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摘 要：20世纪90年代以来，收费公路权益转让机制在我国公路投融资体制改革过程中发挥了巨大作用，不仅减轻了公路建设资金严重缺乏的压力，更是增强了社会资金投资公路项目的积极性。但是由于其在我国发展的时间还不长，相关的法律法规配套设施还不健全，收费公路权益转让在实际中也出现了很多问题，最突出的问题是转让模式不当、转让价格不合理以及监管效率太低。所以本文首先介绍了收费公路转让研究的理论基础，然后具体的阐释了这些问题，最后提出了改善该问题的对策，以期在一定的程度上规范其行为，促进我国收费公路转移转让能够更好的发展。
关键词：收费公路权益转让 转让模式 转让价格 政府监管
一、研究的理论基础
1.不完全契约理论。不完全契约理论即GHM模型，以合约的不完全性为研究起点，以财产权或控制权的最佳配置为研究目的。契约的不完全性原因主要有两个：一是预见成本，即指人是有限理性的，人的理性和思维是有限的，对未来事件或外在环境无法预期所带来的成本。二是交易成本，即对未来进行预测，对预测及措施达成协议并写入契约，确保可以执行等均存在交易成本。GHM可以作为收费公路权益转让的理论基础，契约的建立可以保护投资者的合法利益，但是契约的不完全性也可能导致投资者的不合理行为，必须加以监管和规范。
2.产权理论。经济分析的首要任务是界定产权，明确当事人可以做什么，然后通过权利的交易达到社会总产品的最大化。在讨论产权时，其涵义应该包括：一是产权的本质属性是产权的可交易性，产权反应的是人与人之间的交易关系。二是产权是以财产为基础的权能集合，在产权经济学中，产权可以分解为所有权、使用权、收益权和处置权，所有权是产权的核心内容。三是产权具有排他性。产权主体一旦确定，就能拥有财产的所有权利，并谋取自身利益的最大化，而不受其他主体的干扰。四是产权的各项权能可以相互转化，在一定的条件下即可统一又可分离。产权理论为收费公路权益可以脱离公路资产所有权提供了理论基础，对于划分公路资产各权能主体之间的权、责、利关系提供了理论依据。
二、我国收费公路转让中存在的问题
1.转让模式问题。一是转让主体混乱。在收费公路转让的实践中，转让的主体既有省市交通主管部门，又有公路經营公司还有相关的地方县人民政府。二是擅自转让的问题。一些公司在取得公路收益权的投资资格后，通过一定的方式擅自将公路的收益权转让给第三方，从中谋取利益。三是分段转让问题。部分地区将一个依法批准的收费公路项目分成好几段来转让收费权。四是自行越权审批和转让，在实际的转让过程中一些地方未按照《收费公路权益转让办法》的规定，一些国道主干线或是国家高速公路网未在国家有关部门的批准下，越权审批和自由转让。
2.转让价格问题。一是评估的价格问题。《公路法》规定：“公路收费权出让的最低成交价，以国有资产评估机构评估的价值为依据确定，而且规定：转让收费权的底价不得低于有关部门核准或者确认的收费权价值评估价。这种规定的合理性有待考量，转让的价格不仅受交通量、收费标准、税费政策、收费期限的等因素的影响，还受出让方和受让方两者之间的相互博弈。二是公路收费权转让的评估方法。目前普遍认为收益现值法评估公路收费权的价格较为合适，但是收益现值法的重要参数包括车流量、收费费率、转让年限、折现率以及营运成本等。在这几个参数中收费费率基本上是相对稳定的，而转让年限是双方事先约定好的，但是对于车流量、折现率水平、运营成本则是要通过对未来某一时期进行预测的，这些预测有带有一定的不确定性，所以对公路收费权进行准确的价值评估很难。
