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摘要 国民政府统治时期的三四十年代，县参议会作为县政治生态领域中的一支重要力量，它与省政府和县政府有着全面的互动关系。具体为，作为官意补充下的县参议会，省当局意志凌驾县参议会之上，民意机构的最大公约数是省令的推行和实施；县政府与县议会互动最为频繁，二者既有良性互动中的合作一面，也存在诸多难以调和的矛盾和冲突。县参议会在具体运作过程中，因议员们自身异化带来的顽疾最终磨耗了民意的作用。
关键词 国民政府，民意机构，县参议会，新桂系，广西省
中图分类号 K25 文献标识码 A 文章编号 0457-6241(2011)04-0033-08
1927年4月，南京国民政府成立，国民党自行设计的县自治得到了具体的全面实施，其县自治的筹备和实施基本经历了两个阶段：第一阶段是1927年4月国民政府成立至1939年9月国民政府颁布《县各级组织纲要》，可以称之为《县组织法》框架阶段；第二阶段是自1939年9月《县各级组织纲要》颁行至1949年国民党统治在大陆崩溃，这段时期县自治主要是以《县各级组织纲要》为蓝本开始实施，可称之为“新县制”框架阶段。就民意机关而言，前一阶段是关于县参议会制度设计时期；后一阶段既是县参议会全面实施时期，又是县参议会逐渐趋于成熟和完善时期。1932年8月10日，国民政府公布《县参议会组织法》和《县参议员选举法》，1933至1934年国民政府一再行文，催各省成立县参议会，应者仍寥寥无几。“南京国民政府直到抗战发生，迁都重庆，在建立县参议会一事上仍无多大政绩。1941年8月，它只得又一次修订《县参议会组织条例》，规定从1943年5月施行，各省又经过一番推搪敷衍，才有若干省份办起了县临时参议会”。这若干省份就包含广西省在内，广西省的县参议会成立走在了全国前列，具有典型的代表性。
20世纪30年代，在与蒋介石争权夺利中惨败后，新桂系在继承发展“三民主义”思想理论的基础上，提出“三自”“三寓”政策，自上而下构建起了“三位一体”的武化色彩浓厚的县乡政权。1936年的两广事变后，在外患侵逼、民族危机日益深重的条件下，新桂系开始了与蒋介石为首的南京国民政府关系蜜的月期，“为谋抗战建国期间集思广益，促进县政兴革起见”，新桂系于1938年至1942年间在广西100个县(市、局)中先后成立临时参议会。抗日战争胜利后，在国际国内要求民主政治的强大压力下，国民党宣布建国由“训政时期”转入“宪政时期”，广西省当局也在“重建广西”的政治方略中，提出了建设“民主政治体制”的目标，着令各县于1945年12月底之前更改县临时参议会为县参议会。从县临时参议会到县正式参议会过程中，新桂系从制度上对参议会作了进一步的改革和完善，具有时代的进步意义。
到目前为止，学术界对南京国民政府时期，特别是抗战胜利后的县参议会的研究仍处在一个起始阶段。现有研究成果中，少数涉及了参议会的制度设计、实施状况和县自治背后的“新地方精英阶层”对地方参议会的运作。其不足之处亦较明显：一是大多以抗战时期为着眼点而开展，对1945年抗战胜利后成立的县正式参议会关注不够；二是立论所用资料多为制度文本、文史资料和资料汇编史料，对地方档案资料挖掘不够；三是仍欠缺结合当时具体的县政政治生态来客观理性看待县参议会，存在以偏概全的现象。系统论认为，在事物普遍联系的网络中，一事物与他事物处于相关性之中，事物内部诸要素也处于相关性之中，正是这种相关性使事物形成了“关系质”，也使系统论在一定意义上成为关系论。新桂系时期广西省县参议会与省、县政府的关系，参议会及参议员会场内外行为的发生等等，是参议会在县政治生态系统运行中的最重要一环，故从系统论出发剖析新桂系县参议会，多一点设身处地的思考，少一点想当然和非此即彼之类思维定势与价值判断，也许更容易清理历史的陈迹，更能理解与接近历史的真实。
一、县参议会与省政府
同中国国民党中央政府一样，县参议会这种制度设计，并不是新桂系当局治省方略和民生理念的单方面转变，“20世纪上半叶的中国政府，始终面临着两难选择：不扩大公共参与，将削弱其合法性基础，无助于削减严重的权威危机；扩大公共参与，推进地方自治，又与其面临的提高中央政府政治整合能力、加强对地方的控制和社会的渗透——官僚治理的严峻使命背道而驰”。在“官意”和“民意”之间，从制度设计和实际运行来看，新桂系当局在对待民意机构上，明显的是省当局意志凌驾县参议会之上，民意机构的最大公约数是省令的推行和实施。此点，省内最高民意机构省临时参议会在成立宣言中都予承认和明示：“各级参议会，故对于自身，须奉公守法……对于政府须本集思广益之旨，各将所见所闻，尽量贡献，以补助政府见闻之所不周，考虑之不及。对于人民应以最大多数之最大幸福，作为建议决议之方针，同时并将政府施政意旨，传布于人民，由是而加强政府与民众之团结……盖建国之大业，莫急于自治，抗战之胜负，取决于民力，是以上述两重使命，实可归纳为一个目标。”
