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农村公共产品的供给乃是解决"三农"问题、缩小城乡差距、实现社会和谐繁荣的重要制度之一，而该制度的建设和完善涉及到诸如政治经济体制、财政税收制度、农民素质教育等方方面面的问题，是一系统工程，其中政府行为在这一工程中占据着举足轻重的地位，是一个关键的子系统，为此，本文以服务型政府的构建为切入点，分析农村公共产品供给中存在的问题，提出相应对策，以期对服务型政府的建设、农村公共产品供给的完善有所裨益。
服务型政府的本质及内涵
服务型政府兴盛于上世纪80年代的西方发达国家，随着信息和技术变革引致的经济的飞速发展，传统管制型行政管理模式的弊端逐渐凸现出来，西方国家的公共选择理论，特别是新公共管理理论主张运用市场改造政府，从而建立一种新的公共行政管理模式--服务型政府。"它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。" 服务型政府的本质就是政府行政管理以人民群众为中心，坚持以人为本的执政理念，突出和强化政府的公共服务职能。具体来讲，服务型政府包括以下基本内涵：
（一）服务型政府是"以人为本"的政府。服务型政府改变了传统管制型政府模式下政府与社会、政府与公众之间的关系，对政府和社会公众角色进行了重新定位，政府由原来的管理者转变为服务者，公众由原来的被管理者转变为接受服务的消费者，两者之间处于平等的地位。政府属于第三产业的服务部门，企业化的运作模式决定了政府的首要任务是提供公共服务，一切行为都要从社会和公众的需求出发，以公众的满意为行为指南，"人民群众满意不满意"是其行为正确与否的判断标准。
（二）服务型政府是职能有限的政府。传统管制型政府是全能型政府，行政管理的触角延伸到社会的各个层面，几乎每个领域都有管理者的身影，结果造成了一方面政府承担着广泛的社会职能，公权力侵入到了隐秘性的私人领域以及本该由市场发挥作用的领域；另一方面，本该由政府承担的公共服务领域却因为其精力有限而致荒芜，由此导致行政管理中长期存在的越位、缺位、错位现象。
（三）服务型政府是负责任的政府。权力和责任是对应的，拥有权力必须承担相应责任，否则就会造成独断和专权。政府拥有强大的公共权力，其必须就自己的行为对社会负责，对公众负责。管制型政府中，权力和责任是严重脱节的，重权力的行使而忽视责任的承担，重权力的配置而忽视责任的追究，结果导致政府管理中责任的丧失和各种寻租、腐败现象的产生，最终损害的是社会公共利益。因此，服务型政府必须建立完善的责任体系，使政府及其成员能够各司其职，各负其责，同时增加行政管理的透明度，将其置于社会公众的监督之下，真正实现责任政府。
（四）服务型政府是依法行政的政府。自从依法治国、建设社会主义法治国家的方略确立后，"法的本质精神和最主要的功能就被理解为控制国家权力、防止权力滥用、保障公民权利和经济的良性发展。不但行政管理须依法行政才有效，而且其本身也须循法而治，法治理念愈加凸显。" 政府在提供公共服务时，必须依法行政，这不仅是服务型政府的重要标志，也是服务型政府进行行政管理的基本方式。
农村公共产品的供给现状
公共产品是相对于私有财产而言的，它"是这样一类物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增加（它们的消费是非竞争性的），而排除任何个人对它的分享却要花费巨大成本（它们是非排他性的）"， 公共产品具有非竞争性和非排他性特点。农村公共产品指的是为满足农村公共需要，在农村范围内由农民享有、消费的具有非竞争性和非排他性的物质产品或服务，具体包括交通通信、水利灌溉、电力供应等农村公共设施，文化体育、教育卫生等公共事业，社会保障、计划生育等公共福利以及社会治安、信息技术、灾害防治等公共服务，农村公共产品的有效供给是农村一系列改革措施得以实施的保障，是农村经济稳步发展的前提，是农村社会长治久安的基石，但是，目前农村公共产品的需求和供给却存在诸多不尽如人意的地方：
（一）农村公共产品供给总量不足。由于我国长期以来实行的是工业尤其是重工业优先的非均衡发展战略，形成了城乡隔离的二元经济结构和社会治理模式，相对于城市而言，农村公共产品的供给从总量上呈现严重不足的状况，主要体现在：生产性基础设施如大型水利设施、农田道路等不但增量较小，原有存量也遭到严重破坏；生活性基础设施建设虽有所改善，但依然无法满足农民的生活需求；农村公共产品供给总量不足，对农业、农村、农民产生的影响恶劣而深远，严重制约着农村乃至整个国家经济、社会的可持续发展。
