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摘 要 财产权是现代社会中被广泛认可的一项基本人权,也是公民享有其他权利的基础和前提,“哪里没有财产权,哪里就没有正义”,而宪法作为一国的根本大法,它对于财产权的保护就显得尤为重要。财产权的宪法保护问题也一直是我国学界的热议的话题,2004年宪法修正案出台后更引起了广泛的讨论。本文将从宪法保护财产权的历史和价值,我国历部宪法对于财产权的规定的变迁以及对当下宪法的财产保护的现状的反思这三个方面展开论述,并在文章最后提出自己的一些建议。
关键词:财产权 宪法保护 公共利益
中图分类号:D923文献标识码:A
一、引言
财产权是个人人格与自由发展的基础和保障,是享有其他权利的前提。财产权与自由权、生命权一道构成了最基本的三项人权。有恒产者有恒心,财产权对于个人重要意义是不言而喻的,甚至有学者认为它在某些方面比自由还要重要。进入近代以来,财产权更是成为保障个人尊严和发展的核心权利之一。自然法学者卢梭认为,人民通过契约建立政府的目的就是为了保障公民的自由权和财产权,这是政府权力合法性和正当性的来源和基础。黑格尔认为,财产是自由的定在,“人唯有在所有权中才是作为理性而存在的。” 无论什么样的意识形态,也无论政治制度、文化背景有何差异,公民的财产权在世界范围内已经被广泛认可,被确认为基本的人权之一,保护公民的财产权也成为政府必须履行的义务,我们必须认真地对待公民财产权。 通过法律保障权利是文明社会的理性选择,而宪法无疑是处于最核心的地位。列宁说,宪法是写着人民权利的保障书。作为国家的根本大法,它对于财产权的保障就显得尤为重要了。回顾新中国的宪法史,在历部的宪法中都有关于财产权的相关规定,不一而同,这与我国的时代背景和社会发展有关,同时财产保护的宪法变迁也渗透着对于财产权认识的不断加深,财产权价值理念的转型。尤其是2004年修宪中公民的私有财产权入宪,更是将财产权的保护提高到新的水平。但不可否认的是,目前公民的财产权保护仍然有诸多问题,需要研究很解决,本文将逐步展开分析和探讨。
二、宪法为什么要保护财产权?
财产权的发展史就是一部整个人类的文明史。财产权的观念是伴随着人类的历史发展逐步形成的。按照洛克的观点,劳动使得财产从自然状态下的共同共有变为私有,从而确立了个人的所有权 。然而自然状态并不能够给予这种所有权以很好的保护,它并不安全并不断地受到威胁,“由此人们就愿意放弃一种尽管自由但是充满着恐惧和经常危险的状况。因此,人们联合成国家和置身于国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的,是保护他们的财产”。 实际上,几乎近代以来的所有的资产阶级思想家都无一例外地承认国家的目的是保护财产权,马基雅维利就认为:人要生存,为了保持生存,他必须要财产。这样的论述非常简单和直率。卢梭也在其《政治经济学》中认为:“财产是政治社会的真正基础,是公民订约的真正保障。” 公民的财产权具有着天然的正当性,保护公民这一权利是政府获得合法性的基础。而公民契约的最高表现形式宪法就自然地与财产权保护联系在了一起。
“宪法”一词的英文是“Constitution”或者“Constitution law”的汉译名。它源自于拉丁文“Constitutio”,其本意为组织、建立。古罗马法用它来表示皇帝的各种建制和皇帝颁发的“诏令”、“谕旨”之类的文件,以区别于市民社会通过的法律文件。工业革命以来,资本主义工商业迅速发展,新兴的阶级和民众要求政治上的权利。13世纪,面对封建王权的专职跋扈,乱征收苛捐杂税,英国的贵族诸侯和城市市民便开始了反对王权的斗争,限制王权的征税权,从而迫使国王签署了《自由大宪章》,成为了历史上第一个宪法性质的文献。以后英国以此为基础通过《权利请愿书》,《人身保护令》《权利法案》等法律逐步建立了代议制度,英国人把这种代议制度称为本国的“Constitution”,意思是确认立宪政体的法律。 在《自由大宪章》在宪法的发展史上有着里程碑式的意义。它后来也深刻地影响了欧美地区的资产阶级革命和制宪运动。它是财产者与国王斗争的结果,它不仅通过形成国王同财产者“讨价还价”的机制从而催生了现代议会的雏形,而且通过约束国王征税权从而奠定了宪法保护财产权的精神传统。 大宪章的第39条明文规定:“任何自由人,非经统计贵族的裁决或国法裁决,不得被逮捕、监禁、没收财产、剥夺法律保护权……” 之后1791年法国的宪法也确认了保障财产权的条款:“宪法保障财产权的不可侵犯,或者保障对财产权的公平而预先的赔偿,如果依法认定为了公共的需要而须牺牲其财产的话。”