具体到县参议会层面，不仅有“议决县单行规章者……唯其议决之规章不得与中央及省之法令抵触，其规章之内容是否适当须经省政府之审核”“县预算及决算应先送交县参议议决，再由县长送呈省政府核定之”之制度规定，更有县参议会与县政府如在议案执行和如何执行上有争执时，省政府有最终裁定权。在实际的争执议案中，省政府裁定的天秤，往往向行政一边倾斜，县参议会的良法善意大打折扣，甚至无果而终。如都安县，历届临时参议会、县正式参议会第一届第二、三次常会，本着“减轻民负”的出发点，议决“咨县撤销都兴区署以节省经费案”，先后咨送县政府执行，县政府以“地处边陲，地理环境特殊关系，不唯庶政推行有赖，区署就近督导而防奸防匪，尤须区署随时严密监查以防不测，在政局敉平灾荒严重之日，该区署似仍有继续保留必要”之理由敷衍不办，而都兴区在推行庶政、维护治安的实际情况却是：“以收转公文言之，迭扰该区各乡公所请愿，以设区署每误公文时效，白耗县款；以治安言之，该区署仅设区警一班，配备土造枪械，对于警耗自无力镇压，不过向政府通讯而已，此项责任可由古河乡公所负责且本省厉行三自政策，本县推行以来，尚属顺利，治安日臻平靖以无设署之必要。”此事先后两次上呈至省政府裁决，省政府均采纳都安县政府的意见，以“都兴区署位居红河之滨，地处边陲，仍应继续设置，毋庸裁撤”为最终裁定。1948年12月27日，陆川县参议会第十一次常会上，参议员陈□成(原档案字迹不清，此处以□代，后□号同)等十人临时动议案，以“本县周县，长勃雄自到任以来：(一)非法提用县款一万三千元图利；(二)县税捐裁处并科后十一月份屠宰税肉量减收三万余手，显属舞弊中饱；(三)对陆川县之中学事事为难，无故撤免办学最着成绩大同、安 西等中心校校长职务，以摧【漏“残”字】教育；(四)藉端需索琮江分仓院管仓员□邦基稻谷1000市斤，金圆200元；(五)藉禁谷米出江之名在县属盘龙圩凡有担负谷米来往者悉数没收充入私囊，以致民怨沸腾”之具体事实，拟请省主席暨玉林区专员将周县长扣留查办，省政府指派第三区专员公署前往陆川查办并上报省府，周勃雄县长于1949年1月调省，随后被免职。县参议会“弹劾”县长一事，民政厅于1949年5月12日以一纸“尚无实据或无明显证据免议”宣告结束。
二、县参议会与县政府
作为议事机关的参议会，与作为执行机关的县政府，二者的关系最为密切，双方的互动最为频繁，对县自治成效又最为关键。“官治时期，县政均由县长依照国家的法令或上级机关的命令来决定，自上而下，督饬遵行，人民很少过问。民治时期，县自治的设施，在不违背三民主义与国家法令之原则下，由人民公意来决定，自下而上，督促实行，而不是由执行机关独断独行”。把县参议会和县政府作为绝对对立的关系分析，既不合于当时实况，也不是本文所主张。首先从县政府执行县参议会议决案来看，在部分县及在一定的时期内，县政府执行县参议会议决之议案的效率是较好的。如恭城县，1941年3月、6月分别召开的临时参议会第二届第一、二次常会，决议案件共为32件，县府已照决议案执行案件数为23件，仅就此两次常会议案言之，执行率已高达71.9％。灵川县，“县议会与县行政尚称融洽，有时双方意见虽亦不一致，但议案执行颇为顺利”。玉林县，临时参议会第二届第二次常会议决案12件，其中咨请县府办理者10件，呈请省府绥署核示者1件，函复理发业公会比照办理者1件，得到答复或虽未正式答复但已着手进行者共7件。其次从参议会每次常会期日程安排来看，县长和各科室负责人需出席旁听，须在会议上报告施政情况，还须接受参议员的现场质询，这不仅是县参议会监督县政府的一种制度设计，至少从方式方法上说，更应视为县参议会与县政府良性互动的一种。如，1947年2月召开的邕宁县参议会首届第四次常会上，“十一日下午为县长施政报告；十二日上午为县府第一至第四科工作报告，下午为县田粮处工作报告及询问；十五日上午县卫生院及南宁警察局工作报告及询问，下午为南宁市政工程处工作报告及询问”，从质询的具体情况来看，用“走过场”和“千篇一律的空话”来概括，也许并不能代表全部。再次，在与相邻县有利益之争的问题上，县参议会与县政府的步调一致，堪称典范。如，在1936至1944年的八年时间里，隆安县与邕宁县在互争称宅、敢同、龙蒙等屯插花地拨归何县管辖一案中，两县政府“各执一端”，两县参议会配合县政府“鼓造声势”，其中隆安县临时参议会先后四次召开常会决议，邕宁临时参议会先后三次召开常会决议，以民意之所系，各陈理由呈书省府，要求将上述插花地归治各本县。隆安、邕宁两县临参会还多次参加省府派员主持的现场勘履会，为本县之利益奔返现场。1948年，邕宁县和宾阳县在争夺昆仑关归属一事上，双方县参议会、县政府、地方父老抱成一团，从古存旧牌、志书、诗文及流传故事中搬出各有利于己方的证据，移文争界。9月12日，四区专署督导员及二县县政府、参议会、地方父老代表共同现场勘界，初步划定两县以昆仑关作县界，“以北属宾，以南属邕”。此类情事，在20至40年代的县界划分、互管之墟市争执归管案件中，不一而足。
县参议会与县政府之间的良性互动，从县参议会成立开始就已经潜伏着一种暗藏的脆弱性，二者关系良性互动只是互需互补型“短期蜜月”的特定产物。在县参议会作为辅助官治的新桂系治理广西时期，名义上具有法人代表的县长及县公务人员由省政府选任，县政施政标准每年由省政府颁布，县政(包括对人对事两方面)的考核每年由省政府实施，一县之“众人之事”，从实质上是一种由省政府规定县政府动作，由县政府对省政府负责的选择性治理。在这里，自治与集权的矛盾不可避免地一次次上演。归诸事实，广西县参议会与县政府二者“不和谐”关系中，主要有二：一是在大多数时候，县政府对县参议会之议决案以种种借口拖延不办，办而不实。如，临桂县，县参议会第一届第二次常会议决议案49件，经县府咨复已办理者17件，仍有32件未有答复。玉林县，各乡镇村街仓储，有名无实，且多为主持人把持，早已啧言，县临参会关于整饬各乡镇村街仓库，“有二届二次、三届一次、四届二次常会之决议”；为防花柳病的传染，县参议会“二届五次、三届二次决议，拟请特察里之设置”；为保护各乡镇教育正常进行，县参议会“三届二次常会议决各乡镇学校原有教育经费及基金，不得挪作别用”。如，改进教师待遇案、补助各中心校建筑表证设备费案、购置图书案、恢复国中案、设置表证中心校案、从速普遍设立教育协进会并健全其组织案、指定编制审核乡村学校之预算决算等方案及建议案等等，县府都以“财政奇绌”“需费浩大”不予以执行。其中，财政困难只是问题的一个方面，正如时任第四届参议会议长在常会闭幕时所说的那样：“如改进教师待遇案，补助各中心校建筑表证设备费、购置图书，犹可以说得过去。