（二）供给结构失衡，部分公共产品供给过剩。与供给总量不足并存的另一个问题是结构失衡，一方面农民急需的上述公共产品供给不足，另一方面是农民不需要或需求较小的公共产品过剩。由于农村公共产品的供给并非出自农村社区内部的需求，而是依赖政府的行政命令进行的强制性供给，在政绩考核和经济利益的双重驱动下，一些地方政府往往忽略农民的意愿，热衷于投资那些见效快、周期短、易出政绩的公共项目，即对修建非生产性公共设施如农贸市场、休闲广场、高档楼堂馆所等"硬"的公共产品情有独钟，而对农业技术推广、信息渠道畅通、农业发展规划等"软"的公共产品却置之不理，造成本来就有限的公共资源得不到合理利用，农村生产发展、农民生活质量提高的目的无法实现，公共产品供给偏离需求，结构有待进一步优化，效率需要进一步提高。
服务型政府的建构与农村公共产品供给制度的完善
造成农村公共产品供给中存在的总量不足和结构失衡问题的因素多多，但其与政府行为有着直接而密切的联系，因为政府乃农村公共产品供给中最重要、最关键的主体，尽管并非唯一主体。政府职能的转变、角色定位的调整可以有效地缓解农村公共产品供给中存在的矛盾，而服务型政府建设的核心就是政府职能的转变和角色的重新定位。
（一）建立统筹城乡一体化服务体系，防止歧视性服务。服务型政府的主要职能既然是为 社会公众提供服务，那么，这种服务就应该是均等的一体化服务而非厚此薄彼的歧视性服务，但在公共产品供给中，政府并未将这一理念贯穿到实践之中。长期以来，我国在公共产品供给上实行城乡有别的两套政策，城市公共产品主要是由国家提供，而农村公共产品主要是由农民自我供给，各级政府提供的公共产品则相对较少。作为公共产品供给主要主体的政府有必要也有义务建立城乡一体化甚至是偏重农村的公共产品供给体制 。
（二）按照责任型政府的要求，明确各级政府在农村公共产品供给中的职责。按照公共财政理论，受益范围遍及全国的公共产品如跨区域的大江大河的治理、农业科技成果推广、农村信息化建设、与提高农民素质有关的义务教育等主要由中央政府提供，而受益范围为特定区域的公共产品如农村道路、农贸市场等主要由地方政府提供，而具有外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府以及其他受益地方政府共同提供。但实践中，中央与地方在农村公共产品供给的职责上划分不清，上级政府尤其是中央政府把有些事权下放得过低，下级政府尤其是乡镇政府对一些全国性公共产品如基础教育、计划生育等负责供给，而乡镇政府财力有限，导致农村公共产品的匮乏。责任型政府要求各级政府之间职责明确，实现责、权、利的有机统一，在农村公共产品供给中，各负其责，不相互推诿，正如中共中央在《关于深化行政管理体制改革的意见》中指出的那样"按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力。"
（三）加大对农村公共产品非政府供给主体的扶持与监督，实现公共产品供给主体多元化。在农村公共产品供给中，政府还要树立"有限政府"的意识，打破传统体制下政府对公共事务的垄断，抛弃过去对公共服务的独占心态，鼓励和支持私人、社区、非营利组织等参与供给，实现农村公共产品供给主体和供给渠道的多元化。因为在现阶段，我国农村公共产品供给缺口巨大而政府财力有限，依靠政府单一供给难以解决问题。依靠较少的财政资金，调动更多的金融资本、个人资本和其他社会资本投入农业和农村，形成合力，是当今许多国家政府财政对农业、农村进行投资的重要特征。
（四）严格依法供给，防止公共产品投入资金的滥用。当前，农村公共产品投入资金匮乏是一个不争的事实，更为可怕的是，在对有限资金的利用上，存在着不依法使用甚至谋取不当利益的政府行为，主要表现为：作为经济人的政府个别人员通过公共产品的供给谋求个人私利，进行"权力寻租"，例如不顾农民利益，提供劣质公共产品或服务，从中得到金钱、地位升迁等好处；部门利益至上，在向农民提供化肥、农药、信息、技术服务等公共产品时，以次充好，高价收费，中饱部门私囊，损害农民利益。为了农村公共产品供给的规范化，制定完备的法律、法规、制度是首要选择，要逐步形成以《农村公共产品供给法》为基本法，以《农村专业合作社法》、《农村社会保障实施条例》、《农村义务教育实施条例》等法律法规为子法，以相关制度为补充的完整体系，做到有法可依；其次，切实执行法律、法规、制度的相关规定，使"书面的法"转变为实践中得到贯彻落实的法；最后，加强对政府行为的监督和约束，这种监督和约束既要有来自上级政府的，又要有来自下级政府和广大农民的，形成上下交错、疏而不漏的监督之网，确保公共资金的安全和有效使用。