,德国的1919年的《魏玛宪法》更是非常详细地规定了保护私有财产权的条款,包括了财产权受到保障、限制财产权只能由法律规定、仅得因公共利益才得征收原则、公平赔偿原则,另外,还规定了国家建立福利制度保障公民生活的条款。美国宪法也以第五和第十四修正案通过“正当程序”原则建立起对公民财产权的保护。财产权的宪法保护在世界范围内被接纳。根据荷兰宪法学家亨利有数字为证,根据荷兰宪法学家亨利•范•马尔赛文和格尔•范德唐所统计的142部成文宪法中,有118部宪法确认了财产权,占总数的83.1%。如此广泛大规模地在宪法中规定财产权充分证明了财产权对于人的重要意义。从国际法层面来讲,财产权被列入各种宣言和公约中,获得了普遍性的尊重和接纳。1948年《世界人权宣言》第十七条写到“人人得有单独的财产所有权以及同他人合有的所有权。任何人的财产不得被任意剥夺”,《欧洲人权公约》的第一议定书的第一条和《非洲人权公约》第二十一条都规定了财产权。另外,很多的双边条约中也有类似的规定。在当今全球化的背景下,国家对于这些共识的价值进行认可和保障才能更好地融入国际社会,而且如果成为某些条约缔约国,国家便负有了国际法上的义务,具有法律约束力。保护财产权就成为了应尽的义务。
实际上,财产权是一个宪法和民法共用的概念,从主客体上讲,两者并没有什么区别,都是指主体对于其财产具有排他性的和专断性的权利,不容侵犯。财产权的客体从最初的动产和不动产发展到包括债权、物权、知识产权等抽象的财产性的权利在内,或者称为“任何具有经济财产价值的权利” 。20世纪以后有的学者认为财产权还包括了福利性的社会权利。宪法和民法中的财产权的根本区别在于适用领域和价值取向的不同。的从法理的角度讲,民法是市民社会的核心法律,民法意义上的财产权是个体的公民与公民之间的订立契约的规范,它旨在私权利之间划出界限,保护个体不受其他个体之侵犯。而宪法则是公共生活的最高法,它对于财产权的保护在于规制国家的公权力,绵亘于与“权力(power)” 和“权利(rights)”之间,旨在保护公民私有财产不受国家公权力的侵犯。由于权力的扩张的本性,它对于私权利无疑是最大的威胁。民法中关于财产权的保障对于公民来讲是一种一般性的防御,而宪法关于财产权的保障则是一种特殊性的防御,是对公权力的预防,它的魅力就在于给私权利以更高层次的安全保障。
可以看出,在宪法的产生过程中,财产权的维护是重要的催化剂,国际法层面的对于财产权保护的确立也成为敦促国家履行保护义务的重要因素。从宪法本身的价值来讲,它对于财产权的保护体现了国家对于公民个人人权的保护,构成了宪政民主的基础,也是评价宪法的“质量”和政府权力合法性和正当性的重要尺度。
三、新中国历部宪法中财产权保护考察
新中国建立以来,财产权保护也是历部宪法中的重要内容之一。1949年的《中华人民政治协商会议共同纲领》带有临时宪法的性质,由于特殊的历史背景,当时多种经济成分并存,包括农民土地私有权、国营经济、合作社经济、私营经济、国家资本与私人资本合作经济等,纲领确认了各种经济成分的合法的地位,规定了对私有财产权和私营经济保护的原则,具有着重要的历史意义。
1954年9月20日在首都北京,中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议,庄严地通过中华人民共和国第一部宪法。这个宪法以1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》为基础,是共同纲领的发展。宪法中规定国家依法保护农民的土地所有权、手工业者和个体劳动的生产资料所有权、资本家的生产资料所有权和资本所有权。宪法的原则是在保护的基础上对私有经济制度进行社会主义改造,逐步变私有经济为统一的公有制经济。这与当时我国进行社会主义的改造的历史背景相连,笔者认为这是属于经济制度的范围,与一国的经济政策有关,它辐射到了公民财产利益,但严格来说不属于公民个人财产权保护的范畴。1954年宪法对于公民财产权保护最核心的体现是十一条、十二条和十三条。十一条规定:“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权。十二条规定:“国家依照法律保护公民的私有财产的继承权。这两条的规定是属于保障性的条款,即国家承诺负有义务来保障公民私有财产的所有权和继承权,是基础性的规定。但是该条对于财产保护的对象采取了列举的形式,而且侧重于生活资料,这就使得很多其它的合法财产没有被例入保护的内容之中。所以其范围是比较狭窄的。第十三条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定的条件,对城乡土地和其他的生产资料实行征购、征用或者收归国有。”