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摘要加快小城镇建设，是统筹城乡发展的重要战略，是推进经济社会科学发展的重要举措。2009年，扬州市出台了《关于大力推进城镇化的政策意见》，旨在加快推进城镇化进程，支持发展重点中心镇。为全面了解我市重点中心镇建设情况，近期对小纪、邵伯、郭村三个列入扬州市重点中心镇进行了专题调研。
关键词动力机制小城镇建设城乡发展
作者简介：朱荣庆，扬州市江都区经济信息中心副主任，经济师，MPA硕士，研究方向：城市经营与管理。
一、重点中心镇经济社会发展现状
近年来，三个镇立足镇域实际状况，抢抓机遇，优化城镇功能布局，加快基础设施建设，优势产业加快集聚，经济社会协调发展。
（一）经济实力不断增强
小纪镇2011年实现GDP57.04亿元，同比增长28.5％；财政收入2.1亿元，同比增长18％；农民人均纯收入12300元。邵伯镇2011年实现GDP37.8亿元，同比增长29%；财政收入2.8亿元，同比增长47.3%；农民人均纯收入12452元。郭村镇2011年实现GDP31.75亿元，同比增31.3%；实现财政收入5912万元，同比增长10.2%；实现农民人均纯收入9481元。
（二）城镇规划逐步完善
小纪镇以现代新型小城市功能定位，围绕“十二五”期未镇区人口5万人，城镇化率60%以上，科学编制16平方公里城镇总体规划和10平方公里控制性详规，完善小城市设计，加快启动1.8平方公里南部新镇区开发建设,实施人才公寓、农民集中安置区、商业街区等十大工程。小纪镇中心镇区建成面积达4.38平方公里，常住人口2.4万人，2011年新增转移农村劳动力1514人。邵伯镇投入200多万元聘请省村镇建设服务中心专家编制新一轮集镇总体规划，初步构建了“两条主轴线，七个功能分区”的镇区空间布局结构。邵伯镇区面积5平方公里，常住人口近4万人，2011年新增转移农村劳动力852人。郭村镇是移址新建镇，初步规划新镇区总面积为4.2平方公里、常住人口3.5万人，2011年新增转移农村劳动力860人。
（三）特色产业不断壮大
小纪镇积极打造神舟电动车产业园、曙光智能电网配套件产业园、省级文体护身产业集聚区和华阳粉末涂装城，不断提高产业规模化、集约化发展水平；高效农业面积已达10.5万亩，基本形成了菜、米、禽、林、特水“五龙齐舞”格局，蔬菜产业示范园区面积已达1.5万亩，先后建成了蔬菜冷藏加工中心、现代工厂化育苗中心、农业新科技等一批农业现代化生产设施，并顺利通过了国家3A级生态农业观光园区验收。邵伯镇推进船舶制造、汽车配件、机械电子等主导产业，光伏、智能电网、非晶硅等一批亿元新兴产业项目相继落户园区，规模工业支撑作用明显，纳税百万元以上企业达22家；新增高效农业面积4500亩，渌洋湖、艾菱湖两大高效农业园区初具雏形。郭村镇产业特色渐趋明显，已形成以新型材料、车件制造、螺纹工具、铜铝铸造、油品油漆为主导的五大特色产业。
（四）城镇承载力明显提升
小纪镇实施交通框架拉伸工程和城镇扩容工程，先后实施了纪安线、嘶华线、樊吴线、小纪大道和农村通达工程建设，形成了布局合理、运行通畅的路网结构，实现了与高速、空港的联通；污水处理厂、垃圾中转站等一批环卫设施投入正常运转，全镇绿化覆盖率已达21％，国家卫生镇、全国环境优美镇成果得到巩固和提升，在全国第四届（长三角）改革发展论坛上，被推选为城乡一体化发展“范例乡镇”。邵伯镇加快推进新淮江公路北延工程已完成前期规划设计，拆迁工作正在进行中，老淮江路拓宽改造已完成设计和招投标，邵乔路拓宽改造已完成前期设计，高水河整治拆迁和圩堤加固工程有条不紊推进，污水处理厂建成投入试运营，镇区污水管道铺设达10公里，区域供水工程加快推进，累计铺设管网11.3公里。农村垃圾集中处理率达100%，顺利通过了国家生态市创建的省级考核。郭村镇积极实施江海高速郭村出口及郭村服务区项目，区域供水工程加快推进，在本镇境内已完成主管网铺设32.3公里。自移址新建镇区以来，突出抓好老通扬运河、风景河沿河景观带开发，已顺利完成“三横四纵”的镇区主干道框架建设。
