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摘 要： 社会心理服务体系建设是心理健康服务体系的一次重大拓展，是社会治理体系的一项重大创新。社会心理服务体系建设要处理好个体心理健康服务与社会心态引导、社会情绪管理之间的关系，专业化服务和广大党员干部参与之间的关系，社会心理服务体系与社会治理体系之间的关系。推进和完善我国社会心理服务体系建设要完善领导体制，拓展以个体心理健康为重点的社会心理服务体系建设模式;建立社会心态的识别、分析和吸纳机制，并引入到公共政策的制定过程中;以公正性和获得感为导向，完善公共政策的评估体系;加强公共政策的顶层设计和推动，提高公共政策的可预期性;优化政策执行过程，打通政策执行的“最后一公里”;以民心为出发点，改善基层社会治理和党的群众工作。
关键词： 社会心理服务;心理健康服务;社会治理
党的十九大报告明确指出，要加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。十九大报告把“心理疏导”与“心理健康服务”提升到“社会心理服务体系建设”的高度，并作为社会治理体系之一，这在党的全国代表大会报告中是第一次。如何在心理健康服务基本功能的基础上，逐步拓展和发挥社会心理服务体系在社会宏观层面的价值引领、情感支撑和情绪疏导的功能，是新时代推进我国国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，对加快实施健康中国战略，实现“两个一百年”奋斗目标具有重要的现实意义。
一、社会心理服务体系建设提出的背景与内涵
党的十七大和十八大报告在“文化建设”中提出“心理疏导”的概念，强调“加强和改进党的思想政治工作，要注重人文关怀和心理疏导”。心理疏导包括“疏通”和“引导”，心理疏导人员运用心理咨询和治疗的技术方法，对人们出现的心理矛盾、困惑和问题，通过提供一定的心理氛围或条件，使来访人员的不良情绪得到宣泄，心理压力得到缓解，理性认知得到加强，自信心发生正向变化，从而在心理调适的过程中解决思想问题，或为进一步实施思想影响创造必要的健康心理条件。因此，心理疏导属于心理健康服务范畴。
心理健康服务与社会心理服务既密切相关，又各有侧重。从中央颁布的一系列文件的论述和要求分析，可明确看出两者之间的区别和联系。2015 年10月29日通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，从“推进健康中国建设”的角度提出“倡导健康生活方式，加强心理健康服务”，并从“加强和创新社会治理”的角度提出“健全社会心理服务体系和疏导机制、危机干预机制”。该文件明确将“心理健康服务”指向个体的身心健康问题，而“社会心理服务”是社会治理的重要内容。2016 年12月30日国家卫计委等22 个部门联合印发的《关于加强心理健康服务的指导意见》指出： “加强心理健康服务、健全社会心理服务体系是改善公众心理健康水平、促进社会心态稳定和人际和谐、提升公众幸福感的关键措施，是培养良好道德风尚、促进经济社会协调发展、培育和践行社会主义核心价值观的基本要求，是实现国家长治久安的一项源头性、基础性工作。”这一文件已经明确将心理健康服务与社会心理服务体系区分开来：心理健康重在解决公众的心理健康问题，社会心理服务体系更关注社会宏观层面的社会情绪、幸福感和安全感等方面的问题。党的十九大报告明确提出“加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”。至此，社会心理服务体系已经上升到社会治理的高度，并作为创新社会治理体系的重要内容，直接指向社会治理中人的心理和情感维度，强调社会治理过程及其制度设计要“由心而入”，要对人的精神世界加以独特关照。2018年11月19日，国家卫生健康委、中央政法委、中宣部、教育部、公安部、民政部、司法部、财政部、国家信访局、中国残联联合印发了《关于印发全国社会心理服务体系建设试点工作方案的通知》。这一文件在总结我国各试点地区探索和经验的基础上，从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度认识社会心理服务体系建设，并制订了更有操作性的具体措施。
社会心理服务体系不仅仅是心理健康服务体系，而且是一种社会治理体系，要将心理学的原理和方法创造性地运用于社会治理实践，实现心理学应用体系和社会治理体系的双向契合。[1]也有学者指出，“社会心理服务体系”与“心理健康服务体系”是有根本区别的两个概念，二者各有明确的含义，不能相互替代，不能混同使用。前者侧重宏观层面的社会心态问题的解决，是社会治理体系的一个面向，其核心不是个体心理健康与否的问题;后者是要从病理学和医学角度解决个人心理健康问题。[2]本文从跨学科视角对社会心理服务体系进行分析，认为社会心理服务是以广大人民群众的心理需求为导向，以提高全民心理健康水平为基础，综合运用政治学、心理学、社会学和公共管理学等多学科领域的理论、技术和方法，通过公共政策的调整和治理方式的创新以调节社会情绪、凝聚社会共识、引导社会价值观，进而提升人民群众的获得感、幸福感和安全感的系统化实践过程。心理健康服务的对象和内容相对更窄，它是运用心理学及临床医学的理论和方法，科学预防或减少各类心理行为问题，促进心理健康，提高生活质量的过程。
社会心理服务与心理健康服务在服务主体、对象、手段、内容等多个维度上存在区别。从服务主体的角度分析，心理健康服务的主体是专业的心理咨询和治疗师，主要分布在社区和教育机构，综合医院内的精神科或心理科，精神病院或心理卫生中心。社会心理服务更注重多方的参与与合作，资源的协调、整合与共享，要求从传统的政府大包大揽转向各利益主体之间的合作共治，既发挥党委和政府的领导、主导作用，又鼓励和支持企业、社会组织、社会工作者、志愿者、社区居民等主体的参与。
从服务对象的角度分析，心理健康服务面向的是个体，它借助心理学的技术工具解决个体的心理问题。社会心理服务既面向个体，更面向整体性的社会，它在为个体提供心理健康服务的基础上，通過公共政策和社会治理等手段对社会心态和社会情绪进行调节。 从服务手段的角度分析，心理健康服务主要运用心理学的理论和工具。社会心理服务的调节手段不仅在于运用心理学的理论、技术、工具和方法，更在于通过社会心理服务体系与社会治理体系之间的嵌入和融合，对社会情绪等要素进行系统性识别，并吸纳到地方治理和公共政策之中，促进社会形成自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。
从服务内容的角度分析，社会心理服务体系建设不仅要满足个体的心理需求或调节个体的心理挫折问题，更要回应社会发展与变迁中具有时代性、文化性、结构性的社会心态等问题。社会心理服务可分为社会场域视角和社会心态视角：前者指在个体、家庭、学校、职场、社区等不同社会场域，探究社会治理的问题和难点，探索心理学解决现实问题的可能性，有针对性地实施综合的社会心理服务;后者从社会心态结构出发，指从社会需要、社会认知、社会情绪、社会价值观和社会行动上研究确定有待解决的社会问题，并确定可以借助的心理学方法和措施。[3]当前我国的社会心理服务体系建设应当从心理健康服务的单一模式中跳出来，要在社会心态培育，社会情绪识别、吸纳和疏导等方面发挥作用。
二、社会心理服务体系建设的现实意义