这一条属于限制性条款,即规定了国家在特殊的情况下可以对公民的财产权进行一定的限制。这样的限制有两个原则,第一是基于公共利益的需要,第二是法律保留原则,即需要依照法律的规定。随着社会经济的发展,国家积极义务的增多,财产权的保护也不再是绝对的,财产也承担着一定的社会功能,国家可能会基于公共利益需要来限制公民个人的财产,征收和征用是国家实现这种限制的两种方式。但是一旦公权力介入,公民的财产权就有被侵犯的可能性。所以对于国家这种的限制需要保持一种谨慎和警惕,应当规定严格的条件来对这种“国家限制”加以限制。这一条就体现了两个条件,公共利益原则和法律保留原则,这是可取的,但是存在缺陷,因为它并没有规定在限制时对公民进行补偿。很显然公民的财产被征收和征用后没有得到补偿是显失公平的。从法理的角度来讲,个人并不负有对于公共利益牺牲的义务,除非他从这项义务中获得利益,即得到合理的补偿。所以该宪法在这一点上是有不足的,但是也基本形成雏形,总体上是比较完整的,只是并没有充分发挥作用。
接下来的1975年宪法和1978年宪法由于受到“左”的政治思想的影响,对私有财产权缺乏基本的规定,在宪法地位上压缩、限制了公民个人的财产所有权。在那个“以穷为荣”的疯狂时代,私有权为大多数人所不齿,也便谈不上保障了。一国的政治状况对于公民权利的影响是立竿见影,法律被政治所控制,这或许是当时问题的根源之一,1954年宪法被架空,两部宪法实际上就是对1954年宪法的破坏和否定,看不到继承和发展的影子,那些时光是不堪回首的过往,在此可一笔带过了。改革开放后,严格的计划经济体制被打破,国家实行市场经济,逐步地确认了私有经济的合法地位,对于公民个人的私有财产权保护也提到了新的高度。1982年宪法的十三条规定与1954年宪法相仿,在经历了四次修改之后,在2004年宪法修正案规定:“公民的合法的私有财产权不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。” 这些规定中明确地确定了私人财产权的合法的地位,明确了财产权是公民的一项基本的权利,而且规定了国家进行限制时,一是要基于社会的公共利益需要,二是要给予补偿。这使得对于公民财产权的保障更加完整和规范。再次,本条中用“合法财产”来概括了财产权保护的对象,不再像以前用列举式的方式来保护,而且以前主要是侧重于公民的生活资料的保护,现在取消了限制,从所有权扩展到了财产权,这样的规定更有弹性和开放性,更利于财产权的保障。
四、对完善我国财产权保护的思考
从历部宪法的规定中,可以看出我国对于财产权保护的进步,但是仍然存在着很多的问题。当前公民财产受侵害的重灾区就是强制拆迁问题和征收征用的问题,上访案件中这样的理由占了近60%。这些问题的产生固然与当下大规模的城镇化进程有关,但是城镇化是经济发展带来的副产品,无法避免,城镇化并没有错,真正的原因是我国法律不够完善以及在执法过程中没有做到依法行政、合理行政。针对这些问题,笔者有以下的几点建议。
(一) 正确地界定“公共利益”。
一般理论认为,“公共利益”通常指一国之内没有特定对象的人群的共同利益,与当今词汇里的“广大人民利益”大致相当。公共利益具有排他性和开放性的特征,公共利益的受益对象应该是不特定的多数人,虽然数目不是认定公共利益的唯一标准,但不应排除任何人接近和享有的权利。但因为多元社会利益的多样性,所以公共利益也具有一定的相对性。需要具体问题具体分析,进行个案甄别,在利益冲突中找到最佳平衡点。因此在判断公共利益时应该坚持合法原则和比例的原则,只有在法定的条件下在必要性的限度内以对公民最小侵害的方式来限制公民个人的权利,同时也应该坚持权责统一的原则,防止公权力借“公共利益”之名来扩张权力侵害私利。另外,建议从立法方面对公共利益进行一些细化规定,使之具有一定的可操作性,从而减少被滥用的空间,降低公民个人财产受侵害的风险。
(二) 制定程序条款。
程序是实现实体正义的有力保障。公正和完备的程序有利于对权力的克制,防范权力的腐化。正当程序(due process)一词来源于英国的自然正义(natural justice),开始于英国的《自由大宪章》,完善于美国的第五和第十四修正案。正当程序原则包括两个基本的内容:一,在做出不利于他人的行为时,应该听取对方的意见,每个人有权利为自己申辩和防卫。二,每一个人都不能自己做自己的法官,避免偏私的必要程序原则。 西方谚语云:“正义须以看的见的方式来进行和维护”,正当程序就是这种“看的见的正义”。根据其内容,可以延伸出具体的操作规定,其中比较有代表性的就是建立听证程序,这个程序首先要求公权力机关在合理的时间内通知权利人,让了解情况,然后允许对方的申辩,听取对方的意见并做出决策。建议政府在征收征用问题上应该召开听证程序,有关的利害各方当事人都应该参加,提出建议或者意见,而政府应该认真听取各方的意见并以之为依据做出最后的决定。这样的形式是一种参与式的民主决策,是促进各方的沟通和互信,保障公民私人权利的有效的途径,同时也能够增强政府决策的民主性和科学性,从而树立良好的社会公信力和权威。
