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编者的话
“郡县治，则天下安”。县制作为一项重要的行政管理建制，在我国已经有两千七百多年的历史，是我国制度文明的一个重要标志，对我国的经济发展和社会稳定有着至关重要的影响。随着经济的发展和改革的深化，县在迎来新的发展机遇的同时，也被错综复杂的问题和矛盾困扰着。为了适应新形势，我国在县域治理改革方面进行了积极探索，特别是十六大以来，中央先后推行了诸如“省管县”、“县委书记一职的任命权收归省委”、“县委书记高配”等政策和试点。这些探索取得了不错的效果，但也存在不足，在实践层面仍面临着诸多挑战，亟需从理论上进行深入分析和研究。
要真正发挥县制在中国上下联动、全国有序中的功能，就不能回避地方自治，特别是县级地方自治的问题。强调县制改革和地方自治，就必须同时强调法治对一个国家整体政治事务安排的重要意义。只有在法治原则下的地方自治，才是有效克服单一制国家结构形式对县制功能发挥所带来的种种局限与羁绊的基本路径。
县制作为我国制度文明的重要标志，倘若从秦武公于公元前688年设邽、冀两县以来算起，已然运行近2700载。尽管县制内容代有鼎革，但县制作为一项重要的行政管理建制，至少自秦始皇用郡县制代替分封制以来，就是中国地方管理的基本行政单位，同时，也是中央皇权下传圣上旨意、上达民间诉求的一个中间机构。迄今为止，中国地方行政管理机构林林总总、不一而足，但能够如此沿革久远、夷陵至今的惟有县制了。不仅如此，县制作为行之有效的地方管理体制，还被周边国家所镜鉴，成为具有跨国影响的行政管理机制。
县制的功能及存在的问题
新中国成立以来，县制仍然是我国地方行政管理的基本单位，尽管秉承民国以来的传统，国家在县制之下设立乡制，在县制之上设立地区（地区、地级市）制，但从实际功能看，县制是直接连接公民和中央行政管理机关的最基本的一级政权组织，这是因为尽管乡（镇）级政权组织更直接接近民众，但在功能及配套设施上，乡（镇）级政权组织的权能有限，如税收、财政、民政、公安、司法、行政、劳动人事保障等职能部门，在乡（镇）级行政组织框架中都不独立存在，它们最多只能以县有关部门派出机构的形式发挥作用。这样，乡级政权组织更接近公民、了解社情民情的优势，也就被其功能上的固有缺陷所化解了。
而地区（地区、地级市）建制和省制，特别是省制，尽管更靠近中央，但它们对民间信息的搜集、了解和把握，很难一竿子插到底，因此，对民间诉求的把握，如果不通过县级政权组织，就难免隔靴搔痒、不得要领。这就使省级及地级地方政权组织不得不借助县级地方政权组织功能齐全、接近民众、知晓社情民意的优势，既避免直接采集社情民意的高额成本支出，又综合把握辖区内存在的一般情形和重大问题，并保持同中央国家政权机构的信息沟通与联动。可见，省级和地区级国家政权组织倘若不依赖、借助县级组织，它与中央国家政权组织机构间就有关地方事务、基层事务、民间事务的沟通，就很难落实。如上两个方面都表明：县制是直接连接民众和中央国家政权机构的最基本的政权组织。这突出地表明了在我国政权组织架构中，县制的独特地位和重要价值。
在单一制国家结构形式下，其中位居层级结构中间位置的国家政权组织，必然也肩负着下情上达、上情下达的重要任务和使命。这是单一制国家保障基层和中央之间互通信息以便全国一盘棋地统筹谋划、有序管理的基本途径。这更进一步表明县制在目前我国国家政权组织框架中的地位和作用，表明在上下联动、有序统一的国家政权机关体系中，一旦县级国家政权组织脱钩脱序，则上下联动的国家秩序便难以为继；同时，一旦县级国家政权组织公开或秘密地欺上瞒下，那么，国家政令决策的有的放矢，就殊难实现。