1.推进社会心理服务体系建设是“以人民为中心”发展理念的具体体现。人心向背是决定一个政党、一个政权兴衰的根本因素。只有党的干部始终保持与人民群众的血肉关系，真正去体察民心，与民同苦、与民同忧，“以百姓之心为心”，这样才能凝聚起千百万大众，社会才能长治久安。2018年6月29日，习近平总书记在中央政治局第六次集体学习时强调：“加强党的政治建设，要紧扣民心这个最大的政治。”社会治理的核心是“人”，以人为中心就必然涉及人的“心理问题”和“心理学问题”：社会治理的主体是人，治理的对象是以人为中心的社会事务，治理的过程是多元主体的群体决策过程，治理的路径之一是面向人的心理建设。[4]社会心理服务体系建设作为社会治理的重要环节和内容，正是抓住了“社会治理的核心是人”的本质，凸显了加强和创新社会治理的根本价值选择。因此，社会心理服务体系建设是“以人民为中心”发展理念的具体体现，也是新时代的一项重大“民心”工程，具有重要的现实意义。
2.推进社会心理服务体系建设有助于为人民群众追求美好生活打下扎实的心理基础。党的十九大报告指出，全党同志一定要永远与人民同呼吸、共命运、心连心，永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，这深刻诠释了中国共产党人的根本政治立场和价值取向。“美好生活需要”由物质需要与心理需要共同构成，满足“美好生活需要”亟待提升心理健康服务水平。加强社会心理服务体系建设是满足“美好生活需要”的重要手段。[5]各级党委和政府通过有效提供心理援助服务，普遍开展心理健康教育等工作，提高全民心理健康意识和素养，培育健康社会心态和疏导社会负面情绪，这些都将为人民群众追求美好生活铺下底色。
3.推进社会心理服务体系建设有助于为社会治理提供“软件”支持。社会治理由“硬件”和“软件”两个系统共同组成，“硬件”包括社会治理中的法律、规章、制度、组织结构和信息技术支撑体系，“软件”包括社会治理中的道德、习俗、社会心态等无形的力量。这两者之间的关系犹如电脑的硬件和软件的关系，硬件是软件赖以工作的物质基础，软件的正常工作是硬件发挥作用的唯一途径。社会治理的过程和效果的显现也是“硬件”和“软件”相互支持和配合的过程。社会治理是一个多元主体协商、博弈的过程， 典型形式是多元主体就某一社会公共事务，通过协商沟通进行群体决策的过程， 而群体决策是心理学的研究内容， 要系统性地、有计划地解决社会治理主体、客体以及治理过程中各种心理方面的问题， 国家和社会的各个层面都要开展必要的心理建设。[6]在社会心理服务体系建设中，地方党委和政府帮助广大人民群众树立客观的社会认知，疏导不良的社会情绪，逐渐形成积极向上的共享价值观，进而提升社会凝聚力和进步力。社会心理服务体系建设有助于促进不同社会群体之间，如城乡之间、民族之间、阶层之间的相互理解、接触与融合，通过共同梦想、共同理想、共同目标凝聚民心。[7]因此，社會心理服务体系建设能为社会治理体系中刚性的法律和制度等硬件系统提供有温度、柔性化的“软件”支撑，促进社会治理整个体系的有效运作。
4.推进社会心理服务体系建设有助于增强人民群众对党和政府的认同感。从心理学角度看，认同感本质上是一种积极的态度，源自人们对特定对象的心理认知、情感依附和价值评判，决定人们的行为倾向性。弗洛伊德最早提出了西方近代意义上的认同概念，在弗洛伊德那里，“认同”意指“个人与他人、群体或模仿人物在感情上、心理上的趋同的过程”。[8]心理学家埃里克森眼里的认同是“一种熟悉自身的感觉，一种知道个人未来目标的感觉，一种从他信赖的人中获得所期待的认可的内在自信”[9]。政治认同是社会认同的一个重要组成部分，它是特定的个体或者群体对政府在个体自身或者生活区域内行使的权力表示认可、接受和赞同的一种体验和感悟。中国共产党是以最广大人民群众为基础的执政党，最广大人民群众的认同是我们党有效执政的根本。人民群众对党和政府的认同感的来源是一个立体化的要素结构，包括政治制度的科学有效，法律法规的刚性约束力，文化和信仰的一致性，经济社会发展成果的共享，社会的和谐稳定等方面。通过社会心理服务体系建设，建立党委政府与人民群众之间的心理纽带，及时准确地把握广大人民群众多层次的心理诉求，在公共政策中识别和吸纳不同群体社会心态的变化，可以为决策科学化服务，有助于广大党员干部做到“由心而入”贴近群众，真正想群众所想、感群众所感，解决群众疾苦，密切党和人民群众的关系，增强人民群众对党和政府的认同感。
三、我国地方党委和政府推进社会心理服务体系建设的案例分析
1.案例背景
上海市长宁区是全国12个社会心理服务体系建设的一个联系点。2017年，长宁区在虹桥、北新泾街道和临空园区率先开展社会心理服务体系建设工作试点。长宁区把社会心理服务体系建设作为平安建设升级版的重要抓手，通过各成员单位、街镇及心理服务社会组织的共同努力，社会心理服务体系建设从无到有，初具雏形并初显作用。长宁区初步构建了社会化的组织体系，搭建了专业化的网络平台，积极探索精准化的服务模式，有力提升在社会治理中运用心理知识技能解决心理问题和现实问题的综合能力，社会风险预测预警预防能力不断增强，人民群众安全感满意度不断提升。2017年长宁区的社会心理服务体系试点获上海市“创新社会治理，深化平安建设”十佳示范案例。 2.长宁区推进社会心理服务体系建设的实践和探索
一是强化顶层设计，构建多元共治体系。社会心理服务体系建设涉及部门众多，如何破解“九龙治水”和“铁路警察各管一段”的局面，这是摆在长宁区区委和区政府面前的一个现实问题。社会心理服务体系建设要在地方党委的统筹下，由政府及相关部门、专业协会和志愿者等主体参与，形成一个多元共治体系。长宁区制定实施《关于加强社会心理服务疏导和危机干预工作的方案》，成立由区委、区政府分管领导共同担任组长，区综治办、卫计委等16个部门为成员单位的专项工作领导小组及其办公室，在各成员单位落实分管领导和具体负责人，在各街镇建立由分管综治工作的副书记和分管民政工作的副主任共同担任组长的工作专班，明确工作职责，把社会心理服务纳入政府部门职责范畴，列入综治工作考核，切实落实责任主体。
长宁区整合区域内社会自办的心理服务机构，注册成立了长宁区社会心理服务协会，与上海梦晓心理辅导支持中心建立战略合作关系，与复旦大学联合开展课题调研，与华东师大合作建设心理学专业社会实践基地，组建心理专家团队和具有国家二级心理咨询师资质的专业志愿者团队，系统组织居民区干部开展心理疏导技能培训，为“专业的事专业做”提供了队伍保障，增强了各类专业心理服务机构参与社会心理体系建设工作的合力。
长宁区把社会心理服务体系建设纳入“十三五”规划、国际精品城区指标体系、基本公共服务目录，并与精神卫生综合管理国家级试点相叠加，与预测预警预防“三预”机制相叠加，与心理健康宣传教育相叠加，召开全区大会动员部署，区卫计委、教育局、司法局、禁毒办等成员单位和各街镇、各重点单位分别制定实施工作方案，区专项办建立周例会、月汇报制度，每周研究分析体系建设重点工作，每月向区委、区政府汇报工作推进情况，形成齐抓共管局面，并在试点基础上，根据党的十九大关于新时代的重大决策部署和中央、国家相关政策，制定实施《长宁区社会心理服务体系建设规划（2017-2020年）》， 把社会心理服务体系深化拓展到全区各领域各行业。
二是突出全员覆盖，搭建专业化网络平台。构建社会心理服务体系，拓展其服务的范围，不仅需要在各个不同行政层级中对服务站点进行科学布局，而且要运用现代互联网+技术，搭建智能化、专业化的网络平台，提高社会心理服务体系的实时性、动态性和智能化水平。长宁区建立了区社会心理服务中心，中心拥有专家团队、志愿者团队及心理干预团队，开通24小时全天候心理急救热线和情绪疏导心理减压云智能平台，统筹指导本区社会心理服务专业工作，为二、三级平台提供专业支撑，并配合司法、信访相关矛盾纠纷调解以及特殊人群服务管理部门提供专业支持、消除和减少群众负面情绪等，做好突发事件发生后的心理援助工作等。