可是如恢复国中、设置表证中心校三案，已经有了经费，为什么不办呢?甚如从速普遍设立教育协进会并健全其组织、指定编制审核乡村学校之预算决算等方案及建议，都是切中时病，振弊起衰……有是的定章规定，有的是中央明令，有的是经省政府核准执行不需经费者，试问县府为什么拖延不办呢，真是百思不得其解啦!”邕宁县，临时参议会第四届第二、三次常会“咨请县府恢复中区区署以利庶政案，县政府“唯乃以财政支绌为词，未蒙照办”。县正式参议会成立后，第一届第一次、第二次常会议决将县学田前奉令拨归当地学校一案，“迭经参议会咨请县府从速划拨”，县政府以“公田学田无案可查，究何者为公田何者为学田尚难划分”为理由，久拖不办。该县政府对县参议会议决案执行与否情况，也同样采取虚应了事，“唯查本县县长对本会过去历次常会决议案，如能执行者则列表覆会，不能执行者则随便付之如遗”，既于“条例所规定亦有未合用”，又致参议员“无从检查”之障碍。柳城县，参议会在1949年5月20日举行的第十三次会议上，议员一致向县政府提出一项咨询案，案由内容为：“窃本会议决要案不下百数十件，虽经先后咨送县政府办理，但承办人员认为无执行之必要时，每每不照规定送请复议，动辄提出县政会议否决，似此不独违背规章，因而摧残民权，引起本会各同仁反感，实有纠正之必要。”
二是县参议会在县政府用人用财及其他问题上的消极抵制。县参议会对于“曲高和寡”之境遇，除了召开常会时的现场质询外，不是没有其他措施，“县市议会成立之时为止迄今四年以来，各县参议会与县长反生龃龉之事穷见迭出……对于政令之推行遂于有形无形之间多受梗阻，县长不善 适应环境固然责任有攸归，而参议会消极抵制似亦不能不负大部分责任”。又如时人所言，“有些议会的议案，全无法令的根据，结果议决的事项，形成越权”，对一县之内“兴革事项”有建议职权的县参议会来说，何为越权?何况省当局自始至终把“民意”视为“官意”的补充。1946年8月9日，时任富川县县长的黄赞明在《广西日报》上发表《论县参议会之职权与本省行政惯例之改进》一文中，就认为广西省在行政惯例上，因上级机赋予了县参议会职权以外的“审计权、查究权，执行权”，不仅“影响县政效率之提高”，更引起“县参议会与县政府之摩擦”。该文一出，省内学者在报纸杂志刊文反驳，认为黄县长之文“县参议会越权说”理由其实不存在，广西省在行政惯例上赋予县参议会的审计权、查究权、执行权，“在法理上并无不合，在事实上应极需要”。凭事实而论，由于参议员禀性、素质不一，对民意机构的作用理解自然会有所不同，特别是在众人寄予民意机构高期望值的背景下，参议会“越位”“错位”行为难免发生，这也是中国政治民主化雏形期的正常现象。如，1939年县临时参议会成立后，凤山县临时参议会第一届第三次常会以“以利推行自治而明系统”之理由决议，致电省政府要求将“乡镇民代表会改隶县临参会”。1945年县正式参议会成立后，一些县参议会要求县府“按月将雇用警役兵夫造册送会，由会随时派员查点”，“县府每月发薪时由参议会派员监发等”之议决案，县参议会书面上呈明是为防止县政府作弊，这种把监督的眼光紧盯县府行政琐事的做法，实难洗脱参议会对县政府拖延不办议案“报之以桃”的嫌疑。县参议会对县政府消极抵制，不仅会发生“越权”的行为，有时甚会使所提议案走向民意的对立面。如，1948年永福县筹措保安经费，“始则参议会不予通过，其后咨请复议，县参议会乃剔减政务支出，虚增其他收入，使之有名无实”；第八区所属的临桂、永福、百寿、阳朔、兴安、全县、灌阳、义宁、灵川、资源、龙胜等十一县，“除少数之参议会尚能协助政府推行政令者外，其余大多数莫不发生纠纷”，1949年，永福、百寿、义宁、阳朔等县参议会在审核县预算时“往往以减轻民众负担为理由，剔除正当开支，增加不可靠之收入，表而收平衡实则地方建设事业无从兴办，如各县举办公共造产所入孳息作为办理地方自治事业之法令，各县参议会大多改为派捐，贫民与地主豪绅同样负担”；龙胜县，“参议会对县府一切措施置之不理”；义宁县，“对复丈田亩则故意拖延”；百寿县，“县长阮庆荪到职以来，工作努力，因清算陈前任救济物质数目及处理该县山北忠孝两村争界问题，以致引起该县参议会议长谢大钿之不满，排阮之心无时或释，举凡县府对地方建设计划，参议会多不予以赞同，且不筹款，即县府款有着落又不意通过，最近县府合法任免附郭乡乡长，谢议长大加抨击。又如圩亭摊位捐，县府依照历任成案办理，而参议会又故意提出梗阻，务使政务收入减少，政务不推行而后快”。“凡此种种，不一而足”。
县参议会与县政府之间，二者关系的良性互动，是在政府“扶植民主宪政”条件下，官意尊重民意，官意需要民意及民意辅助官意的一种耦合；二者的处处扦格，说明了自上而下的官意与自下而上的民意之间，存有一种单靠其自身而难以克服的张力。
三、县参议会自身的异化
异化，有转让、疏远、脱离等意。就单纯的民意机关而言，民意的充分代表是其赖以存在和发展的核心基础。作为官意补充的新桂系时期的县参议会，从它诞生那一刻起，就明显带有行政功能的色彩。县参议会的行政性质，既是制度设计的必然结果，又是现实强权行政驱动下对县参议会的一种强加，“县参议会成立以来，对于县政建设的贡献，对于抗战的贡献，厥功殊多，譬如就抗战而言，县府之办理征兵、征实，即常因得议会的协助而达完成任务。事实上吾人亦常看到或遇到许多议长副及参议员，即在闭会期间，仍能以种种方式予县府以推行政务的协助，而使庶政一新”。这种行政色彩在掺杂到充满人情世故的现实县政“场”中，挥之不去，如涂鸦般越抹越浓，并在现实外部因素激活转化为一种显性介入性力量时，县参议会的实际运作便在偏离正确轨道上越走越远，最终导致其异化。