（五）土地改革加快推进
小纪镇在加快推进万顷良田工程建设在建项目的基础上，规划好吴堡片区万顷良田建设工程，有序推进千亩建设用地增减挂钩和千户农民进镇落户，同期推进一批农民集中安置区建设，增加土地利用率和建设用地供给率，着力破解城镇发展难题。邵伯镇制定了土地流转交易各项制度，各村配备了土地流转信息员,及时收集更新土地流转信息。截止2011年底，规范土地流转累计面积1.03万亩，占耕地总面积的20%。同时，邵伯镇给予土地增减挂钩项目和重大项目土地点供政策予以保障。郭村镇大力推进“双置换”及土地整理项目，共实施土地增减挂钩面积220亩。积极推进“镇中村”东区拆迁改造工程，对散居农户将全面进行集中居住，同时将承包土地置换为农民养老保障。对于能加速推动新镇区建设的重点项目，本着优先供地、扶持发展的原则给予鼓励。
（六）社会管理日趋完善
小纪镇不断完善社会矛盾大调处机制，被扬州市授予信访工作“六无”乡镇；邵伯镇社会治安防控体系进一步加强，群众的安全感和满意度达95%以上。郭村镇高度重视群众来信来访，成立义务调解员队伍，不断健全社会矛盾调处机制，积极预防和妥善处置群体性事件，解决了一批群众合理诉求。
二、制约重点中心镇发展的主要因素
当前三个重点中心镇在谋求进一步加快发展过程中，不约而同地遇到了一些瓶颈的制约。主要表现在：
（一）资源要素的制约
随着城镇规模不断扩大、公共基础设施建设和社会事业发展，中心镇都不同程度面临资金、土地、人才和环境等方面要素制约。一是资金投入不足。一方面国家支持促进重点中心镇发展的力度不大，资金项目安排偏少。另一方面，总体说，中心镇还没有走出一条充分运用市场机制筹措建设资金的道路，鎮政府投资仍然占较大比重，尤其在公共基础设施建设方面更是如此。二是土地约束偏紧。现行土地政策对农村建设用地保护更加严格，中心镇的发展和园区的扩张必然征用土地的空间，土地约束矛盾日益凸显。三是人才缺乏问题。中心镇的人才支撑力普遍较弱，技术人才和管理人才的不足，制约着产业的提升。另外，中心镇人居环境的优势不足，金融、信息、技术等方面的服务水平低，生产要素、市场发育不足等制约了中心城镇的发展。
（二）公共服务设施的制约
教育、卫生、文化、生态绿地、科技等公共服务设施严重不足，其凝聚力和辐射力明显不够。如小纪镇地处里下河腹地，区位优势不明显。多年来，群众延续沿河而居的生活习惯，村落小而散，公共服务设施相对落后，农村环境建设的任务相对较重，零散庄台的村民社会保障体系建设还不完备。郭村新镇区的公共服务配套功能不健全，医疗、卫生、教育等重要社会事业设施也还分散在原地，未进入新镇区，老镇区人口搬迁到新镇区生活的积极性不高。
（三）行政管理体制的制约
随着中心镇的发展，一些中心镇（小纪镇）的规模和功能具备了小城市的性质，但镇政府缺乏应有的城镇管理、协调和执法权限。一是缺乏立项审批权，大大小小项目必须报上一级政府管理部门审批。二是缺乏规划、土地、建设和环保等方面的管理权限，许多问题得不到及时处置。三是行政机构设置不完善，与经济、社会、事业的发展不相适应。目前，中心镇普遍存在“条块分割，多头管理”的现象，许多问题条上“管得着，看不见”，而块上“看得见，却无权管”。