在街道和镇，长宁区建立街镇社会心理服务工作站。作为承上启下的二级工作站，以政府购买服务为主要形式，由区心理服务中心配备专职咨询师，招募国家二级心理咨询师资质的志愿者，在街镇领导和区心理服务中心指导下开展心理健康宣传、心理问题疏导以及动态排查、预警防范和危机干预等工作。在居民区，长宁区建立了居民区心理健康服务点，明确居民区心理健康服务点由居委会卫生干部负责，招募精神卫生工作、心理学工作、社会工作专业志愿者，建立以楼组长为主体的社区志愿者队伍，开展心理健康宣传、排查评估、关怀帮扶、引导转介等。针对居民区专业力量不足的问题，为每个居民区提供国家二级心理咨询师志愿者，让居民群众在家门口就能享受专业的心理服务。长宁区在机关企事业单位设立心理健康服务机构。全区普遍设立中小学心理辅导室、信访接待场所心理咨询室、开心家园工作室、企事业单位心理健康辅导室，如区教育局设立未成年人心理健康辅导中心、区检察院构建“涉罪未成年人亲子关系修复心理矫护平台”等。
三是加强分类管理，探索精准化的心理服务工程。构建社会心理服务体系要对服务对象进行分类管理，从关注特殊群体、失意人群逐步拓展到外来人口、老年人、妇女儿童，并对正常人群的社会心态变化进行动态跟踪。长宁区重点针对特殊群体、来沪人员、公司白领以及老年人、妇女、儿童和残疾人等，积极研发“爱商”心理文化课程，把枯燥的心理理论具体化为可操作、易复制的“爱商”能力，起到心理治未病作用。长宁区开展公益讲座，打造“生活训练营”“情感训练营”“亲子训练营”“职场训练营”等品牌课程，还通过互联网、公众微信号等新媒体传播方式和特定对象一对一帮扶工作等多个渠道，由点到线到面，吸引公众关注并参与系列公益讲座。
长宁区针对矛盾突出、生活失意、心态失衡、行为失常以及性格偏执和特定时期、特定岗位、经历特殊突发事件的人员，引进了全国首个24小时情绪疏导心理减压平台，提供全天候的线上情绪呵护，发挥心理問题的“灭火器”作用。在线下服务方面，长宁区依托三级社会心理服务平台开展专业服务，并由区心理协会专家团队每年为二、三级平台无力解决的高危人群提供个案服务。针对刑满释放和社区矫正人员、吸毒人员、易肇事肇祸精神障碍患者等特殊人群，长宁区依托预防和减少犯罪工作体系和禁毒、矫正、社区青少年事务、精神卫生工作四支专业社工队伍，深化拓展了“一人一档一案一组”一系列社会专业工作与心理专业相结合的工作品牌。下辖的虹桥和北新泾街道结合综治中心信息化建设和网格化管理、“雪亮工程”①建设，在全区初步建立特殊人群心理预测预警预防机制，做到“苗头早发现，预警早发出，危机早干预，问题早处置”，实现从被动应对处置向主动预测预警预防转变，有效防范化解社会风险。
四是探索运用大数据技术， 构建社会心态的监测预警系统。长宁区在推进社会心理服务体系建设过程中，正探索运用大数据技术，建立面向居民的幸福指数、安全指数、社会公平感指数、社会支持感指数、社会信任感指数、社会认同感指数、居民压力感指数、居民获得感指数，最终通过大数据、云计算技术，得出长宁区社会心态指数，掌握长宁区社会心态晴雨表，及时做出社会心态预警和干预，为全区培育积极向上的社会心态提供科学依据。 3.长宁区社会心理服务体系建设取得的成效
一是形成强有力的组织保障，构建多元参与的共治体系，明确社会心理服务体系工作责任主体。长宁区在试点过程中率先建立了党政领导、政法牵头、部门负责、社会参与、专业支撑、群众受益的多元共治格局。长宁区还通过注册成立社会心理服务协会，整合全区的社会心理服务机构和优秀专家组成心理专家团队和具有国家二级心理咨询师资质的专业志愿者团队。二是搭建专业化网络平台，畅通居民群众接受心理健康服务的渠道。长宁区通过搭建区中心—街镇工作站—居民区服务点三级专业网络平台，引进全国首个24小时情绪疏导心理减压平台，让居民群众能全天候、全时空方便享受到专业的心理服务。三是探索精准化干预，形成及时防范社会风险的有效机制。长宁区有针对性地研发开展 “爱商”心理讲座，提供线上情绪疏导、心理减压服务，成功开展各类心理危机干预，为重点高危人群提供个案服务，有力消除各类社会风险。
4.长宁区社会心理服务体系建设面临的现实困境
（1）如何处理好个体心理健康服务与社会心态引导、社会情绪管理之间的关系。从长宁区社会心理服务体系建设试点情况来分析，试点区以居民群众和特殊群体的个体心理健康服务为重点，更多地关注如何为居民群众提供安全、专业、公益的个体心理疏导和心理健康服务，建立了心理健康服务的“实体+线上”服务平台，为群众提供心理咨询、心理诊治，这些措施为解决居民群众的心理健康问题提供了畅通的渠道，给广大居民群众提供了极大的便利。十九大报告提出的社会心理概念不仅是指个体心理，而且包含宏观意义上的社会心态和社会情绪。长宁区正在尝试建立社会心态指数，但在试点过程中仍需进一步处理好个体心理健康服务与社会心态培育、社会情绪疏导之间的关系，深入了解居民群众多层次的心理需求，逐步把社会心理服务的内容拓展到社会情绪的识别和疏导上，助力培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。
（2）如何处理好专业化服务和广大党员干部参与之间的关系。长宁区在社会心理服务体系建设过程中通过购买服务机制，将心理健康服务委托给专业的心理咨询或服务机构，同时建立了社会心理服务协会，为社会心理服务体系建设提供专业化支撑，心理专业人士成为社会心理服务的主力。这一做法解决了“由谁来做”和服务“专业化”的问题，是有效解决个体心理健康问题的一个重要的创新机制。但是，在基层社会治理中还存在一些居民群众共性的社会负面情绪问题，这些问题的产生不能单从个体的心理健康层面进行解释并化解，而是需要挖掘其中深层次的结构性原因，如民生保障政策落实不到位造成的不公平感和焦虑感，公共政策执行偏差、扭曲和形式主义造成的失落感，宏观预期和政策不明造成的不安全感，部分黨员干部错误的群众观和不当的群众工作方法造成的不信任感等。这些社会负面情绪的疏导不能简单地交给心理专业人员和专业社会心理服务机构，更需要党政部门的协同配合，广大干部的深入调研和参与，通过政策完善、治理优化和改革推进才能有效解决。
（3）如何处理好社会心理服务体系与社会治理体系之间的关系。十九大报告提出的社会心理服务体系建设是社会治理“四大体系”②之一，社会心理服务体系只有与我国地方的社会治理体系之间无缝衔接，才能有效发挥其作用。长宁区的试点中需要进一步探索把社会心理服务体系与网格化管理、应急管理、民生服务体系以及公共政策过程有机结合起来，建设一张民情、民意和社会情绪的晴雨表，为政策制定科学化、政策执行优化、民生保障公平性、群众工作科学化提供深层次的民情、民意和民心依据，进而为地方的改革再出发提供有力保障。
四、完善我国社会心理服务体系建设的路径选择
1.完善领导体制，拓展以个体心理健康为重点的社会心理服务体系建设模式。社会心理服务的组织体系是一个条块纵横交错的复杂结构。条块关系是职能管理与属地管理之间的关系。在单一制的“双重从属制”下， 除了垂直管理的“条条”之外， 大多数的“条条”都实行条块结合的双重领导体制。作为地方政府的组成机构， 要对同级“块块”负责，同时， 又要受上级“条条”的严格控制， 对上级“条条”负责。[10]社会心理服务体系建设中，“条”的层面涉及政法、卫生、民政、教育、公安、司法、信访等各个部门，“块”的层面包含各级地方党委和政府以及街道、社区。如何在条块之间，特别是在纵向间政府层级中对政府职责做合理划分与权力分配， 理顺“条块关系”， 是中国政府管理体系创新中的一个“困点”。[11]如何形成条块联动，防止部门间“铁路警察各管一段”的碎片化管理和相互推诿扯皮的现象，发挥地方党委的统筹协调功能，明确各相关部门职责和跨部门的合作机制尤为重要。在社会心理服务体系建设中，坚持和加强地方党委的统筹领导，理顺条块关系，形成党委总抓、政法牵头、部门协同、社会参与的共治格局;在建立和完善面向广大人民群众、以预防促进为主、分层分类、标准化和规范化的心理健康服务体系的基础上，推动试点地区逐步把社会心理服务体系建设的重点拓展到社会心态引导、社会情绪调节和社会价值观培育等重要领域。
