独立的意志是指行政主体在法律允许的范围内按照自己的意志独立的为行政行为，不依附于他人，不受其他组织或个人的干涉，这是行政主体作为独立的主体的内在要求。城管临时工在执法时不享有自己的独立意志，其与行政主体属同一意志，并不能独立的为一定的行为，依法也不能独立的承担责任。从行政主体的几个构成条件来说，城管临时工并非两人以上的组织，在执法时并没有独立的意志，没有独立的职权与职责，亦不能依法独立承担行政责任，并非行政主体，其行为应由所属行政主体承担相应责任，绝不能草草开除了事。
三、明确行政主体的必要性
（一）明确行政主体责任，增强政府公信力的需要
临时工成为行政主体行政责任的替罪羊，行政主体在进行行政活动时更加肆无忌惮。明确行政主体的过程中强化政府的职权职责，明确行政主体权力分工，控制行政权，减少城管临时工管天管地，分工不明，扯皮推诿现象的发生。同时使真正的行政主体承担行政违法行为的行政责任，做到权责一致，重塑法律权威。增强行政主体的执法能力，规范执法过程，执法人员按照法律规定持证上岗，文明执法，重塑政府公信力。
（二）增强直接民主的需要
民主可以划分为直接民主和间接民主两种形式。直接民主是指公民作为权力主体直接参与国家事务管理，行使行政权。间接民主是指由选民按照选区在符合法律法规规定的情况下选出代表，由代表组成代议机关作为国家权力机关，行使管理国家的职能。在我国幅员辽阔的现实情况下，注定在大多数情况下只能实现间接民主。行政主体作为国家公权力作用的形式载体，其实质是社会中多数人按照民主集中制原则，在集中的情况下充分听取各方意见，发扬民主，规范社会运行秩序。行政主体在权力运行过程中，发挥独立意志，可以广泛听取民意，调整行政执法过程中的实施步骤，实施程序和实施方式，更好发挥行政职能，并可以结合行政执法过程中的实际情况，制定相应的行政法规，丰富民主形式。
（三）实现社会稳定发展的需要
城管临时工乱象，不仅导致舆情危机，致使政府的公信力受到质疑，还严重扰乱社会秩序，造成社会经济运行紊乱，加剧社会动荡。规范行政主体，明确行政主体的权利义务，确保行政分权，提高行政效率，能够解决社会利益冲突，实现行政权的合理分配，确保社会稳定与发展。
四、明确行政主体，改进临时工执法乱象的方法
（一）在法律上明确规定执法主体资格
改革国家司法考试制度，统一为法律职业资格考试制度，明确执法人员通过相关考试方可取得相关执法资格，以此提高行政执法人员的法律意识和法律思维，实现依法执政，建设法治政府。以统一的法律规定执法主体职权职责，细化执法过程中行政责任承担，杜绝现行不同地方不同处罚，法律面前不平等现象。制定专门化法律，有助于在行政执法过程中明确各部门职权，化解执法过程中的纠纷，使行政执法做到有法可依有法必依，有法必依。司法机关裁判相关行政纠纷时，提高审判效率，节约司法成本，使行政责任承担明确具体。行政相对人在自己的合法权益受到侵犯时能够及时发现并向行政复议机关或法院主张自己的合法权益。在法律上明确行政主体资格，制定统一的法律规范势在必行。
（二）借鉴并引入欧美等国家行政主体制度
现代行政法起源于西方国家，西方国家的行政主体制度以分权为核心，是对行政利益多元化的认可。诸如我国的公务员制度，行政诉讼制度，国家赔偿制度的建立都是我国对西方行政制度引入并加以改造而形成的，我国对西方行政主体制度的引入有现实的必要性和心理的可接受性。如英，美等国家建立的行政分权制度和行政自治制度，美国规定的行政主体只能由法律创设而不能由法律规定，这些都对我国建立自己的行政主体制度有着积极的借鉴意义。
（三）完善行政执法主体责任追究制度
城管临时工乱象猖獗一大主要原因就是临时工成为行政主体违法责任的替罪羊，成为行政违法责任的唯一承担者，即使追究相关责任人的责任，其最终结果也只是轻微处分，这使得行政执法主体的责任追究制度形同虚设。完善行政执法主体责任追究制度必须结合政府信息公开制度，行政诉讼制度，使责任追究落到实处，而不是一纸空文，建立符合我国国情，科学的责任追究制度。
参考文献：
[1]应松年.行政法学新论.中国方正出版社.2004.