目前，我国国家政权组织架构内部的重要问题也就存在于此：一方面，某些地方政权组织，特别是县级地方政权组织更关心的是如何向上交代，向地市、省、甚至中央交代，特别是为了片面的维稳，有些地方不惜歪曲民意、压制民意、隐瞒民意，从而造成下情上达时信息失真、上情下传时政令失灵。如此一来，本来最全面接近基层、民众的一级国家政权组织，反倒与基层、民众多有隔阂，而不得不使中央国家政权组织倒过来以直接接近基层、联系群众，或直接深入到本应由地方国家政权机关完成的事务中，最终导致各级国家政权组织的职能错乱，国家统一秩序严重受损。
那么，为什么设计如此精良的层级制国家组织结构形式，在运行中会出现“下情上达失真、上情下传失灵”的情形？这与单一制国家结构固有的缺陷有联系。单一制国家在当今世界许多国家被运用，在制度安排妥当的前提下，它对维护国家的形式统一、保障国家政令自上而下的畅通、维护社会的有序有效不无裨益。但这种国家结构形式，过度关注上下科层之间的强控和约束。这导致下级国家政权机构唯上级国家政权机构的马首是瞻，法律对地方自治、自主地安排辖区内的各项事务几无可能。
放眼当今世界，单一制国家结构形式有两种，一种是弱单一制国家结构形式。例如当今法國、日本等国家，尽管也实行单一制，但地方政权组织在地方事务上的自治已是昭然于法。纯属于地方事务的组织、管理和处置，只要符合行政程序和实体的法律规定，完全交由地方自治解决，这既避免了中央和上级国家政权机关干预过多给地方积极性带来的不利和不便，也避免了中央和上级国家政权机关“眉毛胡子一把抓”所带来的模糊和低效。这种效果，在另一方面也证明弱单一制国家对地方自治的法律认可，其实激发了地方主动性、积极性、能动性的发挥，并因之进一步导致了“一加一大于二”的“自治联合体”的效果。
另一种是强单一制国家结构形式。可以说，我国是一个比较典型的强单一制国家，这种国家结构擅长运用地方对中央的道德忠诚来进行控制，而不善于运用分权分责的契约性法律来组织两者之间的关系，因此，单一制国家结构形式的种种弊端就成为难以克服的顽疾。上级机关强调什么，作为“基层政权机构”的县级各单位，可能会冒歪曲事实的风险来讨上级机关的欢心，这种情况下他们往往也无须担当任何法律责任。
可见，目前我国县制问题丛生与强单一制的国家结构形式也有一定的相关性。如何克服强单一制国家结构形式对县制功能发挥所带来的种种局限与羁绊？笔者认为，只有在法治原则下的地方自治，才是有效克服它的基本路径。 地方自治的几大原则
地方自治在中国固有的政治文化传统中并不受推崇，正史所讴歌的每每都是统一意志、统一思想，上下一心、全国联动的美好局面，而对历史上为数不多的“封建”，如西周的分封制、西汉的分侯制要么抱着一分为二的态度，要么抱着鄙夷的态度。“话说天下大势，合久必分、分久必合”的历史事实，时刻提醒着人们国家统一的重要性，并时刻警示分裂可能带来的混乱和危害。分封制一类的举措，似乎恰恰是分裂的制度根源。但是这样一种历史观，并不能充分解释自秦统一中国以来，天下大势仍然合久必分、分久必合的缘由。笔者认为，中央权力过于集中，地方分权过小，同时央地关系或上下级关系没有被法律化、契约化是此种情形不绝史册的根本缘由。因此，要真正发挥县制在全国有序的上下联动中的功能，就不能回避地方自治，特别是县级地方自治的问题。
地方自治是在国家法律统一安排下，地方根据法定的权力，管理和安排地方事务的一种制度。在这种制度框架下，上级或中央国家政权机关不得干预其自治范围内的管理行为。这表明，地方自治必然内含着对地方和中央关系的法律处理。这种处理就是通过法律来保障中央和地方、地方和地方的分权关系。进一步讲，就是把不同层级的国家政权机关的关系规范到具有契约性质的法律中。这种分权机制不是搞分裂，相反分权是防止分裂的绝好利器—地方国家政权机关一旦违背分权的宗旨，僭越法定权力的行使范围，上级或中央国家政权机关就可以依法进行干预、矫正。从而真正把央地关系和上下级关系规范在可靠的、能预期的法律中，而不是结构在虚泛的、并不牢靠的道德说教中。这对于肩负上下联动中枢职能的县级国家政权组织而言，尤为重要。