2.建立社会心态的识别、分析和吸纳机制，并引入到公共政策的制定过程中。政策的制定和执行都依赖具体的人和他们组成的群体，政策的制定和执行若偏离了人类自身的心理诉求和文化传统，无论这些政策的出发点如何完美，都很难取得预期的效果。注重引入心理学等行为科学的观点与技术是必要之举，尤其是侧重政策结果的研究，本身便具有实践导向，即在实践中检验政策效果，更是需要个体或群体的行为规律及其数据信息，以完成政策的制定和执行。[12]准确把握各类群体的利益诉求和心理需要，逐步规范决策中的心理影响评估，注重疏导不公平感，从源头上预防和化解矛盾，这也是向人民传导和沟通政策信息、提升公共政策满意度的过程。[13]因此，重大改革和政策的制定需要针对社会心态的变化和情绪的波动，及时回应社会关切，调节社会情绪，引导形成理性的社会预期，防范社会风险。地方党委和政府可整合我国各地的网格化管理、舆情监测系统、危机管理系统等功能，多渠道搜集民情、民意和舆情，客观准确地分析其中蕴含的社会心态，尤其关注某一阶段集中爆发的社会焦虑感和不公平感，并吸纳到各项改革和政策的制定过程中，提高重大改革和政策制定的科学性、针对性和有效性。 3.以公正性和获得感为导向，完善公共政策的评估体系。公共政策评估作为新兴的重要治理工具，能够提升政府公共政策公信力，提高公共政策实施效果，降低公共政策执行成本，实现政府职能转变，巩固政治和社会稳定。党的十八大以来，党中央连续出台《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对公共政策评估提出了新的要求。公共政策的制定和执行者应该树立强烈的价值导向意识，并通过公共政策价值评估的努力，鼓励社会成员的善举与善行，确保公共政策引入向善的价值导向功能的实现。[14]各级地方党委和政府需进一步加强公共政策评估的统筹安排、分工部署与过程监管，保障评估的公正性和专业化水平;增强评估工作的透明度，确保民众对政策评估过程的知情权和参与权，吸纳各利益相关主体的诉求和意见;建立以获得感为导向的“改革与政策评估指标体系”，打破部门间的信息壁垒和孤岛，加快推进重大改革和政策评估的大数据系统建设。
4.加强公共政策的顶层设计和推动，提高公共政策的可预期性。政策的连续性和可预期性是公共政策公信力的重要保证，但在现实中，由于受到外部环境变化或突发事件的影响，公共政策中的不连续、不稳定和不可预期现象却十分常见。在国际和国内宏观环境风云变幻的条件下，我国改革开放和社会剧烈转型过程中的政策调整和变动非常频繁，甚至会出现“逆预期政策转向”的现象。“逆预期政策转向”是指政策的目标和核心内容出现了变化，其变化方向与政策执行者和政策施行对象的预期相反。[15]为防止“逆预期政策转向”现象，公共政策的制定需更加注重顶层设计和推动，以更快的速度回应各方关切，增强公共政策的透明性和可预期性，可在必要时公开后续改革和政策出台的时间表。党政权威部门、主流媒体、高校、各级党校要敢于担当，及时准确发声，对重大改革、经济和社会事件进行权威解读，帮助民众形成客观、理性的社会认知和明确的社会预期。
5.优化政策执行过程，打通政策执行的“最后一公里”。我国的公共政策执行是在政治组织体系内通过地方党委和政府的指挥协调不断动用各种资源，促进跨部门沟通和合作，不断实现目标的过程。基层党委和政府的官员是公共政策“最后一公里”的执行者，该群体心态的好坏，不仅影响行政效能，而且会直接影响政策执行客体的心态，是社会心态的强影响因素;反之，政策执行客体的不满心态和对干部群体污名化的言行，也会对干部心态造成消极影响，两者的恶性循环将会造成政策执行整个生态环境的不断恶化。因此，打通公共政策执行的“最后一公里”是正向引导社会心态的重要手段。但是，受权力、资源和能力的影响，公共政策在基层党委和政府的执行中有时会发生扭曲和变形，甚至出现“上有政策、下有对策”的现象，导致政策执行的“最后一公里”受阻，从而影响政策执行客体的心态和信心。我国地方党委和政府要优化公共政策执行机制和过程，对政策执行开展督查要跳出“痕迹管理”的思维模式，纠正政策执行中存在的形式主义和官僚主义;要进一步推动跨部门合作和协调，并给予基层政府相应的资源，防止因政策执行中“层层加码”而导致的偏差、变形与空转。
6.以民心为出发点，改善基层社会治理和党的群众工作。地方党委和政府要以爱民心和护民心为出发点，切实改善党政干部的群众工作方式，提升群众工作的能力和水平。要对基层党政干部开展社会心理服务的专业化培训，提高干部运用心理学的理论和方法识别和分析社会情绪、社会心态的能力和本领，切实维护好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。在基层社会治理和群众工作中要注重共同文化的传承、共同情感的培养和共同价值觀的塑造，提高社会的凝聚力。
注释：
①“雪亮工程”是以县、乡、村三级综治中心为指挥平台，以综治信息化为支撑、以网格化管理为基础，以公共安全视频监控联网应用为重点，发动社会力量和广大群众共同监看视频监控，共同参与治安防范，从而真正实现“全覆盖、无死角”的群众性治安防控工程。
②十九大报告在“打造共建共治共享的社会治理格局”中提出公共安全体系，社会治安防控体系，社会心理服务体系和社区治理体系这“四大体系”。
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Abstract： The construction of social psychological service system is a major expansion of the mental health service system and a major innovation of the social governance system. The process of this construction should deal with the relationship between individual mental health service and social mentality guidance， the relationship between professional service and the participation of public servants， and the relationship between social psychological service system and social governance system. To improve the construction of social psychological service system， the local government of China should strengthen the leadership system， expand the service object from individuals to social groups， establish the identification mechanism of social mentality and introduce it into the process of formulating public policies， improve the evaluation system of public policies oriented bythe fairness and sense of acquisition. China should improve the social psychological service qualityby promoting the predictability of public policies and optimizing the process of policy implementation.