三、加快重点中心镇发展的对策建议
（一）完善经济管理体制，增强中心镇发展活力
一是完善中心镇财政管理体制。针对目前中心镇可用财力现状，逐步建立有利用于中心镇财政稳定增长的新型市镇分税财政体制；合理确定基数，鼓励发展，尽可能提高一些超收分成比例，支持中心镇提速发展。二是适当扩大重点中心镇经济和社会管理权限。赋予重点中心镇（小纪镇）相当于县级的经济和社会管理权限，要通过授权、委托的形式给中心镇在安全生产，环境卫生、土地管理、村镇建设、文化市场管理等方面的行政执法权。
（二）强化组织协调，加大对中心镇发展的支持力度
一是完善市级政府推进重点中心镇建设协调机制。建议扬州市层面成立由相关部门组成的重点中心镇建设工作领导小组，各相关部门按照职能分工，把重点中心镇建设工作列入年度重要工作计划，积极做好有关协调、指导、服务工作，及时解决基层工作中出现的问题。二是制定重点中心镇项目扶持实施方案。建议扶持资金重点向中心镇的公共基础设施和社会事业项目方面倾斜,并制定扶持项目实施细则,以便于相关镇对口申报扶持项目。
（三）创新利用方式，缓解中心镇发展的土地制约
一是以小城镇经济社会发展规划为龙头，调整修编土地利用总体规划，做好与城镇总体规划、产业集中区发展规划、重大基础设施建设规划的衔接，提高土地规划的科学性、前瞻性和可操作性。二是创新土地置换方式，认真落实拆迁安置补偿相关政策，加快推进“以宅基地换住房，以承包地换保障”“双置换”工作，结合新农村建设，对原村庄进行复垦，推广旧村改造，规划建设农民集中安置区，不断提高土地利用率和建设用地的供给率。三是大力推广万顷良田建设工程，通过田、水、路综合整治，形成优质高效良田，提高耕地利用率。做好土地经营权流转，培育发展传统优势产业，做大龙头企业，鼓励开展多层次合作办社。农村土地承包经营权采取让渡和入股的方式流转，委托镇土地流转服务中心负责流转土地的经营管理，流转后的土地形成规模效益，确保农户为最大受益者。建议市政府对中心镇增减挂钩的用地指标不再进行调控使用，全部给中心镇土地整理新增指标。
（四）做大做强特色产业，增强重点中心镇的发展支撑力
一是按照产业集聚的要求，坚定不移加快传统产业改造提升、促进新兴产业集聚壮大。加快小纪镇神舟电动车产业园、曙光智能电网配套件产业园、省级文体护身产业集聚区和中国华阳粉末涂装城建设；专项推进邵伯镇机械装备制造、船舶制造及配件、汽車制造及配件、轻工玩配四大支柱产业和光伏、智能电网等新兴产业；大力推进郭村镇复合材料、资源综合利用等龙头项目，强化技术支撑、拉长产业链，引导主导产业扩张规模，优化结构。二是鼓励和引导三个重点镇发挥产业集群效应，打造各具特色的产业强镇。小纪镇以争创国家级现代农业示范园区为目标，集中力量打造“西兰花”之乡；以实施国家生态农业旅游示范点项目为载体，精心打造4A级生态农业观光区。邵伯镇以“打造中国运河生态名镇”为目标，抓好旅游业招商引资和项目上争。郭村镇大力发展以郭村保卫战纪念馆为主阵地的红色旅游，打造红色特色，发展生态旅游业。三是发挥人力资源丰富的优势，加大职业技能培训。着力引进一批投资规模适度、与地方特色产业关联度高的项目入驻，形成项目带动、产业支撑、特色建镇、人口集聚的良好的发展格局。
（五）完善公共服务，全面提高中心镇的综合服务能力
建议进一步加大重点镇道路、供排水、污水处理、垃圾处理等基础设施建设力度，支持中小学、卫生院、社区卫生服务站等公共服务设施建设，进一步完善与经济社会发展相适应的公共服务体系，建立健全公共设施维护机制。不断加大劳动和社会保障监察力度，不定期地选择重点行业开展劳动监察，加快重点镇社会保险制度建设，扩大各类保险覆盖面，规范和完善被征地农民养老保险制度，全面普及新型合作医疗，深化社会救助体系建设，逐步提高最低生活保障标准，健全统筹城乡的就业和社会保障体系。