[2]胡建淼.行政法学.法律出版社.1998.
[3]罗豪才.行政法学.北京大学出版社.2001.
[4]薛刚凌.行政主体之再思考.中国法学.2001（2）.
关键词 行政主体 城管 临时工
基金项目：江苏省大学生创新创业训练计划项目“城管‘临时工’现象法律规制研究”（编号：201410320040Z）的阶段性成果，主持人：刘学敏。
作者简介：刘学敏，江苏师范大学法律政治学院法学（国际商贸法）专业本科在读，研究方向：法学；陈消消，江苏师范大学科文学院财务管理专业本科在读，研究方向：财务管理学。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）01-159-02
一、行政主体中临时工执法乱象
从上班打游戏，玩忽职守到暴力拆迁，暴力执法，凡是涉及到行政主体形象受到公众质疑，权力约束引起大讨论之时，“临时工”毋庸置疑地成为政府推脱责任的替罪羊，成为其重塑形象的利器。延安城管暴力执法伤人事件，当地政府仅仅以开除两名临时工作为对公众的草草回应，临时工成为其推卸法律责任，转移公众注意力的挡箭牌。打人的是临时工，暴力拆迁的是临时工，撞人逃逸的是临时工，临时工——这一建设中国特色社会主义的“主力军”，在政府建设中发扬着大无畏的精神，发生舆情危机时政府的替罪羊。在依法治国，提高政府公信力的今天，临时工执法乱像与建设法治政府，建设有中国特色的社会主义法治体系相背离，那究竟是什么原因导致今天这种执法的乱象与困境？又如何规制临时工执法乱象，做到权责一致，有权必有责，违法必追究呢？明确行政主体的概念和内涵是解决这些问题的重中之重。
二、主体与行政主体
主體，从社会学意义上来说，是指通过意志自由参与社会活动的人。法律意义上的主体是指能够按照自己的意志，享有权利承担义务，并以自己的行为对外承担责任的个体。总的来说，主体强调的是个人意志自由，享有权利能力和行为能力。主体又可以分为社会上的主体即民事活动中的主体和政治活动中的主体。民事主体是指平等的享有权利承担义务的自然人，法人和其他组织，民事主体的形成是社会不断发展进步的产物，是适应经济不断发展的产物，也是个人意志自由不断觉醒的产物，而法人和其他组织作为民事主体的出现则是人作为民事主体活动的延伸与扩展。行政主体是国家作为公民权利让渡的接受者，行使管理国家和促进经济发展职能，扮演好守夜人的角色所抽象概括出来的法律概念。是为了更好的明确行政关系，明晰行政法律关系主体权利义务，更好处理行政纠纷而提出。关于行政主体的概念界定，理论上有多种表述方法。理论上，行政主体的概念有以下几种具代表性的观点：
1.行政主体是指依照法律法规规定享有国家相应行政职权，代表国家独立进行社会管理并独立参加行政诉讼的组织。
2.行政主体是指依法拥有独立的行政职权，对外代表国家以自己的名义独立行使行政职权以及参加行政诉讼，并能独立承受行政行为法律后果与行政诉讼责任的组织。
3.行政主体特指享有国家行政权，并以自己的名义实施国家行政权，能够独立承担因行政行为而产生的相应法律责任的组织 。
虽然上述观点表达各异，但是行政主体的概念无外乎包含这样几个要素：
1.组织构成要素，行政主体是由两个以上的自然人构成的一种组织，而不是个人。
2.职权构成要素，行政主体是依法行使国家管理职权的组织。
3.名义构成要素，即行政主体必须以自己的名义对外行使职权承担责任。
4.责任构成要素，行政主体独立承担所做出的行政行为的法律责任。
行政主体的内涵主要是指行政主体资格的构成要件，即一定的组织的行政主体资格所必备的要素和条件。从主体的内涵考虑，应具备以下几个条件：