Keywords： Social Psychosocial Services; Mental health Services; Social Governance
关键词： 社会心理服务;心理健康服务;社会治理
党的十九大报告明确指出，要加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。十九大报告把“心理疏导”与“心理健康服务”提升到“社会心理服务体系建设”的高度，并作为社会治理体系之一，这在党的全国代表大会报告中是第一次。如何在心理健康服务基本功能的基础上，逐步拓展和发挥社会心理服务体系在社会宏观层面的价值引领、情感支撑和情绪疏导的功能，是新时代推进我国国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，对加快实施健康中国战略，实现“两个一百年”奋斗目标具有重要的现实意义。
一、社会心理服务体系建设提出的背景与内涵
党的十七大和十八大报告在“文化建设”中提出“心理疏导”的概念，强调“加强和改进党的思想政治工作，要注重人文关怀和心理疏导”。心理疏导包括“疏通”和“引导”，心理疏导人员运用心理咨询和治疗的技术方法，对人们出现的心理矛盾、困惑和问题，通过提供一定的心理氛围或条件，使来访人员的不良情绪得到宣泄，心理压力得到缓解，理性认知得到加强，自信心发生正向变化，从而在心理调适的过程中解决思想问题，或为进一步实施思想影响创造必要的健康心理条件。因此，心理疏导属于心理健康服务范畴。
心理健康服务与社会心理服务既密切相关，又各有侧重。从中央颁布的一系列文件的论述和要求分析，可明确看出两者之间的区别和联系。2015 年10月29日通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，从“推进健康中国建设”的角度提出“倡导健康生活方式，加强心理健康服务”，并从“加强和创新社会治理”的角度提出“健全社会心理服务体系和疏导机制、危机干预机制”。该文件明确将“心理健康服务”指向个体的身心健康问题，而“社会心理服务”是社会治理的重要内容。2016 年12月30日国家卫计委等22 个部门联合印发的《关于加强心理健康服务的指导意见》指出： “加强心理健康服务、健全社会心理服务体系是改善公众心理健康水平、促进社会心态稳定和人际和谐、提升公众幸福感的关键措施，是培养良好道德风尚、促进经济社会协调发展、培育和践行社会主义核心价值观的基本要求，是实现国家长治久安的一项源头性、基础性工作。”这一文件已经明确将心理健康服务与社会心理服务体系区分开来：心理健康重在解决公众的心理健康问题，社会心理服务体系更关注社会宏观层面的社会情绪、幸福感和安全感等方面的问题。党的十九大报告明确提出“加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”。至此，社会心理服务体系已经上升到社会治理的高度，并作为创新社会治理体系的重要内容，直接指向社会治理中人的心理和情感维度，强调社会治理过程及其制度设计要“由心而入”，要对人的精神世界加以独特关照。2018年11月19日，国家卫生健康委、中央政法委、中宣部、教育部、公安部、民政部、司法部、财政部、国家信访局、中国残联联合印发了《关于印发全国社会心理服务体系建设试点工作方案的通知》。这一文件在总结我国各试点地区探索和经验的基础上，从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度认识社会心理服务体系建设，并制订了更有操作性的具体措施。
社会心理服务体系不仅仅是心理健康服务体系，而且是一种社会治理体系，要将心理学的原理和方法创造性地运用于社会治理实践，实现心理学应用体系和社会治理体系的双向契合。[1]也有学者指出，“社会心理服务体系”与“心理健康服务体系”是有根本区别的两个概念，二者各有明确的含义，不能相互替代，不能混同使用。前者侧重宏观层面的社会心态问题的解决，是社会治理体系的一个面向，其核心不是个体心理健康与否的问题;后者是要从病理学和医学角度解决个人心理健康问题。[2]本文从跨学科视角对社会心理服务体系进行分析，认为社会心理服务是以广大人民群众的心理需求为导向，以提高全民心理健康水平为基础，综合运用政治学、心理学、社会学和公共管理学等多学科领域的理论、技术和方法，通过公共政策的调整和治理方式的创新以调节社会情绪、凝聚社会共识、引导社会价值观，进而提升人民群众的获得感、幸福感和安全感的系统化实践过程。心理健康服务的对象和内容相对更窄，它是运用心理学及临床医学的理论和方法，科学预防或减少各类心理行为问题，促进心理健康，提高生活质量的过程。
社会心理服务与心理健康服务在服务主体、对象、手段、内容等多个维度上存在区别。从服务主体的角度分析，心理健康服务的主体是专业的心理咨询和治疗师，主要分布在社区和教育机构，综合医院内的精神科或心理科，精神病院或心理卫生中心。社会心理服务更注重多方的参与与合作，资源的协调、整合与共享，要求从传统的政府大包大揽转向各利益主体之间的合作共治，既发挥党委和政府的领导、主导作用，又鼓励和支持企业、社会组织、社会工作者、志愿者、社区居民等主体的参与。
从服务对象的角度分析，心理健康服务面向的是个体，它借助心理学的技术工具解决个体的心理问题。社会心理服务既面向个体，更面向整体性的社会，它在为个体提供心理健康服务的基础上，通過公共政策和社会治理等手段对社会心态和社会情绪进行调节。 从服务手段的角度分析，心理健康服务主要运用心理学的理论和工具。社会心理服务的调节手段不仅在于运用心理学的理论、技术、工具和方法，更在于通过社会心理服务体系与社会治理体系之间的嵌入和融合，对社会情绪等要素进行系统性识别，并吸纳到地方治理和公共政策之中，促进社会形成自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。
从服务内容的角度分析，社会心理服务体系建设不仅要满足个体的心理需求或调节个体的心理挫折问题，更要回应社会发展与变迁中具有时代性、文化性、结构性的社会心态等问题。社会心理服务可分为社会场域视角和社会心态视角：前者指在个体、家庭、学校、职场、社区等不同社会场域，探究社会治理的问题和难点，探索心理学解决现实问题的可能性，有针对性地实施综合的社会心理服务;后者从社会心态结构出发，指从社会需要、社会认知、社会情绪、社会价值观和社会行动上研究确定有待解决的社会问题，并确定可以借助的心理学方法和措施。[3]当前我国的社会心理服务体系建设应当从心理健康服务的单一模式中跳出来，要在社会心态培育，社会情绪识别、吸纳和疏导等方面发挥作用。
二、社会心理服务体系建设的现实意义
1.推进社会心理服务体系建设是“以人民为中心”发展理念的具体体现。人心向背是决定一个政党、一个政权兴衰的根本因素。只有党的干部始终保持与人民群众的血肉关系，真正去体察民心，与民同苦、与民同忧，“以百姓之心为心”，这样才能凝聚起千百万大众，社会才能长治久安。2018年6月29日，习近平总书记在中央政治局第六次集体学习时强调：“加强党的政治建设，要紧扣民心这个最大的政治。”社会治理的核心是“人”，以人为中心就必然涉及人的“心理问题”和“心理学问题”：社会治理的主体是人，治理的对象是以人为中心的社会事务，治理的过程是多元主体的群体决策过程，治理的路径之一是面向人的心理建设。[4]社会心理服务体系建设作为社会治理的重要环节和内容，正是抓住了“社会治理的核心是人”的本质，凸显了加强和创新社会治理的根本价值选择。因此，社会心理服务体系建设是“以人民为中心”发展理念的具体体现，也是新时代的一项重大“民心”工程，具有重要的现实意义。