关键词动力机制小城镇建设城乡发展
作者简介：朱荣庆，扬州市江都区经济信息中心副主任，经济师，MPA硕士，研究方向：城市经营与管理。
一、重点中心镇经济社会发展现状
近年来，三个镇立足镇域实际状况，抢抓机遇，优化城镇功能布局，加快基础设施建设，优势产业加快集聚，经济社会协调发展。
（一）经济实力不断增强
小纪镇2011年实现GDP57.04亿元，同比增长28.5％；财政收入2.1亿元，同比增长18％；农民人均纯收入12300元。邵伯镇2011年实现GDP37.8亿元，同比增长29%；财政收入2.8亿元，同比增长47.3%；农民人均纯收入12452元。郭村镇2011年实现GDP31.75亿元，同比增31.3%；实现财政收入5912万元，同比增长10.2%；实现农民人均纯收入9481元。
（二）城镇规划逐步完善
小纪镇以现代新型小城市功能定位，围绕“十二五”期未镇区人口5万人，城镇化率60%以上，科学编制16平方公里城镇总体规划和10平方公里控制性详规，完善小城市设计，加快启动1.8平方公里南部新镇区开发建设,实施人才公寓、农民集中安置区、商业街区等十大工程。小纪镇中心镇区建成面积达4.38平方公里，常住人口2.4万人，2011年新增转移农村劳动力1514人。邵伯镇投入200多万元聘请省村镇建设服务中心专家编制新一轮集镇总体规划，初步构建了“两条主轴线，七个功能分区”的镇区空间布局结构。邵伯镇区面积5平方公里，常住人口近4万人，2011年新增转移农村劳动力852人。郭村镇是移址新建镇，初步规划新镇区总面积为4.2平方公里、常住人口3.5万人，2011年新增转移农村劳动力860人。
（三）特色产业不断壮大
小纪镇积极打造神舟电动车产业园、曙光智能电网配套件产业园、省级文体护身产业集聚区和华阳粉末涂装城，不断提高产业规模化、集约化发展水平；高效农业面积已达10.5万亩，基本形成了菜、米、禽、林、特水“五龙齐舞”格局，蔬菜产业示范园区面积已达1.5万亩，先后建成了蔬菜冷藏加工中心、现代工厂化育苗中心、农业新科技等一批农业现代化生产设施，并顺利通过了国家3A级生态农业观光园区验收。邵伯镇推进船舶制造、汽车配件、机械电子等主导产业，光伏、智能电网、非晶硅等一批亿元新兴产业项目相继落户园区，规模工业支撑作用明显，纳税百万元以上企业达22家；新增高效农业面积4500亩，渌洋湖、艾菱湖两大高效农业园区初具雏形。郭村镇产业特色渐趋明显，已形成以新型材料、车件制造、螺纹工具、铜铝铸造、油品油漆为主导的五大特色产业。
（四）城镇承载力明显提升
小纪镇实施交通框架拉伸工程和城镇扩容工程，先后实施了纪安线、嘶华线、樊吴线、小纪大道和农村通达工程建设，形成了布局合理、运行通畅的路网结构，实现了与高速、空港的联通；污水处理厂、垃圾中转站等一批环卫设施投入正常运转，全镇绿化覆盖率已达21％，国家卫生镇、全国环境优美镇成果得到巩固和提升，在全国第四届（长三角）改革发展论坛上，被推选为城乡一体化发展“范例乡镇”。邵伯镇加快推进新淮江公路北延工程已完成前期规划设计，拆迁工作正在进行中，老淮江路拓宽改造已完成设计和招投标，邵乔路拓宽改造已完成前期设计，高水河整治拆迁和圩堤加固工程有条不紊推进，污水处理厂建成投入试运营，镇区污水管道铺设达10公里，区域供水工程加快推进，累计铺设管网11.3公里。农村垃圾集中处理率达100%，顺利通过了国家生态市创建的省级考核。郭村镇积极实施江海高速郭村出口及郭村服务区项目，区域供水工程加快推进，在本镇境内已完成主管网铺设32.3公里。自移址新建镇区以来，突出抓好老通扬运河、风景河沿河景观带开发，已顺利完成“三横四纵”的镇区主干道框架建设。