（作者单位：西南政法大学）
服务型政府的本质及内涵
服务型政府兴盛于上世纪80年代的西方发达国家，随着信息和技术变革引致的经济的飞速发展，传统管制型行政管理模式的弊端逐渐凸现出来，西方国家的公共选择理论，特别是新公共管理理论主张运用市场改造政府，从而建立一种新的公共行政管理模式--服务型政府。"它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。" 服务型政府的本质就是政府行政管理以人民群众为中心，坚持以人为本的执政理念，突出和强化政府的公共服务职能。具体来讲，服务型政府包括以下基本内涵：
（一）服务型政府是"以人为本"的政府。服务型政府改变了传统管制型政府模式下政府与社会、政府与公众之间的关系，对政府和社会公众角色进行了重新定位，政府由原来的管理者转变为服务者，公众由原来的被管理者转变为接受服务的消费者，两者之间处于平等的地位。政府属于第三产业的服务部门，企业化的运作模式决定了政府的首要任务是提供公共服务，一切行为都要从社会和公众的需求出发，以公众的满意为行为指南，"人民群众满意不满意"是其行为正确与否的判断标准。
（二）服务型政府是职能有限的政府。传统管制型政府是全能型政府，行政管理的触角延伸到社会的各个层面，几乎每个领域都有管理者的身影，结果造成了一方面政府承担着广泛的社会职能，公权力侵入到了隐秘性的私人领域以及本该由市场发挥作用的领域；另一方面，本该由政府承担的公共服务领域却因为其精力有限而致荒芜，由此导致行政管理中长期存在的越位、缺位、错位现象。
（三）服务型政府是负责任的政府。权力和责任是对应的，拥有权力必须承担相应责任，否则就会造成独断和专权。政府拥有强大的公共权力，其必须就自己的行为对社会负责，对公众负责。管制型政府中，权力和责任是严重脱节的，重权力的行使而忽视责任的承担，重权力的配置而忽视责任的追究，结果导致政府管理中责任的丧失和各种寻租、腐败现象的产生，最终损害的是社会公共利益。因此，服务型政府必须建立完善的责任体系，使政府及其成员能够各司其职，各负其责，同时增加行政管理的透明度，将其置于社会公众的监督之下，真正实现责任政府。
（四）服务型政府是依法行政的政府。自从依法治国、建设社会主义法治国家的方略确立后，"法的本质精神和最主要的功能就被理解为控制国家权力、防止权力滥用、保障公民权利和经济的良性发展。不但行政管理须依法行政才有效，而且其本身也须循法而治，法治理念愈加凸显。" 政府在提供公共服务时，必须依法行政，这不仅是服务型政府的重要标志，也是服务型政府进行行政管理的基本方式。
农村公共产品的供给现状
公共产品是相对于私有财产而言的，它"是这样一类物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增加（它们的消费是非竞争性的），而排除任何个人对它的分享却要花费巨大成本（它们是非排他性的）"， 公共产品具有非竞争性和非排他性特点。农村公共产品指的是为满足农村公共需要，在农村范围内由农民享有、消费的具有非竞争性和非排他性的物质产品或服务，具体包括交通通信、水利灌溉、电力供应等农村公共设施，文化体育、教育卫生等公共事业，社会保障、计划生育等公共福利以及社会治安、信息技术、灾害防治等公共服务，农村公共产品的有效供给是农村一系列改革措施得以实施的保障，是农村经济稳步发展的前提，是农村社会长治久安的基石，但是，目前农村公共产品的需求和供给却存在诸多不尽如人意的地方：
（一）农村公共产品供给总量不足。由于我国长期以来实行的是工业尤其是重工业优先的非均衡发展战略，形成了城乡隔离的二元经济结构和社会治理模式，相对于城市而言，农村公共产品的供给从总量上呈现严重不足的状况，主要体现在：生产性基础设施如大型水利设施、农田道路等不但增量较小，原有存量也遭到严重破坏；生活性基础设施建设虽有所改善，但依然无法满足农民的生活需求；农村公共产品供给总量不足，对农业、农村、农民产生的影响恶劣而深远，严重制约着农村乃至整个国家经济、社会的可持续发展。