县参议会的异化，终端表现在参议员的异化上。新桂系时期，各县参议会仍然是“新地方精英阶层”活跃的舞台，他们本土成长，知识文化水平高，大多又具有官场背景，娴熟当时县域政治实态，参议员群体中虽不乏有如北流县陈善这样的参议员和罗城县吴渭滨这样的善辈与贤者，但更多是与地方势力阶层有着直接或间接关系的人物，更多的是在避害趋利的原则下，在利益的诱惑前，为一己一派私利而不顾民众利益的“骑墙者”。加上当时又无具体防范及惩治参议员腐化的机制和措施，于是，扛着参议会旗号或与县长勾结，或借民意捞私，或拉帮结派谋利等情事，就不可避免地一幕接一出上演。
在融县，1941年临参会第二届议长江云渠任期伊始，正值省政府下令调整乡村区划，县长陆增荣即与江云渠议长力主迁治长安。借机“大兴土木，从中渔利”，先散布迁治议论，拉拢长安区属十三个乡镇的上层绅士，并以高压手段，将前届议会的诤诤之士，一概诬陷为土豪劣绅，行新政用新人的绊脚石，向省政府秘报，意图一网擒拿，使反对迁治派处于群龙无首状态。反对迁治派推定代表上访省局，省局鉴于民意分歧较大，组成专案组处理解决，结果以反迁治派拥有多数人获胜，迁治缓议；恭城县，县长冯文启(桂平人，1943年4月任恭城县长，1944年7月调修仁县)“自到任后即着其内兄黄式中充县府出纳，勾结城厢拱长街大中号之烂仔头陈少立在□□圩场包赌，每月收入三十余万”，后被民众检举事实告至县临参会后，“稍为敛迹，今春已更改，与头家之县副议长刘锡滋为□□，刘锡滋占六成，冯文启占四成，县府欧警佐罗训练员等包括在内”；1949年，荔浦县荔城镇长雷守焕等联名呈控，定西乡长陈经梓检举议长黎景珍“卖配发农民救济面粉并截留两千斤私用图利”，广西第十区行政督察专员兼保安司令公署奉饬查报，经广西高等法院移转桂林地方法院检察处办理，旋经地院检察处侦讯完结认为罪嫌不足，于7月4日不予起诉，“此次各乡镇联名呈控动机纯由于该县新旧派系互相攻击所致”。
在贵县，抗日战争期间，县长罗福康为操纵议会，由副县长钟鼎及县府科长出面活动，使豪绅李梦龄两次连任议长；桂平县，1944年5月25日，“大宜乡现任参议员谢祖莘，县参议会副议长黄其鹿、议员□□□，劣绅吴伦波等藉筹校款公然演戏十天，所有赌台摆至四十台之多，其他麻将牌九更多，每台每场收规千五百元，此外另收维持费五百元作为县长朱蕴章收益，县府亦派警士到场保护”；凤山县，县城主要分两派，一派是以廖雪翘(曾任凤山县田赋管理处副处长、后于1947年10月至1948年6月任凤山县县长)、邓子文 (参议会副议长)为首的邓、廖派，一派是以黄显亲(凤山县参议会议长)、黄佑器为首的黄家派，双方各拉山头，相互斗争。田东县，1944年下半年，日军侵入桂南，当时国民党广西省一级的党政军的领导机关和一部分直属工厂向右江一带疏散，广西省绥靖公署有一些煤油寄存田东。桂南收复后，绥靖公署来电给田东县政府和田东县参议会按田东当时市价出卖，将款上缴。因抗战时期，交通运输不便，煤油奇缺，田东县长苏学简和参议会议长邓秉权共同策谋，趁机营私舞弊，把油价比市价提高一倍卖给民众，事后又以金钱为饵，拉拢勾结平马商会出具证明出卖时的价钱比市价低了一半，苏、邓二人便按照平马商会的证明价格将款上缴，从而获取不法私利。
在宜山县，三岔乡参议员冼志才与该乡乡长韦作编、副乡长李作珍等，在麦家开设赌窑、烟馆，并在街头巷尾摆牌九、番摊、聚众赌博，开大烟馆，从中收捐，抽头进腰包。拉稿乡参议员蒋树杨，一年到头，经常私宰猪只出售，从不交过一文税款，只请乡长和征收主任“喝两杯”就算了事。连任两届正副议长除了买房子置产业外同，还向远泰昌号、柳州德行号和大众旅馆等，投资入股。1942年，宜山县农业遭受灾害，县临时参议会曾具文请求中央减免田赋，一直未见下文。1943年至1947年，县参议会先后通过了本县粮赋从附加五成到增加附加三倍，即从本县粮赋每年的4.2万元到每年12.6万元，计自临时参议会成立到县参议会结束的十一年中，先后通过了增加和附加十几种捐税的决议。
在那马县，县正式参议会成立后，“参议员共10人，分为两派，每派恰为5人，故去年以来开不成会，选不出正副议长”；中渡县，参议会议长兼社会救济事业协会副主席主任委员钟长风1946年因救济特资舞弊，为县党部监察人员朱梦笔、县民刘耀文等向层宪控告，旋经省府派员调查属实，侵占救济米一万七千余斤，洋豆九百余斤，短报米价款二百九十万余元，冒报旅费一百余万元。
县参议员异化的具体表现，既有议长与县长的沆瀣一气，有议员、议长和县长及县内各级公务人员之间的同流合污，也有议员之间的拉帮结派，在一幕幕的丑剧和闹剧中，民意的代表者一步步蜕化为民意的背叛者。
历史人物在创造自己的历史时，“并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造”。从1939年至1949年，县参议会在南疆广西历程近十年之久，纵观它历经的短暂而又复杂的十年时间的横纵表现，可以看出它的发展过程至少是在三种交杂的趋向中动行。其一是在代表民意方面，“地方精英阶层”唱主角的舞台，汇聚了事关民生的诸多议案，成为真正民意表达的一条渠道，同时对县行政特别是县行政长官起到了实实在在的制衡作用；另一趋向是强权政治的权威通过强制的方式，无时无刻地把自己的意志渗透于县参议会，作为强权政治下的被动产物，由于先天基因不健全和本土养分的缺失，民意终难抵挡官意的缠绕与侵蚀；其三是民意机构的产生，虽然为“地方精英阶层”的重新崛起打开了局面，但“县级名流上下都无同盟，既不大可能从下而上地改革中国的政治制度，也不大可能成功地与复苏的官僚政治国家竞争”，这种在威权政治体制主导下的自上而下的民主化注定了它的空心型结构。“整体大于部分之和”，作为官意补充下的民意机构，新桂系时期县参议会在与省县两级政府的互动及自身之异化过程中，在权力和利益混杂的县政场合中，最终随国民党军事上的溃败、新桂系政权的倒台而灰飞烟灭，留下的经验教训足以让我们深思!