（五）土地改革加快推进
小纪镇在加快推进万顷良田工程建设在建项目的基础上，规划好吴堡片区万顷良田建设工程，有序推进千亩建设用地增减挂钩和千户农民进镇落户，同期推进一批农民集中安置区建设，增加土地利用率和建设用地供给率，着力破解城镇发展难题。邵伯镇制定了土地流转交易各项制度，各村配备了土地流转信息员,及时收集更新土地流转信息。截止2011年底，规范土地流转累计面积1.03万亩，占耕地总面积的20%。同时，邵伯镇给予土地增减挂钩项目和重大项目土地点供政策予以保障。郭村镇大力推进“双置换”及土地整理项目，共实施土地增减挂钩面积220亩。积极推进“镇中村”东区拆迁改造工程，对散居农户将全面进行集中居住，同时将承包土地置换为农民养老保障。对于能加速推动新镇区建设的重点项目，本着优先供地、扶持发展的原则给予鼓励。
（六）社会管理日趋完善
小纪镇不断完善社会矛盾大调处机制，被扬州市授予信访工作“六无”乡镇；邵伯镇社会治安防控体系进一步加强，群众的安全感和满意度达95%以上。郭村镇高度重视群众来信来访，成立义务调解员队伍，不断健全社会矛盾调处机制，积极预防和妥善处置群体性事件，解决了一批群众合理诉求。
二、制约重点中心镇发展的主要因素
当前三个重点中心镇在谋求进一步加快发展过程中，不约而同地遇到了一些瓶颈的制约。主要表现在：
（一）资源要素的制约
随着城镇规模不断扩大、公共基础设施建设和社会事业发展，中心镇都不同程度面临资金、土地、人才和环境等方面要素制约。一是资金投入不足。一方面国家支持促进重点中心镇发展的力度不大，资金项目安排偏少。另一方面，总体说，中心镇还没有走出一条充分运用市场机制筹措建设资金的道路，鎮政府投资仍然占较大比重，尤其在公共基础设施建设方面更是如此。二是土地约束偏紧。现行土地政策对农村建设用地保护更加严格，中心镇的发展和园区的扩张必然征用土地的空间，土地约束矛盾日益凸显。三是人才缺乏问题。中心镇的人才支撑力普遍较弱，技术人才和管理人才的不足，制约着产业的提升。另外，中心镇人居环境的优势不足，金融、信息、技术等方面的服务水平低，生产要素、市场发育不足等制约了中心城镇的发展。
（二）公共服务设施的制约
教育、卫生、文化、生态绿地、科技等公共服务设施严重不足，其凝聚力和辐射力明显不够。如小纪镇地处里下河腹地，区位优势不明显。多年来，群众延续沿河而居的生活习惯，村落小而散，公共服务设施相对落后，农村环境建设的任务相对较重，零散庄台的村民社会保障体系建设还不完备。郭村新镇区的公共服务配套功能不健全，医疗、卫生、教育等重要社会事业设施也还分散在原地，未进入新镇区，老镇区人口搬迁到新镇区生活的积极性不高。
（三）行政管理体制的制约
随着中心镇的发展，一些中心镇（小纪镇）的规模和功能具备了小城市的性质，但镇政府缺乏应有的城镇管理、协调和执法权限。一是缺乏立项审批权，大大小小项目必须报上一级政府管理部门审批。二是缺乏规划、土地、建设和环保等方面的管理权限，许多问题得不到及时处置。三是行政机构设置不完善，与经济、社会、事业的发展不相适应。目前，中心镇普遍存在“条块分割，多头管理”的现象，许多问题条上“管得着，看不见”，而块上“看得见，却无权管”。
三、加快重点中心镇发展的对策建议
（一）完善经济管理体制，增强中心镇发展活力