2.推进社会心理服务体系建设有助于为人民群众追求美好生活打下扎实的心理基础。党的十九大报告指出，全党同志一定要永远与人民同呼吸、共命运、心连心，永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，这深刻诠释了中国共产党人的根本政治立场和价值取向。“美好生活需要”由物质需要与心理需要共同构成，满足“美好生活需要”亟待提升心理健康服务水平。加强社会心理服务体系建设是满足“美好生活需要”的重要手段。[5]各级党委和政府通过有效提供心理援助服务，普遍开展心理健康教育等工作，提高全民心理健康意识和素养，培育健康社会心态和疏导社会负面情绪，这些都将为人民群众追求美好生活铺下底色。
3.推进社会心理服务体系建设有助于为社会治理提供“软件”支持。社会治理由“硬件”和“软件”两个系统共同组成，“硬件”包括社会治理中的法律、规章、制度、组织结构和信息技术支撑体系，“软件”包括社会治理中的道德、习俗、社会心态等无形的力量。这两者之间的关系犹如电脑的硬件和软件的关系，硬件是软件赖以工作的物质基础，软件的正常工作是硬件发挥作用的唯一途径。社会治理的过程和效果的显现也是“硬件”和“软件”相互支持和配合的过程。社会治理是一个多元主体协商、博弈的过程， 典型形式是多元主体就某一社会公共事务，通过协商沟通进行群体决策的过程， 而群体决策是心理学的研究内容， 要系统性地、有计划地解决社会治理主体、客体以及治理过程中各种心理方面的问题， 国家和社会的各个层面都要开展必要的心理建设。[6]在社会心理服务体系建设中，地方党委和政府帮助广大人民群众树立客观的社会认知，疏导不良的社会情绪，逐渐形成积极向上的共享价值观，进而提升社会凝聚力和进步力。社会心理服务体系建设有助于促进不同社会群体之间，如城乡之间、民族之间、阶层之间的相互理解、接触与融合，通过共同梦想、共同理想、共同目标凝聚民心。[7]因此，社會心理服务体系建设能为社会治理体系中刚性的法律和制度等硬件系统提供有温度、柔性化的“软件”支撑，促进社会治理整个体系的有效运作。
4.推进社会心理服务体系建设有助于增强人民群众对党和政府的认同感。从心理学角度看，认同感本质上是一种积极的态度，源自人们对特定对象的心理认知、情感依附和价值评判，决定人们的行为倾向性。弗洛伊德最早提出了西方近代意义上的认同概念，在弗洛伊德那里，“认同”意指“个人与他人、群体或模仿人物在感情上、心理上的趋同的过程”。[8]心理学家埃里克森眼里的认同是“一种熟悉自身的感觉，一种知道个人未来目标的感觉，一种从他信赖的人中获得所期待的认可的内在自信”[9]。政治认同是社会认同的一个重要组成部分，它是特定的个体或者群体对政府在个体自身或者生活区域内行使的权力表示认可、接受和赞同的一种体验和感悟。中国共产党是以最广大人民群众为基础的执政党，最广大人民群众的认同是我们党有效执政的根本。人民群众对党和政府的认同感的来源是一个立体化的要素结构，包括政治制度的科学有效，法律法规的刚性约束力，文化和信仰的一致性，经济社会发展成果的共享，社会的和谐稳定等方面。通过社会心理服务体系建设，建立党委政府与人民群众之间的心理纽带，及时准确地把握广大人民群众多层次的心理诉求，在公共政策中识别和吸纳不同群体社会心态的变化，可以为决策科学化服务，有助于广大党员干部做到“由心而入”贴近群众，真正想群众所想、感群众所感，解决群众疾苦，密切党和人民群众的关系，增强人民群众对党和政府的认同感。
三、我国地方党委和政府推进社会心理服务体系建设的案例分析
1.案例背景
上海市长宁区是全国12个社会心理服务体系建设的一个联系点。2017年，长宁区在虹桥、北新泾街道和临空园区率先开展社会心理服务体系建设工作试点。长宁区把社会心理服务体系建设作为平安建设升级版的重要抓手，通过各成员单位、街镇及心理服务社会组织的共同努力，社会心理服务体系建设从无到有，初具雏形并初显作用。长宁区初步构建了社会化的组织体系，搭建了专业化的网络平台，积极探索精准化的服务模式，有力提升在社会治理中运用心理知识技能解决心理问题和现实问题的综合能力，社会风险预测预警预防能力不断增强，人民群众安全感满意度不断提升。2017年长宁区的社会心理服务体系试点获上海市“创新社会治理，深化平安建设”十佳示范案例。 2.长宁区推进社会心理服务体系建设的实践和探索
一是强化顶层设计，构建多元共治体系。社会心理服务体系建设涉及部门众多，如何破解“九龙治水”和“铁路警察各管一段”的局面，这是摆在长宁区区委和区政府面前的一个现实问题。社会心理服务体系建设要在地方党委的统筹下，由政府及相关部门、专业协会和志愿者等主体参与，形成一个多元共治体系。长宁区制定实施《关于加强社会心理服务疏导和危机干预工作的方案》，成立由区委、区政府分管领导共同担任组长，区综治办、卫计委等16个部门为成员单位的专项工作领导小组及其办公室，在各成员单位落实分管领导和具体负责人，在各街镇建立由分管综治工作的副书记和分管民政工作的副主任共同担任组长的工作专班，明确工作职责，把社会心理服务纳入政府部门职责范畴，列入综治工作考核，切实落实责任主体。
长宁区整合区域内社会自办的心理服务机构，注册成立了长宁区社会心理服务协会，与上海梦晓心理辅导支持中心建立战略合作关系，与复旦大学联合开展课题调研，与华东师大合作建设心理学专业社会实践基地，组建心理专家团队和具有国家二级心理咨询师资质的专业志愿者团队，系统组织居民区干部开展心理疏导技能培训，为“专业的事专业做”提供了队伍保障，增强了各类专业心理服务机构参与社会心理体系建设工作的合力。
长宁区把社会心理服务体系建设纳入“十三五”规划、国际精品城区指标体系、基本公共服务目录，并与精神卫生综合管理国家级试点相叠加，与预测预警预防“三预”机制相叠加，与心理健康宣传教育相叠加，召开全区大会动员部署，区卫计委、教育局、司法局、禁毒办等成员单位和各街镇、各重点单位分别制定实施工作方案，区专项办建立周例会、月汇报制度，每周研究分析体系建设重点工作，每月向区委、区政府汇报工作推进情况，形成齐抓共管局面，并在试点基础上，根据党的十九大关于新时代的重大决策部署和中央、国家相关政策，制定实施《长宁区社会心理服务体系建设规划（2017-2020年）》， 把社会心理服务体系深化拓展到全区各领域各行业。
二是突出全员覆盖，搭建专业化网络平台。构建社会心理服务体系，拓展其服务的范围，不仅需要在各个不同行政层级中对服务站点进行科学布局，而且要运用现代互联网+技术，搭建智能化、专业化的网络平台，提高社会心理服务体系的实时性、动态性和智能化水平。长宁区建立了区社会心理服务中心，中心拥有专家团队、志愿者团队及心理干预团队，开通24小时全天候心理急救热线和情绪疏导心理减压云智能平台，统筹指导本区社会心理服务专业工作，为二、三级平台提供专业支撑，并配合司法、信访相关矛盾纠纷调解以及特殊人群服务管理部门提供专业支持、消除和减少群众负面情绪等，做好突发事件发生后的心理援助工作等。
在街道和镇，长宁区建立街镇社会心理服务工作站。作为承上启下的二级工作站，以政府购买服务为主要形式，由区心理服务中心配备专职咨询师，招募国家二级心理咨询师资质的志愿者，在街镇领导和区心理服务中心指导下开展心理健康宣传、心理问题疏导以及动态排查、预警防范和危机干预等工作。在居民区，长宁区建立了居民区心理健康服务点，明确居民区心理健康服务点由居委会卫生干部负责，招募精神卫生工作、心理学工作、社会工作专业志愿者，建立以楼组长为主体的社区志愿者队伍，开展心理健康宣传、排查评估、关怀帮扶、引导转介等。针对居民区专业力量不足的问题，为每个居民区提供国家二级心理咨询师志愿者，让居民群众在家门口就能享受专业的心理服务。长宁区在机关企事业单位设立心理健康服务机构。全区普遍设立中小学心理辅导室、信访接待场所心理咨询室、开心家园工作室、企事业单位心理健康辅导室，如区教育局设立未成年人心理健康辅导中心、区检察院构建“涉罪未成年人亲子关系修复心理矫护平台”等。