关键词 国民政府，民意机构，县参议会，新桂系，广西省
中图分类号 K25 文献标识码 A 文章编号 0457-6241(2011)04-0033-08
1927年4月，南京国民政府成立，国民党自行设计的县自治得到了具体的全面实施，其县自治的筹备和实施基本经历了两个阶段：第一阶段是1927年4月国民政府成立至1939年9月国民政府颁布《县各级组织纲要》，可以称之为《县组织法》框架阶段；第二阶段是自1939年9月《县各级组织纲要》颁行至1949年国民党统治在大陆崩溃，这段时期县自治主要是以《县各级组织纲要》为蓝本开始实施，可称之为“新县制”框架阶段。就民意机关而言，前一阶段是关于县参议会制度设计时期；后一阶段既是县参议会全面实施时期，又是县参议会逐渐趋于成熟和完善时期。1932年8月10日，国民政府公布《县参议会组织法》和《县参议员选举法》，1933至1934年国民政府一再行文，催各省成立县参议会，应者仍寥寥无几。“南京国民政府直到抗战发生，迁都重庆，在建立县参议会一事上仍无多大政绩。1941年8月，它只得又一次修订《县参议会组织条例》，规定从1943年5月施行，各省又经过一番推搪敷衍，才有若干省份办起了县临时参议会”。这若干省份就包含广西省在内，广西省的县参议会成立走在了全国前列，具有典型的代表性。
20世纪30年代，在与蒋介石争权夺利中惨败后，新桂系在继承发展“三民主义”思想理论的基础上，提出“三自”“三寓”政策，自上而下构建起了“三位一体”的武化色彩浓厚的县乡政权。1936年的两广事变后，在外患侵逼、民族危机日益深重的条件下，新桂系开始了与蒋介石为首的南京国民政府关系蜜的月期，“为谋抗战建国期间集思广益，促进县政兴革起见”，新桂系于1938年至1942年间在广西100个县(市、局)中先后成立临时参议会。抗日战争胜利后，在国际国内要求民主政治的强大压力下，国民党宣布建国由“训政时期”转入“宪政时期”，广西省当局也在“重建广西”的政治方略中，提出了建设“民主政治体制”的目标，着令各县于1945年12月底之前更改县临时参议会为县参议会。从县临时参议会到县正式参议会过程中，新桂系从制度上对参议会作了进一步的改革和完善，具有时代的进步意义。
到目前为止，学术界对南京国民政府时期，特别是抗战胜利后的县参议会的研究仍处在一个起始阶段。现有研究成果中，少数涉及了参议会的制度设计、实施状况和县自治背后的“新地方精英阶层”对地方参议会的运作。其不足之处亦较明显：一是大多以抗战时期为着眼点而开展，对1945年抗战胜利后成立的县正式参议会关注不够；二是立论所用资料多为制度文本、文史资料和资料汇编史料，对地方档案资料挖掘不够；三是仍欠缺结合当时具体的县政政治生态来客观理性看待县参议会，存在以偏概全的现象。系统论认为，在事物普遍联系的网络中，一事物与他事物处于相关性之中，事物内部诸要素也处于相关性之中，正是这种相关性使事物形成了“关系质”，也使系统论在一定意义上成为关系论。新桂系时期广西省县参议会与省、县政府的关系，参议会及参议员会场内外行为的发生等等，是参议会在县政治生态系统运行中的最重要一环，故从系统论出发剖析新桂系县参议会，多一点设身处地的思考，少一点想当然和非此即彼之类思维定势与价值判断，也许更容易清理历史的陈迹，更能理解与接近历史的真实。
一、县参议会与省政府
同中国国民党中央政府一样，县参议会这种制度设计，并不是新桂系当局治省方略和民生理念的单方面转变，“20世纪上半叶的中国政府，始终面临着两难选择：不扩大公共参与，将削弱其合法性基础，无助于削减严重的权威危机；扩大公共参与，推进地方自治，又与其面临的提高中央政府政治整合能力、加强对地方的控制和社会的渗透——官僚治理的严峻使命背道而驰”。在“官意”和“民意”之间，从制度设计和实际运行来看，新桂系当局在对待民意机构上，明显的是省当局意志凌驾县参议会之上，民意机构的最大公约数是省令的推行和实施。此点，省内最高民意机构省临时参议会在成立宣言中都予承认和明示：“各级参议会，故对于自身，须奉公守法……对于政府须本集思广益之旨，各将所见所闻，尽量贡献，以补助政府见闻之所不周，考虑之不及。对于人民应以最大多数之最大幸福，作为建议决议之方针，同时并将政府施政意旨，传布于人民，由是而加强政府与民众之团结……盖建国之大业，莫急于自治，抗战之胜负，取决于民力，是以上述两重使命，实可归纳为一个目标。”
具体到县参议会层面，不仅有“议决县单行规章者……唯其议决之规章不得与中央及省之法令抵触，其规章之内容是否适当须经省政府之审核”“县预算及决算应先送交县参议议决，再由县长送呈省政府核定之”之制度规定，更有县参议会与县政府如在议案执行和如何执行上有争执时，省政府有最终裁定权。在实际的争执议案中，省政府裁定的天秤，往往向行政一边倾斜，县参议会的良法善意大打折扣，甚至无果而终。如都安县，历届临时参议会、县正式参议会第一届第二、三次常会，本着“减轻民负”的出发点，议决“咨县撤销都兴区署以节省经费案”，先后咨送县政府执行，县政府以“地处边陲，地理环境特殊关系，不唯庶政推行有赖，区署就近督导而防奸防匪，尤须区署随时严密监查以防不测，在政局敉平灾荒严重之日，该区署似仍有继续保留必要”之理由敷衍不办，而都兴区在推行庶政、维护治安的实际情况却是：“以收转公文言之，迭扰该区各乡公所请愿，以设区署每误公文时效，白耗县款；以治安言之，该区署仅设区警一班，配备土造枪械，对于警耗自无力镇压，不过向政府通讯而已，此项责任可由古河乡公所负责且本省厉行三自政策，本县推行以来，尚属顺利，治安日臻平靖以无设署之必要。”