一是完善中心镇财政管理体制。针对目前中心镇可用财力现状，逐步建立有利用于中心镇财政稳定增长的新型市镇分税财政体制；合理确定基数，鼓励发展，尽可能提高一些超收分成比例，支持中心镇提速发展。二是适当扩大重点中心镇经济和社会管理权限。赋予重点中心镇（小纪镇）相当于县级的经济和社会管理权限，要通过授权、委托的形式给中心镇在安全生产，环境卫生、土地管理、村镇建设、文化市场管理等方面的行政执法权。
（二）强化组织协调，加大对中心镇发展的支持力度
一是完善市级政府推进重点中心镇建设协调机制。建议扬州市层面成立由相关部门组成的重点中心镇建设工作领导小组，各相关部门按照职能分工，把重点中心镇建设工作列入年度重要工作计划，积极做好有关协调、指导、服务工作，及时解决基层工作中出现的问题。二是制定重点中心镇项目扶持实施方案。建议扶持资金重点向中心镇的公共基础设施和社会事业项目方面倾斜,并制定扶持项目实施细则,以便于相关镇对口申报扶持项目。
（三）创新利用方式，缓解中心镇发展的土地制约
一是以小城镇经济社会发展规划为龙头，调整修编土地利用总体规划，做好与城镇总体规划、产业集中区发展规划、重大基础设施建设规划的衔接，提高土地规划的科学性、前瞻性和可操作性。二是创新土地置换方式，认真落实拆迁安置补偿相关政策，加快推进“以宅基地换住房，以承包地换保障”“双置换”工作，结合新农村建设，对原村庄进行复垦，推广旧村改造，规划建设农民集中安置区，不断提高土地利用率和建设用地的供给率。三是大力推广万顷良田建设工程，通过田、水、路综合整治，形成优质高效良田，提高耕地利用率。做好土地经营权流转，培育发展传统优势产业，做大龙头企业，鼓励开展多层次合作办社。农村土地承包经营权采取让渡和入股的方式流转，委托镇土地流转服务中心负责流转土地的经营管理，流转后的土地形成规模效益，确保农户为最大受益者。建议市政府对中心镇增减挂钩的用地指标不再进行调控使用，全部给中心镇土地整理新增指标。
（四）做大做强特色产业，增强重点中心镇的发展支撑力
一是按照产业集聚的要求，坚定不移加快传统产业改造提升、促进新兴产业集聚壮大。加快小纪镇神舟电动车产业园、曙光智能电网配套件产业园、省级文体护身产业集聚区和中国华阳粉末涂装城建设；专项推进邵伯镇机械装备制造、船舶制造及配件、汽車制造及配件、轻工玩配四大支柱产业和光伏、智能电网等新兴产业；大力推进郭村镇复合材料、资源综合利用等龙头项目，强化技术支撑、拉长产业链，引导主导产业扩张规模，优化结构。二是鼓励和引导三个重点镇发挥产业集群效应，打造各具特色的产业强镇。小纪镇以争创国家级现代农业示范园区为目标，集中力量打造“西兰花”之乡；以实施国家生态农业旅游示范点项目为载体，精心打造4A级生态农业观光区。邵伯镇以“打造中国运河生态名镇”为目标，抓好旅游业招商引资和项目上争。郭村镇大力发展以郭村保卫战纪念馆为主阵地的红色旅游，打造红色特色，发展生态旅游业。三是发挥人力资源丰富的优势，加大职业技能培训。着力引进一批投资规模适度、与地方特色产业关联度高的项目入驻，形成项目带动、产业支撑、特色建镇、人口集聚的良好的发展格局。
（五）完善公共服务，全面提高中心镇的综合服务能力
建议进一步加大重点镇道路、供排水、污水处理、垃圾处理等基础设施建设力度，支持中小学、卫生院、社区卫生服务站等公共服务设施建设，进一步完善与经济社会发展相适应的公共服务体系，建立健全公共设施维护机制。不断加大劳动和社会保障监察力度，不定期地选择重点行业开展劳动监察，加快重点镇社会保险制度建设，扩大各类保险覆盖面，规范和完善被征地农民养老保险制度，全面普及新型合作医疗，深化社会救助体系建设，逐步提高最低生活保障标准，健全统筹城乡的就业和社会保障体系。