(三)保证公平的补偿。
在评估了公共利益和履行了正当的程序之后,同时应该保障给予被限制了财产权的公民以补偿。很多矛盾和纠纷的出现是源于补偿问题。笔者认为,在补偿这个问题上首先是必须要给予补偿。《宪法》第十三条规定:“可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这一条的解读应该是“依据法律规定对私有财产进行征收征用,而且征收和征用都应该给予补偿”。有人主张只有征收才给予补偿,征用不予以补偿,这样的看法明显是断章取义;其次是给予公平的补偿,由于条文中没有明确地界定补偿应该达到什么程度和标准,是应该给予“完全”的补偿还是给予“合理”的补偿,是按照市场价格还是双方协议,这些问题都未涉及。欧洲人权法院在补偿标准上采取的是一种相对灵活的方式,它需要与其对财产的干涉程度相称,要看补偿是否尊重了必要的公正平衡,而且看它是否向申诉者们施加一种不适度的负担。 笔者认为,给予补偿应该是基于公平的原则,这就需要在补偿金额和公民的财产价值之间做出评估,符合“相称性的原则(proportionality principle)”,评估应该参照市场价值,但同时需要进行个案的平衡,如果限制的对象是明显属于社会的弱势群体,比如残疾人,丧失劳动能力的人等,这时除了参照市场价值之外,应该适当给予倾向性补偿,进而达到一种实质意义上的公平。
(四) 完善救济程序。
没有救济就没有权利。当受到侵害,有效的救济是权利的根本保障。从立法层面来看,我国相关法律对于救济公民的财产权有一定的规定,但是我国现行的法律与我国已经或者即将接受的相关的国际标准的要求仍然有一定的距离,在中国参加的国际人权公约及其接受的有关国际国际人权习惯规则如何取得中国国内法上的效力、公约与国内法的等级关系如何以及它们能否在中国法直接适用问题仍然不清楚。 其次,中国的国内法仍然对可能侵犯公民财产权的立法、外交、国防和抽象行政行为缺乏有效的救济机关和程序。再次,笔者认为,广泛意义上的救济不仅包括事后救济,而且也包括事前的救济。事前的救济应该包括公民获得信息的权利,即国家负有信息公开的义务,在做出对于公民财产权的不利决定之前,应该使公民能够通过便捷的途径了解相关的信息,从而能够有针对地提出意见。另外,完善的救济也不仅包括立法、司法和行政的救济,而且需要社会保障救济措施。这属于更加广泛和长远利益上的保护。宪法规定:“国家建立与我国经济发展水平相适应的社会保障制度。”社会保障制度是现代国家的积极义务之一。有些学者已经把公民获得社会保障金纳入到公民的财产权中。可以看出,社会保障的发展对于公民财产权的保护是新的扩展,也是一个趋势。我国应该着力发展与经济发展相适应的社会保障制度。
(作者:中国政法大学法学院人权法专业2008届研究生)
注释:
黑格尔著.法哲学原理.商务印书馆1979年版,第50页.
[英]洛克著,叶启芳,瞿菊农.政府论.下篇.商务印书馆2007年版,第18页,第77页.
[法]卢梭著,何兆武译.社会契约论.商务印书馆,2002年版,第27页.
董云虎,刘武萍主编.世界各国人权约法.四川人民出版社,第3页.
肖金明,冯威.公民财产权的制度化路径.法学论坛.2003年第2期.
徐显明主编.人权法原理.中国政法大学出版社,2008年版,第234页.
同上,第246页,《纲领》中关于财产权的具体内容可以参见第四章经济政策一章。在此限于篇幅不再详列,
徐显明主编.人权法原理.中国政法大学出版社,2008年版,247页.
李风华."论公共利益的界定".于2009年6月2号访问.http://law.shangdu.com/lawyer/lawyer/shownews.asp?id=1090&lawyer=lifenghua,
胡建淼主编.论公法原则.四川人民出版社,第424页-425页.
A.艾德,C.克罗斯,A.罗萨斯 主编.经济、社会和文化权利.四川人民出版社,第165页.
徐显明主编.国际人权法.法律出版社,203页.
参考文献:
[1]徐显明主编.国际人权法.法律出版社.
[2]胡建淼主编.论公法原则.四川人民出版社.
[3][英]洛克著,叶启芳,瞿菊农.政府论(下).商务印书馆.
[4][法]卢梭著,何兆武译.社会契约论.商务印书馆.