此事先后两次上呈至省政府裁决，省政府均采纳都安县政府的意见，以“都兴区署位居红河之滨，地处边陲，仍应继续设置，毋庸裁撤”为最终裁定。1948年12月27日，陆川县参议会第十一次常会上，参议员陈□成(原档案字迹不清，此处以□代，后□号同)等十人临时动议案，以“本县周县，长勃雄自到任以来：(一)非法提用县款一万三千元图利；(二)县税捐裁处并科后十一月份屠宰税肉量减收三万余手，显属舞弊中饱；(三)对陆川县之中学事事为难，无故撤免办学最着成绩大同、安 西等中心校校长职务，以摧【漏“残”字】教育；(四)藉端需索琮江分仓院管仓员□邦基稻谷1000市斤，金圆200元；(五)藉禁谷米出江之名在县属盘龙圩凡有担负谷米来往者悉数没收充入私囊，以致民怨沸腾”之具体事实，拟请省主席暨玉林区专员将周县长扣留查办，省政府指派第三区专员公署前往陆川查办并上报省府，周勃雄县长于1949年1月调省，随后被免职。县参议会“弹劾”县长一事，民政厅于1949年5月12日以一纸“尚无实据或无明显证据免议”宣告结束。
二、县参议会与县政府
作为议事机关的参议会，与作为执行机关的县政府，二者的关系最为密切，双方的互动最为频繁，对县自治成效又最为关键。“官治时期，县政均由县长依照国家的法令或上级机关的命令来决定，自上而下，督饬遵行，人民很少过问。民治时期，县自治的设施，在不违背三民主义与国家法令之原则下，由人民公意来决定，自下而上，督促实行，而不是由执行机关独断独行”。把县参议会和县政府作为绝对对立的关系分析，既不合于当时实况，也不是本文所主张。首先从县政府执行县参议会议决案来看，在部分县及在一定的时期内，县政府执行县参议会议决之议案的效率是较好的。如恭城县，1941年3月、6月分别召开的临时参议会第二届第一、二次常会，决议案件共为32件，县府已照决议案执行案件数为23件，仅就此两次常会议案言之，执行率已高达71.9％。灵川县，“县议会与县行政尚称融洽，有时双方意见虽亦不一致，但议案执行颇为顺利”。玉林县，临时参议会第二届第二次常会议决案12件，其中咨请县府办理者10件，呈请省府绥署核示者1件，函复理发业公会比照办理者1件，得到答复或虽未正式答复但已着手进行者共7件。其次从参议会每次常会期日程安排来看，县长和各科室负责人需出席旁听，须在会议上报告施政情况，还须接受参议员的现场质询，这不仅是县参议会监督县政府的一种制度设计，至少从方式方法上说，更应视为县参议会与县政府良性互动的一种。如，1947年2月召开的邕宁县参议会首届第四次常会上，“十一日下午为县长施政报告；十二日上午为县府第一至第四科工作报告，下午为县田粮处工作报告及询问；十五日上午县卫生院及南宁警察局工作报告及询问，下午为南宁市政工程处工作报告及询问”，从质询的具体情况来看，用“走过场”和“千篇一律的空话”来概括，也许并不能代表全部。再次，在与相邻县有利益之争的问题上，县参议会与县政府的步调一致，堪称典范。如，在1936至1944年的八年时间里，隆安县与邕宁县在互争称宅、敢同、龙蒙等屯插花地拨归何县管辖一案中，两县政府“各执一端”，两县参议会配合县政府“鼓造声势”，其中隆安县临时参议会先后四次召开常会决议，邕宁临时参议会先后三次召开常会决议，以民意之所系，各陈理由呈书省府，要求将上述插花地归治各本县。隆安、邕宁两县临参会还多次参加省府派员主持的现场勘履会，为本县之利益奔返现场。1948年，邕宁县和宾阳县在争夺昆仑关归属一事上，双方县参议会、县政府、地方父老抱成一团，从古存旧牌、志书、诗文及流传故事中搬出各有利于己方的证据，移文争界。9月12日，四区专署督导员及二县县政府、参议会、地方父老代表共同现场勘界，初步划定两县以昆仑关作县界，“以北属宾，以南属邕”。此类情事，在20至40年代的县界划分、互管之墟市争执归管案件中，不一而足。
县参议会与县政府之间的良性互动，从县参议会成立开始就已经潜伏着一种暗藏的脆弱性，二者关系良性互动只是互需互补型“短期蜜月”的特定产物。在县参议会作为辅助官治的新桂系治理广西时期，名义上具有法人代表的县长及县公务人员由省政府选任，县政施政标准每年由省政府颁布，县政(包括对人对事两方面)的考核每年由省政府实施，一县之“众人之事”，从实质上是一种由省政府规定县政府动作，由县政府对省政府负责的选择性治理。在这里，自治与集权的矛盾不可避免地一次次上演。归诸事实，广西县参议会与县政府二者“不和谐”关系中，主要有二：一是在大多数时候，县政府对县参议会之议决案以种种借口拖延不办，办而不实。如，临桂县，县参议会第一届第二次常会议决议案49件，经县府咨复已办理者17件，仍有32件未有答复。玉林县，各乡镇村街仓储，有名无实，且多为主持人把持，早已啧言，县临参会关于整饬各乡镇村街仓库，“有二届二次、三届一次、四届二次常会之决议”；为防花柳病的传染，县参议会“二届五次、三届二次决议，拟请特察里之设置”；为保护各乡镇教育正常进行，县参议会“三届二次常会议决各乡镇学校原有教育经费及基金，不得挪作别用”。如，改进教师待遇案、补助各中心校建筑表证设备费案、购置图书案、恢复国中案、设置表证中心校案、从速普遍设立教育协进会并健全其组织案、指定编制审核乡村学校之预算决算等方案及建议案等等，县府都以“财政奇绌”“需费浩大”不予以执行。其中，财政困难只是问题的一个方面，正如时任第四届参议会议长在常会闭幕时所说的那样：“如改进教师待遇案，补助各中心校建筑表证设备费、购置图书，犹可以说得过去。可是如恢复国中、设置表证中心校三案，已经有了经费，为什么不办呢?甚如从速普遍设立教育协进会并健全其组织、指定编制审核乡村学校之预算决算等方案及建议，都是切中时病，振弊起衰……有是的定章规定，有的是中央明令，有的是经省政府核准执行不需经费者，试问县府为什么拖延不办呢，真是百思不得其解啦!”