三是加强分类管理，探索精准化的心理服务工程。构建社会心理服务体系要对服务对象进行分类管理，从关注特殊群体、失意人群逐步拓展到外来人口、老年人、妇女儿童，并对正常人群的社会心态变化进行动态跟踪。长宁区重点针对特殊群体、来沪人员、公司白领以及老年人、妇女、儿童和残疾人等，积极研发“爱商”心理文化课程，把枯燥的心理理论具体化为可操作、易复制的“爱商”能力，起到心理治未病作用。长宁区开展公益讲座，打造“生活训练营”“情感训练营”“亲子训练营”“职场训练营”等品牌课程，还通过互联网、公众微信号等新媒体传播方式和特定对象一对一帮扶工作等多个渠道，由点到线到面，吸引公众关注并参与系列公益讲座。
长宁区针对矛盾突出、生活失意、心态失衡、行为失常以及性格偏执和特定时期、特定岗位、经历特殊突发事件的人员，引进了全国首个24小时情绪疏导心理减压平台，提供全天候的线上情绪呵护，发挥心理問题的“灭火器”作用。在线下服务方面，长宁区依托三级社会心理服务平台开展专业服务，并由区心理协会专家团队每年为二、三级平台无力解决的高危人群提供个案服务。针对刑满释放和社区矫正人员、吸毒人员、易肇事肇祸精神障碍患者等特殊人群，长宁区依托预防和减少犯罪工作体系和禁毒、矫正、社区青少年事务、精神卫生工作四支专业社工队伍，深化拓展了“一人一档一案一组”一系列社会专业工作与心理专业相结合的工作品牌。下辖的虹桥和北新泾街道结合综治中心信息化建设和网格化管理、“雪亮工程”①建设，在全区初步建立特殊人群心理预测预警预防机制，做到“苗头早发现，预警早发出，危机早干预，问题早处置”，实现从被动应对处置向主动预测预警预防转变，有效防范化解社会风险。
四是探索运用大数据技术， 构建社会心态的监测预警系统。长宁区在推进社会心理服务体系建设过程中，正探索运用大数据技术，建立面向居民的幸福指数、安全指数、社会公平感指数、社会支持感指数、社会信任感指数、社会认同感指数、居民压力感指数、居民获得感指数，最终通过大数据、云计算技术，得出长宁区社会心态指数，掌握长宁区社会心态晴雨表，及时做出社会心态预警和干预，为全区培育积极向上的社会心态提供科学依据。 3.长宁区社会心理服务体系建设取得的成效
一是形成强有力的组织保障，构建多元参与的共治体系，明确社会心理服务体系工作责任主体。长宁区在试点过程中率先建立了党政领导、政法牵头、部门负责、社会参与、专业支撑、群众受益的多元共治格局。长宁区还通过注册成立社会心理服务协会，整合全区的社会心理服务机构和优秀专家组成心理专家团队和具有国家二级心理咨询师资质的专业志愿者团队。二是搭建专业化网络平台，畅通居民群众接受心理健康服务的渠道。长宁区通过搭建区中心—街镇工作站—居民区服务点三级专业网络平台，引进全国首个24小时情绪疏导心理减压平台，让居民群众能全天候、全时空方便享受到专业的心理服务。三是探索精准化干预，形成及时防范社会风险的有效机制。长宁区有针对性地研发开展 “爱商”心理讲座，提供线上情绪疏导、心理减压服务，成功开展各类心理危机干预，为重点高危人群提供个案服务，有力消除各类社会风险。
4.长宁区社会心理服务体系建设面临的现实困境
（1）如何处理好个体心理健康服务与社会心态引导、社会情绪管理之间的关系。从长宁区社会心理服务体系建设试点情况来分析，试点区以居民群众和特殊群体的个体心理健康服务为重点，更多地关注如何为居民群众提供安全、专业、公益的个体心理疏导和心理健康服务，建立了心理健康服务的“实体+线上”服务平台，为群众提供心理咨询、心理诊治，这些措施为解决居民群众的心理健康问题提供了畅通的渠道，给广大居民群众提供了极大的便利。十九大报告提出的社会心理概念不仅是指个体心理，而且包含宏观意义上的社会心态和社会情绪。长宁区正在尝试建立社会心态指数，但在试点过程中仍需进一步处理好个体心理健康服务与社会心态培育、社会情绪疏导之间的关系，深入了解居民群众多层次的心理需求，逐步把社会心理服务的内容拓展到社会情绪的识别和疏导上，助力培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。
（2）如何处理好专业化服务和广大党员干部参与之间的关系。长宁区在社会心理服务体系建设过程中通过购买服务机制，将心理健康服务委托给专业的心理咨询或服务机构，同时建立了社会心理服务协会，为社会心理服务体系建设提供专业化支撑，心理专业人士成为社会心理服务的主力。这一做法解决了“由谁来做”和服务“专业化”的问题，是有效解决个体心理健康问题的一个重要的创新机制。但是，在基层社会治理中还存在一些居民群众共性的社会负面情绪问题，这些问题的产生不能单从个体的心理健康层面进行解释并化解，而是需要挖掘其中深层次的结构性原因，如民生保障政策落实不到位造成的不公平感和焦虑感，公共政策执行偏差、扭曲和形式主义造成的失落感，宏观预期和政策不明造成的不安全感，部分黨员干部错误的群众观和不当的群众工作方法造成的不信任感等。这些社会负面情绪的疏导不能简单地交给心理专业人员和专业社会心理服务机构，更需要党政部门的协同配合，广大干部的深入调研和参与，通过政策完善、治理优化和改革推进才能有效解决。
（3）如何处理好社会心理服务体系与社会治理体系之间的关系。十九大报告提出的社会心理服务体系建设是社会治理“四大体系”②之一，社会心理服务体系只有与我国地方的社会治理体系之间无缝衔接，才能有效发挥其作用。长宁区的试点中需要进一步探索把社会心理服务体系与网格化管理、应急管理、民生服务体系以及公共政策过程有机结合起来，建设一张民情、民意和社会情绪的晴雨表，为政策制定科学化、政策执行优化、民生保障公平性、群众工作科学化提供深层次的民情、民意和民心依据，进而为地方的改革再出发提供有力保障。
四、完善我国社会心理服务体系建设的路径选择
1.完善领导体制，拓展以个体心理健康为重点的社会心理服务体系建设模式。社会心理服务的组织体系是一个条块纵横交错的复杂结构。条块关系是职能管理与属地管理之间的关系。在单一制的“双重从属制”下， 除了垂直管理的“条条”之外， 大多数的“条条”都实行条块结合的双重领导体制。作为地方政府的组成机构， 要对同级“块块”负责，同时， 又要受上级“条条”的严格控制， 对上级“条条”负责。[10]社会心理服务体系建设中，“条”的层面涉及政法、卫生、民政、教育、公安、司法、信访等各个部门，“块”的层面包含各级地方党委和政府以及街道、社区。如何在条块之间，特别是在纵向间政府层级中对政府职责做合理划分与权力分配， 理顺“条块关系”， 是中国政府管理体系创新中的一个“困点”。[11]如何形成条块联动，防止部门间“铁路警察各管一段”的碎片化管理和相互推诿扯皮的现象，发挥地方党委的统筹协调功能，明确各相关部门职责和跨部门的合作机制尤为重要。在社会心理服务体系建设中，坚持和加强地方党委的统筹领导，理顺条块关系，形成党委总抓、政法牵头、部门协同、社会参与的共治格局;在建立和完善面向广大人民群众、以预防促进为主、分层分类、标准化和规范化的心理健康服务体系的基础上，推动试点地区逐步把社会心理服务体系建设的重点拓展到社会心态引导、社会情绪调节和社会价值观培育等重要领域。