[5]焦洪昌主编.宪法学.(第二版).北京大学出版社.
[6]莫纪宏著.宪政新论.中国方正出版社,1997年版.
[7]胡锦光著.中国宪法问题研究.新华出版社,1998版.
[8]王磊著.宪法的司法化.中国政法大学出版社,2000版.
关键词:财产权 宪法保护 公共利益
中图分类号:D923文献标识码:A
一、引言
财产权是个人人格与自由发展的基础和保障,是享有其他权利的前提。财产权与自由权、生命权一道构成了最基本的三项人权。有恒产者有恒心,财产权对于个人重要意义是不言而喻的,甚至有学者认为它在某些方面比自由还要重要。进入近代以来,财产权更是成为保障个人尊严和发展的核心权利之一。自然法学者卢梭认为,人民通过契约建立政府的目的就是为了保障公民的自由权和财产权,这是政府权力合法性和正当性的来源和基础。黑格尔认为,财产是自由的定在,“人唯有在所有权中才是作为理性而存在的。” 无论什么样的意识形态,也无论政治制度、文化背景有何差异,公民的财产权在世界范围内已经被广泛认可,被确认为基本的人权之一,保护公民的财产权也成为政府必须履行的义务,我们必须认真地对待公民财产权。 通过法律保障权利是文明社会的理性选择,而宪法无疑是处于最核心的地位。列宁说,宪法是写着人民权利的保障书。作为国家的根本大法,它对于财产权的保障就显得尤为重要了。回顾新中国的宪法史,在历部的宪法中都有关于财产权的相关规定,不一而同,这与我国的时代背景和社会发展有关,同时财产保护的宪法变迁也渗透着对于财产权认识的不断加深,财产权价值理念的转型。尤其是2004年修宪中公民的私有财产权入宪,更是将财产权的保护提高到新的水平。但不可否认的是,目前公民的财产权保护仍然有诸多问题,需要研究很解决,本文将逐步展开分析和探讨。
二、宪法为什么要保护财产权?
财产权的发展史就是一部整个人类的文明史。财产权的观念是伴随着人类的历史发展逐步形成的。按照洛克的观点,劳动使得财产从自然状态下的共同共有变为私有,从而确立了个人的所有权 。然而自然状态并不能够给予这种所有权以很好的保护,它并不安全并不断地受到威胁,“由此人们就愿意放弃一种尽管自由但是充满着恐惧和经常危险的状况。因此,人们联合成国家和置身于国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的,是保护他们的财产”。 实际上,几乎近代以来的所有的资产阶级思想家都无一例外地承认国家的目的是保护财产权,马基雅维利就认为:人要生存,为了保持生存,他必须要财产。这样的论述非常简单和直率。卢梭也在其《政治经济学》中认为:“财产是政治社会的真正基础,是公民订约的真正保障。” 公民的财产权具有着天然的正当性,保护公民这一权利是政府获得合法性的基础。而公民契约的最高表现形式宪法就自然地与财产权保护联系在了一起。
“宪法”一词的英文是“Constitution”或者“Constitution law”的汉译名。它源自于拉丁文“Constitutio”,其本意为组织、建立。古罗马法用它来表示皇帝的各种建制和皇帝颁发的“诏令”、“谕旨”之类的文件,以区别于市民社会通过的法律文件。工业革命以来,资本主义工商业迅速发展,新兴的阶级和民众要求政治上的权利。13世纪,面对封建王权的专职跋扈,乱征收苛捐杂税,英国的贵族诸侯和城市市民便开始了反对王权的斗争,限制王权的征税权,从而迫使国王签署了《自由大宪章》,成为了历史上第一个宪法性质的文献。以后英国以此为基础通过《权利请愿书》,《人身保护令》《权利法案》等法律逐步建立了代议制度,英国人把这种代议制度称为本国的“Constitution”,意思是确认立宪政体的法律。 在《自由大宪章》在宪法的发展史上有着里程碑式的意义。它后来也深刻地影响了欧美地区的资产阶级革命和制宪运动。它是财产者与国王斗争的结果,它不仅通过形成国王同财产者“讨价还价”的机制从而催生了现代议会的雏形,而且通过约束国王征税权从而奠定了宪法保护财产权的精神传统。 大宪章的第39条明文规定:“任何自由人,非经统计贵族的裁决或国法裁决,不得被逮捕、监禁、没收财产、剥夺法律保护权……” 之后1791年法国的宪法也确认了保障财产权的条款:“宪法保障财产权的不可侵犯,或者保障对财产权的公平而预先的赔偿,如果依法认定为了公共的需要而须牺牲其财产的话。”,德国的1919年的《魏玛宪法》更是非常详细地规定了保护私有财产权的条款,包括了财产权受到保障、限制财产权只能由法律规定、仅得因公共利益才得征收原则、公平赔偿原则,另外,还规定了国家建立福利制度保障公民生活的条款。美国宪法也以第五和第十四修正案通过“正当程序”原则建立起对公民财产权的保护。