邕宁县，临时参议会第四届第二、三次常会“咨请县府恢复中区区署以利庶政案，县政府“唯乃以财政支绌为词，未蒙照办”。县正式参议会成立后，第一届第一次、第二次常会议决将县学田前奉令拨归当地学校一案，“迭经参议会咨请县府从速划拨”，县政府以“公田学田无案可查，究何者为公田何者为学田尚难划分”为理由，久拖不办。该县政府对县参议会议决案执行与否情况，也同样采取虚应了事，“唯查本县县长对本会过去历次常会决议案，如能执行者则列表覆会，不能执行者则随便付之如遗”，既于“条例所规定亦有未合用”，又致参议员“无从检查”之障碍。柳城县，参议会在1949年5月20日举行的第十三次会议上，议员一致向县政府提出一项咨询案，案由内容为：“窃本会议决要案不下百数十件，虽经先后咨送县政府办理，但承办人员认为无执行之必要时，每每不照规定送请复议，动辄提出县政会议否决，似此不独违背规章，因而摧残民权，引起本会各同仁反感，实有纠正之必要。”
二是县参议会在县政府用人用财及其他问题上的消极抵制。县参议会对于“曲高和寡”之境遇，除了召开常会时的现场质询外，不是没有其他措施，“县市议会成立之时为止迄今四年以来，各县参议会与县长反生龃龉之事穷见迭出……对于政令之推行遂于有形无形之间多受梗阻，县长不善 适应环境固然责任有攸归，而参议会消极抵制似亦不能不负大部分责任”。又如时人所言，“有些议会的议案，全无法令的根据，结果议决的事项，形成越权”，对一县之内“兴革事项”有建议职权的县参议会来说，何为越权?何况省当局自始至终把“民意”视为“官意”的补充。1946年8月9日，时任富川县县长的黄赞明在《广西日报》上发表《论县参议会之职权与本省行政惯例之改进》一文中，就认为广西省在行政惯例上，因上级机赋予了县参议会职权以外的“审计权、查究权，执行权”，不仅“影响县政效率之提高”，更引起“县参议会与县政府之摩擦”。该文一出，省内学者在报纸杂志刊文反驳，认为黄县长之文“县参议会越权说”理由其实不存在，广西省在行政惯例上赋予县参议会的审计权、查究权、执行权，“在法理上并无不合，在事实上应极需要”。凭事实而论，由于参议员禀性、素质不一，对民意机构的作用理解自然会有所不同，特别是在众人寄予民意机构高期望值的背景下，参议会“越位”“错位”行为难免发生，这也是中国政治民主化雏形期的正常现象。如，1939年县临时参议会成立后，凤山县临时参议会第一届第三次常会以“以利推行自治而明系统”之理由决议，致电省政府要求将“乡镇民代表会改隶县临参会”。1945年县正式参议会成立后，一些县参议会要求县府“按月将雇用警役兵夫造册送会，由会随时派员查点”，“县府每月发薪时由参议会派员监发等”之议决案，县参议会书面上呈明是为防止县政府作弊，这种把监督的眼光紧盯县府行政琐事的做法，实难洗脱参议会对县政府拖延不办议案“报之以桃”的嫌疑。县参议会对县政府消极抵制，不仅会发生“越权”的行为，有时甚会使所提议案走向民意的对立面。如，1948年永福县筹措保安经费，“始则参议会不予通过，其后咨请复议，县参议会乃剔减政务支出，虚增其他收入，使之有名无实”；第八区所属的临桂、永福、百寿、阳朔、兴安、全县、灌阳、义宁、灵川、资源、龙胜等十一县，“除少数之参议会尚能协助政府推行政令者外，其余大多数莫不发生纠纷”，1949年，永福、百寿、义宁、阳朔等县参议会在审核县预算时“往往以减轻民众负担为理由，剔除正当开支，增加不可靠之收入，表而收平衡实则地方建设事业无从兴办，如各县举办公共造产所入孳息作为办理地方自治事业之法令，各县参议会大多改为派捐，贫民与地主豪绅同样负担”；龙胜县，“参议会对县府一切措施置之不理”；义宁县，“对复丈田亩则故意拖延”；百寿县，“县长阮庆荪到职以来，工作努力，因清算陈前任救济物质数目及处理该县山北忠孝两村争界问题，以致引起该县参议会议长谢大钿之不满，排阮之心无时或释，举凡县府对地方建设计划，参议会多不予以赞同，且不筹款，即县府款有着落又不意通过，最近县府合法任免附郭乡乡长，谢议长大加抨击。又如圩亭摊位捐，县府依照历任成案办理，而参议会又故意提出梗阻，务使政务收入减少，政务不推行而后快”。“凡此种种，不一而足”。
县参议会与县政府之间，二者关系的良性互动，是在政府“扶植民主宪政”条件下，官意尊重民意，官意需要民意及民意辅助官意的一种耦合；二者的处处扦格，说明了自上而下的官意与自下而上的民意之间，存有一种单靠其自身而难以克服的张力。
三、县参议会自身的异化
异化，有转让、疏远、脱离等意。就单纯的民意机关而言，民意的充分代表是其赖以存在和发展的核心基础。作为官意补充的新桂系时期的县参议会，从它诞生那一刻起，就明显带有行政功能的色彩。县参议会的行政性质，既是制度设计的必然结果，又是现实强权行政驱动下对县参议会的一种强加，“县参议会成立以来，对于县政建设的贡献，对于抗战的贡献，厥功殊多，譬如就抗战而言，县府之办理征兵、征实，即常因得议会的协助而达完成任务。事实上吾人亦常看到或遇到许多议长副及参议员，即在闭会期间，仍能以种种方式予县府以推行政务的协助，而使庶政一新”。这种行政色彩在掺杂到充满人情世故的现实县政“场”中，挥之不去，如涂鸦般越抹越浓，并在现实外部因素激活转化为一种显性介入性力量时，县参议会的实际运作便在偏离正确轨道上越走越远，最终导致其异化。