3.政府监管问题。一是立法滞后，缺乏收费公路权益转让的专门法律。现有法律条文只是做了原则性的规定，可以规定的内容十分有限。在具体的转让实践中大多还是依靠部门规章和地方性法规，由于每个地方规定的内容不尽相同，所以这些规则缺乏法律上的支撑，效力低。二是管理体制不健全，缺乏监管措施。目前我国收费公路的管理体制存在条块分割、多头管理的现象，各级交通主管部门在经营管理中权责不对等，造成管理混乱。政府在转让的环节缺乏必要的监管制度，没有建立适当的市场退出机制，导致在转让后对经营企业不合理的行为无计可施，同时缺乏明确的具有可操作性的行政监管措施。
三、规范公路权益转让行为的对策
1.规范收费公路权益转让模式。一是鼓励和扶持欠发达地区的收费公路权益转让。由于地理位置和历史方面的原因，我国广大的中西部地区公路建设资金较少，公路发展的实际情况不能满足当地实际的需要，因此政府应采取适当的措施，鼓励中西部地区的收费公路权益转让。二是公路权益转让必须按照法定的程序进行转让。转让方必须向审批机关提出转让项目的申请，在初步的审查通过后，必须选择符合条件的资产评估机构进行评估，转让方应依法编制招标书，以公开、公平、公正的采用招投标方式和集体讨论决定制度，两者同意后应订立收费公路权益转让合同，最后是把项目依法报批。三是必须对违法违规进行公路权益转让的行为进行严厉的惩罚。对于情节一般的，给予严重的经济惩罚，对于负有刑事责任的，应该交由司法机关进行查办，决不妥协，以维护正常的市场秩序。
2.规范转让价格的评估。一是严格规范评估收费公路权益转让价格的评估机构。具有评估资格的单位必须是省级以上国有资产管理机构认可的机构，在该机构中应规定具有专业知识和经验的人数，以保证评估值的准确性。二是应把基准浮动比率引入收费权益转让价格的评估中，专业的评估人员在评估时允许评估值在一个合理的范围内波动，可以提高评估的精度，有利于转让行为的顺利进行和政府的监管。三是对于收费公路权益转让的年限可以建立动态管理机制，应根据实际中的收费情况，确定收益率，动态的确定收费经营年限。
3.规范政府监管。一是建立健全收费公路权益转让的法律法规体系。国家应该在《公路法》和《收费公路管理条例》的框架下，制定收费公路权益转让的专门法，并制定相关配套的法律法规。在制定专门法时应涵盖转让项目条件、收费标准和经营年限、行政审批的程序、资产评估的具体内容等，明确转让方和受让方两者的权利和义务。二是建立政府、转让双方和社会大众的三级收费公路权益转让的监管体系。政府在监管体系上处于核心地位，但是主要体现在宏观层面上，政府可通过制定宏观政策和法律规范等手段，使转让行为合法合理。转让双方和社会大众对收费公路权益的转让主要体现在微观层面上，转让双方可以规范转让合同和签订相关的条款来约束转让双方。社会公众可通过听证、信息披露等方式和积极参与到监管过程上来。 三是把握和理解高速公路的管理体制，建立适合我国国情的收费公路的管理体制。在适当的地区内，对收费公路进行分段的集中管理，并建立投资主体的准入制度和退出机制，严格规定投资主体的资格，防止没有经济实力的企业通过收费公路权益转让项目进行不当的影响融资和投机行为。
四、结语
收费公路在我国的实践时间还不是很长，在借鉴现有研究的条件上，描述了收费公路权益转让的基础，然后主要对收费公路权益转让的模式、转让的价格和政府监管三个方面进行了分析并提出了探讨性的对策。除了提到的问题外，收费公路权益转让机制还存在着诸如转让收入、养护和修理、社会资金退出等，这些问题尚待进一步的研究，这就需要更多的学者进行更深入的探索和研究。
参考文献：
[1]梁敏.收费公路权益转让问题研究[D].长沙理工大学，2010.
[2]姜岩飞.高速公路运营管理体制及收费政策研究[D].长安大学，2014.