财产权的宪法保护在世界范围内被接纳。根据荷兰宪法学家亨利有数字为证,根据荷兰宪法学家亨利•范•马尔赛文和格尔•范德唐所统计的142部成文宪法中,有118部宪法确认了财产权,占总数的83.1%。如此广泛大规模地在宪法中规定财产权充分证明了财产权对于人的重要意义。从国际法层面来讲,财产权被列入各种宣言和公约中,获得了普遍性的尊重和接纳。1948年《世界人权宣言》第十七条写到“人人得有单独的财产所有权以及同他人合有的所有权。任何人的财产不得被任意剥夺”,《欧洲人权公约》的第一议定书的第一条和《非洲人权公约》第二十一条都规定了财产权。另外,很多的双边条约中也有类似的规定。在当今全球化的背景下,国家对于这些共识的价值进行认可和保障才能更好地融入国际社会,而且如果成为某些条约缔约国,国家便负有了国际法上的义务,具有法律约束力。保护财产权就成为了应尽的义务。
实际上,财产权是一个宪法和民法共用的概念,从主客体上讲,两者并没有什么区别,都是指主体对于其财产具有排他性的和专断性的权利,不容侵犯。财产权的客体从最初的动产和不动产发展到包括债权、物权、知识产权等抽象的财产性的权利在内,或者称为“任何具有经济财产价值的权利” 。20世纪以后有的学者认为财产权还包括了福利性的社会权利。宪法和民法中的财产权的根本区别在于适用领域和价值取向的不同。的从法理的角度讲,民法是市民社会的核心法律,民法意义上的财产权是个体的公民与公民之间的订立契约的规范,它旨在私权利之间划出界限,保护个体不受其他个体之侵犯。而宪法则是公共生活的最高法,它对于财产权的保护在于规制国家的公权力,绵亘于与“权力(power)” 和“权利(rights)”之间,旨在保护公民私有财产不受国家公权力的侵犯。由于权力的扩张的本性,它对于私权利无疑是最大的威胁。民法中关于财产权的保障对于公民来讲是一种一般性的防御,而宪法关于财产权的保障则是一种特殊性的防御,是对公权力的预防,它的魅力就在于给私权利以更高层次的安全保障。
可以看出,在宪法的产生过程中,财产权的维护是重要的催化剂,国际法层面的对于财产权保护的确立也成为敦促国家履行保护义务的重要因素。从宪法本身的价值来讲,它对于财产权的保护体现了国家对于公民个人人权的保护,构成了宪政民主的基础,也是评价宪法的“质量”和政府权力合法性和正当性的重要尺度。
三、新中国历部宪法中财产权保护考察
新中国建立以来,财产权保护也是历部宪法中的重要内容之一。1949年的《中华人民政治协商会议共同纲领》带有临时宪法的性质,由于特殊的历史背景,当时多种经济成分并存,包括农民土地私有权、国营经济、合作社经济、私营经济、国家资本与私人资本合作经济等,纲领确认了各种经济成分的合法的地位,规定了对私有财产权和私营经济保护的原则,具有着重要的历史意义。
1954年9月20日在首都北京,中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议,庄严地通过中华人民共和国第一部宪法。这个宪法以1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》为基础,是共同纲领的发展。宪法中规定国家依法保护农民的土地所有权、手工业者和个体劳动的生产资料所有权、资本家的生产资料所有权和资本所有权。宪法的原则是在保护的基础上对私有经济制度进行社会主义改造,逐步变私有经济为统一的公有制经济。这与当时我国进行社会主义的改造的历史背景相连,笔者认为这是属于经济制度的范围,与一国的经济政策有关,它辐射到了公民财产利益,但严格来说不属于公民个人财产权保护的范畴。1954年宪法对于公民财产权保护最核心的体现是十一条、十二条和十三条。十一条规定:“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权。十二条规定:“国家依照法律保护公民的私有财产的继承权。这两条的规定是属于保障性的条款,即国家承诺负有义务来保障公民私有财产的所有权和继承权,是基础性的规定。但是该条对于财产保护的对象采取了列举的形式,而且侧重于生活资料,这就使得很多其它的合法财产没有被例入保护的内容之中。所以其范围是比较狭窄的。第十三条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定的条件,对城乡土地和其他的生产资料实行征购、征用或者收归国有。”这一条属于限制性条款,即规定了国家在特殊的情况下可以对公民的财产权进行一定的限制。这样的限制有两个原则,第一是基于公共利益的需要,第二是法律保留原则,即需要依照法律的规定。