1.行政主体必须是组织，并具有一定的组织机构，人员编制，而不能是自然人个人。行政主体作为国家行使行政职权的具体法律形式，根据《社会契约论》，其权力来源于公民权利的让渡，国家行使行政权，其实质是大多数公民为了使国家机器有序运行而对一小部分人权利的限制和剥夺，行政是以谋求多数人利益为目的，因此，行政主体必定是组织而非个人。同时，如果行政主体能为个人，那就会造成国家权力滥用，造成人治大于法治，这与依法治国的理念是背道而驰的，因此行政的担当者不可能是特定的个人，而必须是由社会成员组成的团体。现在社会中临时工执法就属对这一要素的违背。执法队伍的临时工虽然并不属于行政单位的正式在编制人员，不符合依法执政的形式要求，但是行政机关作为行政权行使主体，内部招募行政执法人员，于是从行政相对人的角度，就可将“临时工”看作行政主体的一部分，其行为就等同于行政主体做出的具备法律效力的行政为，同样，此时真正享有行政权的主体便应承担相应行政责任；或者可将行政执法临时工看作未经法律法规许可的行政委托，需由委托主体承担相应的行政责任。现实中一旦发生违法违规的事情便简单推脱到临时工身上，无论从哪种角度分析，行政主体都负有不可推卸的责任。
2.拥有法定的独立的职权与职责。权利和义务作为法律关系的主要内容，是法律关系中最重要的部分，同时也是行政法律关系区分于民事法律关系和刑事法律关系的主要标志，而行政法律关系中的权利义务内容的决定要素就是行政主体法定的独立的职权与职责。不同的行政关系行政主体不同，各个行政主体的职权与职责也不同。行政管理法律关系中，行政主体依法行使国家管理职权，并承担由此产生的法律后果，行政主体于行政法律关系中占主导地位。行政法制监督法律关系中行政法制监督主体依法对行政主体，公务员，法律法规授权执法组织进行监督，包括对行政机关的抽象行政行为进行监督和具体行政行为进行监督，对违纪公务员追究政纪责任。行政救济法律关系是指行政相对人认为行政主体的行政行为侵犯了其合法权益而向有行政救济权的行政主体申请行政救济，该主体根据申请审查行政主体做出的具有行政争议的行政行为并做出行政裁决所发生的各种关系。行政主体依法享有独立的职权与职责，其目的是为了使行政主体依法有序管理，实现行政分权。城管临时工乱象，不仅导致了执法秩序的混乱，而且混淆了行政机关的内部职权划分，其行为往往是滥用职权甚至是超越职权的，导致百姓求救无门，同时也为各行政部门之间互相扯皮，推诿提供了催化剂。 3.依法独立承担行政责任。法律，法规在明确授予行政主体行政权力的同时明文规定了行政主体需承担的责任，做到有权必有责，执法受保障，违法受追究，侵权需赔偿，现行国家赔偿制度就是对这一原则的贯彻与落实。自己对自己的行为负责是法治国家最基本要求之一。政府在发生舆论危机时草草通过辞退处分临时工来转嫁责任，临时工不是行政主体，更不是行政责任承担主体，临时工只是行政主体行使行政权力的工具，临时工本省并不具有自己独立的意志，其“行政執法”效益归属于真正行政主体，行政主体也应为临时工的违法行为承担行政责任，类推适用于民法中雇主的无过错替代责任，方能保障行政相对人受损的权益，避免临时工成为违法替罪羊，承担与自身过错不相符的过重的责任。行政机关的设置是为了实现良好的社会秩序，为了实现并维护这一秩序，行政机关必须依法承担独立的行政责任。
4.有自己独立的意志。行政主体独立的意志是指行政主体在法律允许的范围内按照自己的意志独立的为行政行为，不依附于他人，不受其他组织或个人的干涉，这是行政主体作为独立的主体的内在要求。城管临时工在执法时不享有自己的独立意志，其与行政主体属同一意志，并不能独立的为一定的行为，依法也不能独立的承担责任。从行政主体的几个构成条件来说，城管临时工并非两人以上的组织，在执法时并没有独立的意志，没有独立的职权与职责，亦不能依法独立承担行政责任，并非行政主体，其行为应由所属行政主体承担相应责任，绝不能草草开除了事。
