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农地征用问题的实质是一个利益分配问题.政府特别是地方政府在处理农地征用的利益分配关系上陷入了"两难"选择的境地:经济发展需要以较低的成本征用土地;保护耕地、维护农民的权益又要求按照市场价格征地."两难"选择的实质是由谁来承担发展成本的问题.当前,解决"两难"选择应把保护农民利益、维护长远利益放在首位.