随着社会经济的发展,国家积极义务的增多,财产权的保护也不再是绝对的,财产也承担着一定的社会功能,国家可能会基于公共利益需要来限制公民个人的财产,征收和征用是国家实现这种限制的两种方式。但是一旦公权力介入,公民的财产权就有被侵犯的可能性。所以对于国家这种的限制需要保持一种谨慎和警惕,应当规定严格的条件来对这种“国家限制”加以限制。这一条就体现了两个条件,公共利益原则和法律保留原则,这是可取的,但是存在缺陷,因为它并没有规定在限制时对公民进行补偿。很显然公民的财产被征收和征用后没有得到补偿是显失公平的。从法理的角度来讲,个人并不负有对于公共利益牺牲的义务,除非他从这项义务中获得利益,即得到合理的补偿。所以该宪法在这一点上是有不足的,但是也基本形成雏形,总体上是比较完整的,只是并没有充分发挥作用。
接下来的1975年宪法和1978年宪法由于受到“左”的政治思想的影响,对私有财产权缺乏基本的规定,在宪法地位上压缩、限制了公民个人的财产所有权。在那个“以穷为荣”的疯狂时代,私有权为大多数人所不齿,也便谈不上保障了。一国的政治状况对于公民权利的影响是立竿见影,法律被政治所控制,这或许是当时问题的根源之一,1954年宪法被架空,两部宪法实际上就是对1954年宪法的破坏和否定,看不到继承和发展的影子,那些时光是不堪回首的过往,在此可一笔带过了。改革开放后,严格的计划经济体制被打破,国家实行市场经济,逐步地确认了私有经济的合法地位,对于公民个人的私有财产权保护也提到了新的高度。1982年宪法的十三条规定与1954年宪法相仿,在经历了四次修改之后,在2004年宪法修正案规定:“公民的合法的私有财产权不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。” 这些规定中明确地确定了私人财产权的合法的地位,明确了财产权是公民的一项基本的权利,而且规定了国家进行限制时,一是要基于社会的公共利益需要,二是要给予补偿。这使得对于公民财产权的保障更加完整和规范。再次,本条中用“合法财产”来概括了财产权保护的对象,不再像以前用列举式的方式来保护,而且以前主要是侧重于公民的生活资料的保护,现在取消了限制,从所有权扩展到了财产权,这样的规定更有弹性和开放性,更利于财产权的保障。
四、对完善我国财产权保护的思考
从历部宪法的规定中,可以看出我国对于财产权保护的进步,但是仍然存在着很多的问题。当前公民财产受侵害的重灾区就是强制拆迁问题和征收征用的问题,上访案件中这样的理由占了近60%。这些问题的产生固然与当下大规模的城镇化进程有关,但是城镇化是经济发展带来的副产品,无法避免,城镇化并没有错,真正的原因是我国法律不够完善以及在执法过程中没有做到依法行政、合理行政。针对这些问题,笔者有以下的几点建议。
(一) 正确地界定“公共利益”。
一般理论认为,“公共利益”通常指一国之内没有特定对象的人群的共同利益,与当今词汇里的“广大人民利益”大致相当。公共利益具有排他性和开放性的特征,公共利益的受益对象应该是不特定的多数人,虽然数目不是认定公共利益的唯一标准,但不应排除任何人接近和享有的权利。但因为多元社会利益的多样性,所以公共利益也具有一定的相对性。需要具体问题具体分析,进行个案甄别,在利益冲突中找到最佳平衡点。因此在判断公共利益时应该坚持合法原则和比例的原则,只有在法定的条件下在必要性的限度内以对公民最小侵害的方式来限制公民个人的权利,同时也应该坚持权责统一的原则,防止公权力借“公共利益”之名来扩张权力侵害私利。另外,建议从立法方面对公共利益进行一些细化规定,使之具有一定的可操作性,从而减少被滥用的空间,降低公民个人财产受侵害的风险。
(二) 制定程序条款。
程序是实现实体正义的有力保障。公正和完备的程序有利于对权力的克制,防范权力的腐化。正当程序(due process)一词来源于英国的自然正义(natural justice),开始于英国的《自由大宪章》,完善于美国的第五和第十四修正案。正当程序原则包括两个基本的内容:一,在做出不利于他人的行为时,应该听取对方的意见,每个人有权利为自己申辩和防卫。二,每一个人都不能自己做自己的法官,避免偏私的必要程序原则。 西方谚语云:“正义须以看的见的方式来进行和维护”,正当程序就是这种“看的见的正义”。根据其内容,可以延伸出具体的操作规定,其中比较有代表性的就是建立听证程序,这个程序首先要求公权力机关在合理的时间内通知权利人,让了解情况,然后允许对方的申辩,听取对方的意见并做出决策。建议政府在征收征用问题上应该召开听证程序,有关的利害各方当事人都应该参加,提出建议或者意见,而政府应该认真听取各方的意见并以之为依据做出最后的决定。这样的形式是一种参与式的民主决策,是促进各方的沟通和互信,保障公民私人权利的有效的途径,同时也能够增强政府决策的民主性和科学性,从而树立良好的社会公信力和权威。