（二）供给结构失衡，部分公共产品供给过剩。与供给总量不足并存的另一个问题是结构失衡，一方面农民急需的上述公共产品供给不足，另一方面是农民不需要或需求较小的公共产品过剩。由于农村公共产品的供给并非出自农村社区内部的需求，而是依赖政府的行政命令进行的强制性供给，在政绩考核和经济利益的双重驱动下，一些地方政府往往忽略农民的意愿，热衷于投资那些见效快、周期短、易出政绩的公共项目，即对修建非生产性公共设施如农贸市场、休闲广场、高档楼堂馆所等"硬"的公共产品情有独钟，而对农业技术推广、信息渠道畅通、农业发展规划等"软"的公共产品却置之不理，造成本来就有限的公共资源得不到合理利用，农村生产发展、农民生活质量提高的目的无法实现，公共产品供给偏离需求，结构有待进一步优化，效率需要进一步提高。
服务型政府的建构与农村公共产品供给制度的完善
造成农村公共产品供给中存在的总量不足和结构失衡问题的因素多多，但其与政府行为有着直接而密切的联系，因为政府乃农村公共产品供给中最重要、最关键的主体，尽管并非唯一主体。政府职能的转变、角色定位的调整可以有效地缓解农村公共产品供给中存在的矛盾，而服务型政府建设的核心就是政府职能的转变和角色的重新定位。
（一）建立统筹城乡一体化服务体系，防止歧视性服务。服务型政府的主要职能既然是为 社会公众提供服务，那么，这种服务就应该是均等的一体化服务而非厚此薄彼的歧视性服务，但在公共产品供给中，政府并未将这一理念贯穿到实践之中。长期以来，我国在公共产品供给上实行城乡有别的两套政策，城市公共产品主要是由国家提供，而农村公共产品主要是由农民自我供给，各级政府提供的公共产品则相对较少。作为公共产品供给主要主体的政府有必要也有义务建立城乡一体化甚至是偏重农村的公共产品供给体制 。
（二）按照责任型政府的要求，明确各级政府在农村公共产品供给中的职责。按照公共财政理论，受益范围遍及全国的公共产品如跨区域的大江大河的治理、农业科技成果推广、农村信息化建设、与提高农民素质有关的义务教育等主要由中央政府提供，而受益范围为特定区域的公共产品如农村道路、农贸市场等主要由地方政府提供，而具有外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府以及其他受益地方政府共同提供。但实践中，中央与地方在农村公共产品供给的职责上划分不清，上级政府尤其是中央政府把有些事权下放得过低，下级政府尤其是乡镇政府对一些全国性公共产品如基础教育、计划生育等负责供给，而乡镇政府财力有限，导致农村公共产品的匮乏。责任型政府要求各级政府之间职责明确，实现责、权、利的有机统一，在农村公共产品供给中，各负其责，不相互推诿，正如中共中央在《关于深化行政管理体制改革的意见》中指出的那样"按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力。"
（三）加大对农村公共产品非政府供给主体的扶持与监督，实现公共产品供给主体多元化。在农村公共产品供给中，政府还要树立"有限政府"的意识，打破传统体制下政府对公共事务的垄断，抛弃过去对公共服务的独占心态，鼓励和支持私人、社区、非营利组织等参与供给，实现农村公共产品供给主体和供给渠道的多元化。因为在现阶段，我国农村公共产品供给缺口巨大而政府财力有限，依靠政府单一供给难以解决问题。依靠较少的财政资金，调动更多的金融资本、个人资本和其他社会资本投入农业和农村，形成合力，是当今许多国家政府财政对农业、农村进行投资的重要特征。
（四）严格依法供给，防止公共产品投入资金的滥用。当前，农村公共产品投入资金匮乏是一个不争的事实，更为可怕的是，在对有限资金的利用上，存在着不依法使用甚至谋取不当利益的政府行为，主要表现为：作为经济人的政府个别人员通过公共产品的供给谋求个人私利，进行"权力寻租"，例如不顾农民利益，提供劣质公共产品或服务，从中得到金钱、地位升迁等好处；部门利益至上，在向农民提供化肥、农药、信息、技术服务等公共产品时，以次充好，高价收费，中饱部门私囊，损害农民利益。为了农村公共产品供给的规范化，制定完备的法律、法规、制度是首要选择，要逐步形成以《农村公共产品供给法》为基本法，以《农村专业合作社法》、《农村社会保障实施条例》、《农村义务教育实施条例》等法律法规为子法，以相关制度为补充的完整体系，做到有法可依；其次，切实执行法律、法规、制度的相关规定，使"书面的法"转变为实践中得到贯彻落实的法；最后，加强对政府行为的监督和约束，这种监督和约束既要有来自上级政府的，又要有来自下级政府和广大农民的，形成上下交错、疏而不漏的监督之网，确保公共资金的安全和有效使用。
（作者单位：西南政法大学）