[3]徐海成.公路经济[M].北京：人民交通出版社，2008.
[4]林伊亘.关于收费公路权益转让的若干问题研究.交通财会，2006，（9）：9-12.
[5]周国光，李颜娟.规范公路收费权转让行为的政策研究[l].中国公路学报，2005，18.
关键词：收费公路权益转让 转让模式 转让价格 政府监管
一、研究的理论基础
1.不完全契约理论。不完全契约理论即GHM模型，以合约的不完全性为研究起点，以财产权或控制权的最佳配置为研究目的。契约的不完全性原因主要有两个：一是预见成本，即指人是有限理性的，人的理性和思维是有限的，对未来事件或外在环境无法预期所带来的成本。二是交易成本，即对未来进行预测，对预测及措施达成协议并写入契约，确保可以执行等均存在交易成本。GHM可以作为收费公路权益转让的理论基础，契约的建立可以保护投资者的合法利益，但是契约的不完全性也可能导致投资者的不合理行为，必须加以监管和规范。
2.产权理论。经济分析的首要任务是界定产权，明确当事人可以做什么，然后通过权利的交易达到社会总产品的最大化。在讨论产权时，其涵义应该包括：一是产权的本质属性是产权的可交易性，产权反应的是人与人之间的交易关系。二是产权是以财产为基础的权能集合，在产权经济学中，产权可以分解为所有权、使用权、收益权和处置权，所有权是产权的核心内容。三是产权具有排他性。产权主体一旦确定，就能拥有财产的所有权利，并谋取自身利益的最大化，而不受其他主体的干扰。四是产权的各项权能可以相互转化，在一定的条件下即可统一又可分离。产权理论为收费公路权益可以脱离公路资产所有权提供了理论基础，对于划分公路资产各权能主体之间的权、责、利关系提供了理论依据。
二、我国收费公路转让中存在的问题
1.转让模式问题。一是转让主体混乱。在收费公路转让的实践中，转让的主体既有省市交通主管部门，又有公路經营公司还有相关的地方县人民政府。二是擅自转让的问题。一些公司在取得公路收益权的投资资格后，通过一定的方式擅自将公路的收益权转让给第三方，从中谋取利益。三是分段转让问题。部分地区将一个依法批准的收费公路项目分成好几段来转让收费权。四是自行越权审批和转让，在实际的转让过程中一些地方未按照《收费公路权益转让办法》的规定，一些国道主干线或是国家高速公路网未在国家有关部门的批准下，越权审批和自由转让。
2.转让价格问题。一是评估的价格问题。《公路法》规定：“公路收费权出让的最低成交价，以国有资产评估机构评估的价值为依据确定，而且规定：转让收费权的底价不得低于有关部门核准或者确认的收费权价值评估价。这种规定的合理性有待考量，转让的价格不仅受交通量、收费标准、税费政策、收费期限的等因素的影响，还受出让方和受让方两者之间的相互博弈。二是公路收费权转让的评估方法。目前普遍认为收益现值法评估公路收费权的价格较为合适，但是收益现值法的重要参数包括车流量、收费费率、转让年限、折现率以及营运成本等。在这几个参数中收费费率基本上是相对稳定的，而转让年限是双方事先约定好的，但是对于车流量、折现率水平、运营成本则是要通过对未来某一时期进行预测的，这些预测有带有一定的不确定性，所以对公路收费权进行准确的价值评估很难。
3.政府监管问题。一是立法滞后，缺乏收费公路权益转让的专门法律。现有法律条文只是做了原则性的规定，可以规定的内容十分有限。在具体的转让实践中大多还是依靠部门规章和地方性法规，由于每个地方规定的内容不尽相同，所以这些规则缺乏法律上的支撑，效力低。二是管理体制不健全，缺乏监管措施。目前我国收费公路的管理体制存在条块分割、多头管理的现象，各级交通主管部门在经营管理中权责不对等，造成管理混乱。政府在转让的环节缺乏必要的监管制度，没有建立适当的市场退出机制，导致在转让后对经营企业不合理的行为无计可施，同时缺乏明确的具有可操作性的行政监管措施。