(三)保证公平的补偿。
在评估了公共利益和履行了正当的程序之后,同时应该保障给予被限制了财产权的公民以补偿。很多矛盾和纠纷的出现是源于补偿问题。笔者认为,在补偿这个问题上首先是必须要给予补偿。《宪法》第十三条规定:“可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这一条的解读应该是“依据法律规定对私有财产进行征收征用,而且征收和征用都应该给予补偿”。有人主张只有征收才给予补偿,征用不予以补偿,这样的看法明显是断章取义;其次是给予公平的补偿,由于条文中没有明确地界定补偿应该达到什么程度和标准,是应该给予“完全”的补偿还是给予“合理”的补偿,是按照市场价格还是双方协议,这些问题都未涉及。欧洲人权法院在补偿标准上采取的是一种相对灵活的方式,它需要与其对财产的干涉程度相称,要看补偿是否尊重了必要的公正平衡,而且看它是否向申诉者们施加一种不适度的负担。 笔者认为,给予补偿应该是基于公平的原则,这就需要在补偿金额和公民的财产价值之间做出评估,符合“相称性的原则(proportionality principle)”,评估应该参照市场价值,但同时需要进行个案的平衡,如果限制的对象是明显属于社会的弱势群体,比如残疾人,丧失劳动能力的人等,这时除了参照市场价值之外,应该适当给予倾向性补偿,进而达到一种实质意义上的公平。
(四) 完善救济程序。
没有救济就没有权利。当受到侵害,有效的救济是权利的根本保障。从立法层面来看,我国相关法律对于救济公民的财产权有一定的规定,但是我国现行的法律与我国已经或者即将接受的相关的国际标准的要求仍然有一定的距离,在中国参加的国际人权公约及其接受的有关国际国际人权习惯规则如何取得中国国内法上的效力、公约与国内法的等级关系如何以及它们能否在中国法直接适用问题仍然不清楚。 其次,中国的国内法仍然对可能侵犯公民财产权的立法、外交、国防和抽象行政行为缺乏有效的救济机关和程序。再次,笔者认为,广泛意义上的救济不仅包括事后救济,而且也包括事前的救济。事前的救济应该包括公民获得信息的权利,即国家负有信息公开的义务,在做出对于公民财产权的不利决定之前,应该使公民能够通过便捷的途径了解相关的信息,从而能够有针对地提出意见。另外,完善的救济也不仅包括立法、司法和行政的救济,而且需要社会保障救济措施。这属于更加广泛和长远利益上的保护。宪法规定:“国家建立与我国经济发展水平相适应的社会保障制度。”社会保障制度是现代国家的积极义务之一。有些学者已经把公民获得社会保障金纳入到公民的财产权中。可以看出,社会保障的发展对于公民财产权的保护是新的扩展,也是一个趋势。我国应该着力发展与经济发展相适应的社会保障制度。
(作者:中国政法大学法学院人权法专业2008届研究生)
注释:
黑格尔著.法哲学原理.商务印书馆1979年版,第50页.
[英]洛克著,叶启芳,瞿菊农.政府论.下篇.商务印书馆2007年版,第18页,第77页.
[法]卢梭著,何兆武译.社会契约论.商务印书馆,2002年版,第27页.
董云虎,刘武萍主编.世界各国人权约法.四川人民出版社,第3页.
肖金明,冯威.公民财产权的制度化路径.法学论坛.2003年第2期.
徐显明主编.人权法原理.中国政法大学出版社,2008年版,第234页.
同上,第246页,《纲领》中关于财产权的具体内容可以参见第四章经济政策一章。在此限于篇幅不再详列,
徐显明主编.人权法原理.中国政法大学出版社,2008年版,247页.
李风华."论公共利益的界定".于2009年6月2号访问.http://law.shangdu.com/lawyer/lawyer/shownews.asp?id=1090&lawyer=lifenghua,
胡建淼主编.论公法原则.四川人民出版社,第424页-425页.
A.艾德,C.克罗斯,A.罗萨斯 主编.经济、社会和文化权利.四川人民出版社,第165页.
徐显明主编.国际人权法.法律出版社,203页.
参考文献:
[1]徐显明主编.国际人权法.法律出版社.
[2]胡建淼主编.论公法原则.四川人民出版社.
[3][英]洛克著,叶启芳,瞿菊农.政府论(下).商务印书馆.
[4][法]卢梭著,何兆武译.社会契约论.商务印书馆.
[5]焦洪昌主编.宪法学.(第二版).北京大学出版社.
[6]莫纪宏著.宪政新论.中国方正出版社,1997年版.
[7]胡锦光著.中国宪法问题研究.新华出版社,1998版.
[8]王磊著.宪法的司法化.中国政法大学出版社,2000版.