县参议会的异化，终端表现在参议员的异化上。新桂系时期，各县参议会仍然是“新地方精英阶层”活跃的舞台，他们本土成长，知识文化水平高，大多又具有官场背景，娴熟当时县域政治实态，参议员群体中虽不乏有如北流县陈善这样的参议员和罗城县吴渭滨这样的善辈与贤者，但更多是与地方势力阶层有着直接或间接关系的人物，更多的是在避害趋利的原则下，在利益的诱惑前，为一己一派私利而不顾民众利益的“骑墙者”。加上当时又无具体防范及惩治参议员腐化的机制和措施，于是，扛着参议会旗号或与县长勾结，或借民意捞私，或拉帮结派谋利等情事，就不可避免地一幕接一出上演。
在融县，1941年临参会第二届议长江云渠任期伊始，正值省政府下令调整乡村区划，县长陆增荣即与江云渠议长力主迁治长安。借机“大兴土木，从中渔利”，先散布迁治议论，拉拢长安区属十三个乡镇的上层绅士，并以高压手段，将前届议会的诤诤之士，一概诬陷为土豪劣绅，行新政用新人的绊脚石，向省政府秘报，意图一网擒拿，使反对迁治派处于群龙无首状态。反对迁治派推定代表上访省局，省局鉴于民意分歧较大，组成专案组处理解决，结果以反迁治派拥有多数人获胜，迁治缓议；恭城县，县长冯文启(桂平人，1943年4月任恭城县长，1944年7月调修仁县)“自到任后即着其内兄黄式中充县府出纳，勾结城厢拱长街大中号之烂仔头陈少立在□□圩场包赌，每月收入三十余万”，后被民众检举事实告至县临参会后，“稍为敛迹，今春已更改，与头家之县副议长刘锡滋为□□，刘锡滋占六成，冯文启占四成，县府欧警佐罗训练员等包括在内”；1949年，荔浦县荔城镇长雷守焕等联名呈控，定西乡长陈经梓检举议长黎景珍“卖配发农民救济面粉并截留两千斤私用图利”，广西第十区行政督察专员兼保安司令公署奉饬查报，经广西高等法院移转桂林地方法院检察处办理，旋经地院检察处侦讯完结认为罪嫌不足，于7月4日不予起诉，“此次各乡镇联名呈控动机纯由于该县新旧派系互相攻击所致”。
在贵县，抗日战争期间，县长罗福康为操纵议会，由副县长钟鼎及县府科长出面活动，使豪绅李梦龄两次连任议长；桂平县，1944年5月25日，“大宜乡现任参议员谢祖莘，县参议会副议长黄其鹿、议员□□□，劣绅吴伦波等藉筹校款公然演戏十天，所有赌台摆至四十台之多，其他麻将牌九更多，每台每场收规千五百元，此外另收维持费五百元作为县长朱蕴章收益，县府亦派警士到场保护”；凤山县，县城主要分两派，一派是以廖雪翘(曾任凤山县田赋管理处副处长、后于1947年10月至1948年6月任凤山县县长)、邓子文 (参议会副议长)为首的邓、廖派，一派是以黄显亲(凤山县参议会议长)、黄佑器为首的黄家派，双方各拉山头，相互斗争。田东县，1944年下半年，日军侵入桂南，当时国民党广西省一级的党政军的领导机关和一部分直属工厂向右江一带疏散，广西省绥靖公署有一些煤油寄存田东。桂南收复后，绥靖公署来电给田东县政府和田东县参议会按田东当时市价出卖，将款上缴。因抗战时期，交通运输不便，煤油奇缺，田东县长苏学简和参议会议长邓秉权共同策谋，趁机营私舞弊，把油价比市价提高一倍卖给民众，事后又以金钱为饵，拉拢勾结平马商会出具证明出卖时的价钱比市价低了一半，苏、邓二人便按照平马商会的证明价格将款上缴，从而获取不法私利。
在宜山县，三岔乡参议员冼志才与该乡乡长韦作编、副乡长李作珍等，在麦家开设赌窑、烟馆，并在街头巷尾摆牌九、番摊、聚众赌博，开大烟馆，从中收捐，抽头进腰包。拉稿乡参议员蒋树杨，一年到头，经常私宰猪只出售，从不交过一文税款，只请乡长和征收主任“喝两杯”就算了事。连任两届正副议长除了买房子置产业外同，还向远泰昌号、柳州德行号和大众旅馆等，投资入股。1942年，宜山县农业遭受灾害，县临时参议会曾具文请求中央减免田赋，一直未见下文。1943年至1947年，县参议会先后通过了本县粮赋从附加五成到增加附加三倍，即从本县粮赋每年的4.2万元到每年12.6万元，计自临时参议会成立到县参议会结束的十一年中，先后通过了增加和附加十几种捐税的决议。
在那马县，县正式参议会成立后，“参议员共10人，分为两派，每派恰为5人，故去年以来开不成会，选不出正副议长”；中渡县，参议会议长兼社会救济事业协会副主席主任委员钟长风1946年因救济特资舞弊，为县党部监察人员朱梦笔、县民刘耀文等向层宪控告，旋经省府派员调查属实，侵占救济米一万七千余斤，洋豆九百余斤，短报米价款二百九十万余元，冒报旅费一百余万元。
县参议员异化的具体表现，既有议长与县长的沆瀣一气，有议员、议长和县长及县内各级公务人员之间的同流合污，也有议员之间的拉帮结派，在一幕幕的丑剧和闹剧中，民意的代表者一步步蜕化为民意的背叛者。
历史人物在创造自己的历史时，“并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造”。从1939年至1949年，县参议会在南疆广西历程近十年之久，纵观它历经的短暂而又复杂的十年时间的横纵表现，可以看出它的发展过程至少是在三种交杂的趋向中动行。其一是在代表民意方面，“地方精英阶层”唱主角的舞台，汇聚了事关民生的诸多议案，成为真正民意表达的一条渠道，同时对县行政特别是县行政长官起到了实实在在的制衡作用；另一趋向是强权政治的权威通过强制的方式，无时无刻地把自己的意志渗透于县参议会，作为强权政治下的被动产物，由于先天基因不健全和本土养分的缺失，民意终难抵挡官意的缠绕与侵蚀；其三是民意机构的产生，虽然为“地方精英阶层”的重新崛起打开了局面，但“县级名流上下都无同盟，既不大可能从下而上地改革中国的政治制度，也不大可能成功地与复苏的官僚政治国家竞争”，这种在威权政治体制主导下的自上而下的民主化注定了它的空心型结构。“整体大于部分之和”，作为官意补充下的民意机构，新桂系时期县参议会在与省县两级政府的互动及自身之异化过程中，在权力和利益混杂的县政场合中，最终随国民党军事上的溃败、新桂系政权的倒台而灰飞烟灭，留下的经验教训足以让我们深思!