三、明确行政主体的必要性
（一）明确行政主体责任，增强政府公信力的需要
临时工成为行政主体行政责任的替罪羊，行政主体在进行行政活动时更加肆无忌惮。明确行政主体的过程中强化政府的职权职责，明确行政主体权力分工，控制行政权，减少城管临时工管天管地，分工不明，扯皮推诿现象的发生。同时使真正的行政主体承担行政违法行为的行政责任，做到权责一致，重塑法律权威。增强行政主体的执法能力，规范执法过程，执法人员按照法律规定持证上岗，文明执法，重塑政府公信力。
（二）增强直接民主的需要
民主可以划分为直接民主和间接民主两种形式。直接民主是指公民作为权力主体直接参与国家事务管理，行使行政权。间接民主是指由选民按照选区在符合法律法规规定的情况下选出代表，由代表组成代议机关作为国家权力机关，行使管理国家的职能。在我国幅员辽阔的现实情况下，注定在大多数情况下只能实现间接民主。行政主体作为国家公权力作用的形式载体，其实质是社会中多数人按照民主集中制原则，在集中的情况下充分听取各方意见，发扬民主，规范社会运行秩序。行政主体在权力运行过程中，发挥独立意志，可以广泛听取民意，调整行政执法过程中的实施步骤，实施程序和实施方式，更好发挥行政职能，并可以结合行政执法过程中的实际情况，制定相应的行政法规，丰富民主形式。
（三）实现社会稳定发展的需要
城管临时工乱象，不仅导致舆情危机，致使政府的公信力受到质疑，还严重扰乱社会秩序，造成社会经济运行紊乱，加剧社会动荡。规范行政主体，明确行政主体的权利义务，确保行政分权，提高行政效率，能够解决社会利益冲突，实现行政权的合理分配，确保社会稳定与发展。
四、明确行政主体，改进临时工执法乱象的方法
（一）在法律上明确规定执法主体资格
改革国家司法考试制度，统一为法律职业资格考试制度，明确执法人员通过相关考试方可取得相关执法资格，以此提高行政执法人员的法律意识和法律思维，实现依法执政，建设法治政府。以统一的法律规定执法主体职权职责，细化执法过程中行政责任承担，杜绝现行不同地方不同处罚，法律面前不平等现象。制定专门化法律，有助于在行政执法过程中明确各部门职权，化解执法过程中的纠纷，使行政执法做到有法可依有法必依，有法必依。司法机关裁判相关行政纠纷时，提高审判效率，节约司法成本，使行政责任承担明确具体。行政相对人在自己的合法权益受到侵犯时能够及时发现并向行政复议机关或法院主张自己的合法权益。在法律上明确行政主体资格，制定统一的法律规范势在必行。
（二）借鉴并引入欧美等国家行政主体制度
现代行政法起源于西方国家，西方国家的行政主体制度以分权为核心，是对行政利益多元化的认可。诸如我国的公务员制度，行政诉讼制度，国家赔偿制度的建立都是我国对西方行政制度引入并加以改造而形成的，我国对西方行政主体制度的引入有现实的必要性和心理的可接受性。如英，美等国家建立的行政分权制度和行政自治制度，美国规定的行政主体只能由法律创设而不能由法律规定，这些都对我国建立自己的行政主体制度有着积极的借鉴意义。
（三）完善行政执法主体责任追究制度
城管临时工乱象猖獗一大主要原因就是临时工成为行政主体违法责任的替罪羊，成为行政违法责任的唯一承担者，即使追究相关责任人的责任，其最终结果也只是轻微处分，这使得行政执法主体的责任追究制度形同虚设。完善行政执法主体责任追究制度必须结合政府信息公开制度，行政诉讼制度，使责任追究落到实处，而不是一纸空文，建立符合我国国情，科学的责任追究制度。
参考文献：
[1]应松年.行政法学新论.中国方正出版社.2004.
[2]胡建淼.行政法学.法律出版社.1998.
[3]罗豪才.行政法学.北京大学出版社.2001.
[4]薛刚凌.行政主体之再思考.中国法学.2001（2）.