2.建立社会心态的识别、分析和吸纳机制，并引入到公共政策的制定过程中。政策的制定和执行都依赖具体的人和他们组成的群体，政策的制定和执行若偏离了人类自身的心理诉求和文化传统，无论这些政策的出发点如何完美，都很难取得预期的效果。注重引入心理学等行为科学的观点与技术是必要之举，尤其是侧重政策结果的研究，本身便具有实践导向，即在实践中检验政策效果，更是需要个体或群体的行为规律及其数据信息，以完成政策的制定和执行。[12]准确把握各类群体的利益诉求和心理需要，逐步规范决策中的心理影响评估，注重疏导不公平感，从源头上预防和化解矛盾，这也是向人民传导和沟通政策信息、提升公共政策满意度的过程。[13]因此，重大改革和政策的制定需要针对社会心态的变化和情绪的波动，及时回应社会关切，调节社会情绪，引导形成理性的社会预期，防范社会风险。地方党委和政府可整合我国各地的网格化管理、舆情监测系统、危机管理系统等功能，多渠道搜集民情、民意和舆情，客观准确地分析其中蕴含的社会心态，尤其关注某一阶段集中爆发的社会焦虑感和不公平感，并吸纳到各项改革和政策的制定过程中，提高重大改革和政策制定的科学性、针对性和有效性。 3.以公正性和获得感为导向，完善公共政策的评估体系。公共政策评估作为新兴的重要治理工具，能够提升政府公共政策公信力，提高公共政策实施效果，降低公共政策执行成本，实现政府职能转变，巩固政治和社会稳定。党的十八大以来，党中央连续出台《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对公共政策评估提出了新的要求。公共政策的制定和执行者应该树立强烈的价值导向意识，并通过公共政策价值评估的努力，鼓励社会成员的善举与善行，确保公共政策引入向善的价值导向功能的实现。[14]各级地方党委和政府需进一步加强公共政策评估的统筹安排、分工部署与过程监管，保障评估的公正性和专业化水平;增强评估工作的透明度，确保民众对政策评估过程的知情权和参与权，吸纳各利益相关主体的诉求和意见;建立以获得感为导向的“改革与政策评估指标体系”，打破部门间的信息壁垒和孤岛，加快推进重大改革和政策评估的大数据系统建设。
4.加强公共政策的顶层设计和推动，提高公共政策的可预期性。政策的连续性和可预期性是公共政策公信力的重要保证，但在现实中，由于受到外部环境变化或突发事件的影响，公共政策中的不连续、不稳定和不可预期现象却十分常见。在国际和国内宏观环境风云变幻的条件下，我国改革开放和社会剧烈转型过程中的政策调整和变动非常频繁，甚至会出现“逆预期政策转向”的现象。“逆预期政策转向”是指政策的目标和核心内容出现了变化，其变化方向与政策执行者和政策施行对象的预期相反。[15]为防止“逆预期政策转向”现象，公共政策的制定需更加注重顶层设计和推动，以更快的速度回应各方关切，增强公共政策的透明性和可预期性，可在必要时公开后续改革和政策出台的时间表。党政权威部门、主流媒体、高校、各级党校要敢于担当，及时准确发声，对重大改革、经济和社会事件进行权威解读，帮助民众形成客观、理性的社会认知和明确的社会预期。
5.优化政策执行过程，打通政策执行的“最后一公里”。我国的公共政策执行是在政治组织体系内通过地方党委和政府的指挥协调不断动用各种资源，促进跨部门沟通和合作，不断实现目标的过程。基层党委和政府的官员是公共政策“最后一公里”的执行者，该群体心态的好坏，不仅影响行政效能，而且会直接影响政策执行客体的心态，是社会心态的强影响因素;反之，政策执行客体的不满心态和对干部群体污名化的言行，也会对干部心态造成消极影响，两者的恶性循环将会造成政策执行整个生态环境的不断恶化。因此，打通公共政策执行的“最后一公里”是正向引导社会心态的重要手段。但是，受权力、资源和能力的影响，公共政策在基层党委和政府的执行中有时会发生扭曲和变形，甚至出现“上有政策、下有对策”的现象，导致政策执行的“最后一公里”受阻，从而影响政策执行客体的心态和信心。我国地方党委和政府要优化公共政策执行机制和过程，对政策执行开展督查要跳出“痕迹管理”的思维模式，纠正政策执行中存在的形式主义和官僚主义;要进一步推动跨部门合作和协调，并给予基层政府相应的资源，防止因政策执行中“层层加码”而导致的偏差、变形与空转。
6.以民心为出发点，改善基层社会治理和党的群众工作。地方党委和政府要以爱民心和护民心为出发点，切实改善党政干部的群众工作方式，提升群众工作的能力和水平。要对基层党政干部开展社会心理服务的专业化培训，提高干部运用心理学的理论和方法识别和分析社会情绪、社会心态的能力和本领，切实维护好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。在基层社会治理和群众工作中要注重共同文化的传承、共同情感的培养和共同价值觀的塑造，提高社会的凝聚力。
注释：
①“雪亮工程”是以县、乡、村三级综治中心为指挥平台，以综治信息化为支撑、以网格化管理为基础，以公共安全视频监控联网应用为重点，发动社会力量和广大群众共同监看视频监控，共同参与治安防范，从而真正实现“全覆盖、无死角”的群众性治安防控工程。
②十九大报告在“打造共建共治共享的社会治理格局”中提出公共安全体系，社会治安防控体系，社会心理服务体系和社区治理体系这“四大体系”。
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Abstract： The construction of social psychological service system is a major expansion of the mental health service system and a major innovation of the social governance system. The process of this construction should deal with the relationship between individual mental health service and social mentality guidance， the relationship between professional service and the participation of public servants， and the relationship between social psychological service system and social governance system. To improve the construction of social psychological service system， the local government of China should strengthen the leadership system， expand the service object from individuals to social groups， establish the identification mechanism of social mentality and introduce it into the process of formulating public policies， improve the evaluation system of public policies oriented bythe fairness and sense of acquisition. China should improve the social psychological service qualityby promoting the predictability of public policies and optimizing the process of policy implementation.
Keywords： Social Psychosocial Services; Mental health Services; Social Governance