三、规范公路权益转让行为的对策
1.规范收费公路权益转让模式。一是鼓励和扶持欠发达地区的收费公路权益转让。由于地理位置和历史方面的原因，我国广大的中西部地区公路建设资金较少，公路发展的实际情况不能满足当地实际的需要，因此政府应采取适当的措施，鼓励中西部地区的收费公路权益转让。二是公路权益转让必须按照法定的程序进行转让。转让方必须向审批机关提出转让项目的申请，在初步的审查通过后，必须选择符合条件的资产评估机构进行评估，转让方应依法编制招标书，以公开、公平、公正的采用招投标方式和集体讨论决定制度，两者同意后应订立收费公路权益转让合同，最后是把项目依法报批。三是必须对违法违规进行公路权益转让的行为进行严厉的惩罚。对于情节一般的，给予严重的经济惩罚，对于负有刑事责任的，应该交由司法机关进行查办，决不妥协，以维护正常的市场秩序。
2.规范转让价格的评估。一是严格规范评估收费公路权益转让价格的评估机构。具有评估资格的单位必须是省级以上国有资产管理机构认可的机构，在该机构中应规定具有专业知识和经验的人数，以保证评估值的准确性。二是应把基准浮动比率引入收费权益转让价格的评估中，专业的评估人员在评估时允许评估值在一个合理的范围内波动，可以提高评估的精度，有利于转让行为的顺利进行和政府的监管。三是对于收费公路权益转让的年限可以建立动态管理机制，应根据实际中的收费情况，确定收益率，动态的确定收费经营年限。
3.规范政府监管。一是建立健全收费公路权益转让的法律法规体系。国家应该在《公路法》和《收费公路管理条例》的框架下，制定收费公路权益转让的专门法，并制定相关配套的法律法规。在制定专门法时应涵盖转让项目条件、收费标准和经营年限、行政审批的程序、资产评估的具体内容等，明确转让方和受让方两者的权利和义务。二是建立政府、转让双方和社会大众的三级收费公路权益转让的监管体系。政府在监管体系上处于核心地位，但是主要体现在宏观层面上，政府可通过制定宏观政策和法律规范等手段，使转让行为合法合理。转让双方和社会大众对收费公路权益的转让主要体现在微观层面上，转让双方可以规范转让合同和签订相关的条款来约束转让双方。社会公众可通过听证、信息披露等方式和积极参与到监管过程上来。 三是把握和理解高速公路的管理体制，建立适合我国国情的收费公路的管理体制。在适当的地区内，对收费公路进行分段的集中管理，并建立投资主体的准入制度和退出机制，严格规定投资主体的资格，防止没有经济实力的企业通过收费公路权益转让项目进行不当的影响融资和投机行为。
四、结语
收费公路在我国的实践时间还不是很长，在借鉴现有研究的条件上，描述了收费公路权益转让的基础，然后主要对收费公路权益转让的模式、转让的价格和政府监管三个方面进行了分析并提出了探讨性的对策。除了提到的问题外，收费公路权益转让机制还存在着诸如转让收入、养护和修理、社会资金退出等，这些问题尚待进一步的研究，这就需要更多的学者进行更深入的探索和研究。
参考文献：
[1]梁敏.收费公路权益转让问题研究[D].长沙理工大学，2010.
[2]姜岩飞.高速公路运营管理体制及收费政策研究[D].长安大学，2014.
[3]徐海成.公路经济[M].北京：人民交通出版社，2008.
[4]林伊亘.关于收费公路权益转让的若干问题研究.交通财会，2006，（9）：9-12.
[5]周国光，李颜娟.规范公路收费权转让行为的政策研究[l].中国公路学报，2005，18.