地方自治既需要地方国家政权组织按照法定的权力，自主行使地方管理权，即自治权范围内的经济、行政、民政、人事、司法等地方事务，就由地方根据法律赋予的权力，自主地进行规划、管理和执行。这种情形，可谓之地方政权机关的“权力自治”。根据现代法律的一般原理，有权力必然有责任，既然地方政府能够依法自主地行使地方管理权力，则意味着对地方自治中出现的问题和责任，地方政府必须独立地、自主地承担起来。责任自负对每一级地方政权机关而言，都是地方自治所不能或缺的。只有权力自主，而没有责任自负的跟进，在实质上构不成自治，就变成了“我用权、你负责”的跛脚状态。同样，只有责任自负，没有权力自主的相伴，也构不成自治，变成了“我当家，你做主”的另一种跛脚状态。县级地方自治，更需要权力自主和责任自负的恰当结合。
县级地方的自治，不能回避县级地方政权机关的选举方式问题。政治体制改革总要有一个突破口，而按照从简到难的一般改革进路，先设法试行县级地方政权机关、包括县级地方党政首长、特别是行政首长的直接选举，当是特别值得一推的改革措施。作为政治体制改革的试验，先从县级地方官员直接选举开始，以推进县域自治，无论从风险负担看，还是从成本负担看，都是最值得拓进的一个入口。
地方自治是权力自主和责任自负的结合，其中在责任自负方面，必然存在着一个向谁负责的问题。县级地方自治的关键问题之一，就是要解决向谁负责的问题。通过直接选举产生的县级地方政权机关及其首长，固然肩负着向上级负责的使命和任务，但更肩负着向公众负责的使命和任务。在这两者的关系中，向公众负责是基本的，向上级负责也是必须的。这种双向的责任机制，既能够充分尊重和保障公众对地方事务的直接参与，真正体现、兑现民主，也能够保障上级国家政权机关通过县级国家政权机关，及时、准确、全面地了解民情民意，安排全国或地方的宏观管理事务。这样一来，县级国家政权机关的对下负责、对公众的负责，就不仅仅是一项政治道德使命，而更是一项和其切身利益休戚相关的自我责任。这对克服目前地方国家政权机关，特别是某些县级国家政权机关存在的漠视民意、忽略民意、唯上唯权情形，是一剂良药。
地方自治中的法治统帅作用
地方自治，特别是县域自治，必须是法治前提下的自治，是权力和责任并存的自治，是需要借助直接选举来推进的自治，从而也是既需要对上级负责，更需要对公众负责的自治。这其中，法治乃是地方自治的关键所系。因此，强调县制改革，强调地方自治，就必须同时强调法治对一个国家整体政治事务安排的重要性。法治，顾名思义就是根据法律的统治，是人类从神治、人治这类人格化的治理模式向非人格化的治理模式推进。在本质上，宪法和法律就是法治社会中公民和国家的一种约定，遵循这种约定，既是政治道德的基本使命，也是公民道德的具体体现。所以，法治不仅是一套冷冰冰的规则治理体系，更体现了一个国家及其公民的基本道德责任和道德使命。
地方自治既涉及央地关系，又涉及官民关系。毫无疑问，这两大关系都是一个法治社会必须认真关注并加以规范的社会关系。央地关系是一个国家最重要的政治关系或宪政关系之一。特别是在地方自治背景下的央地关系，一旦离开了法律对中央和地方权力义务、权力责任的分配和保障，则可预见的情形是：要么堕入中央对地方的无条件控制，要么陷入地方的割据混乱状态。无论哪种情形，都是对政治—社会运行成本的无谓损耗。前者必然遏制地方的能动性、主动性和积极性；后者必然损耗中央与地方、地方与地方的合作，导致地方保护主义盛行，一个国家统一的市场体系难以形成。当然，历史上也不乏在没有法治背景的情形下把央地关系管理的井然有序的圣君明主，但更多的情形却是“一收便死，一放便乱”。所以，只要强调地方自治，不论是县级地方自治，还是省级地方自治，就更需要认真地借助法律来完善央地关系和上下級关系，以法治来结构和调适这种关系。对法律的忠诚构成央地关系和上下级关系中统一的道德原则。这既有利于中央或上级有理有力有节地管理地方或下级，也有利于地方有根有据有效地管理自我事务。
官民关系则是一个国家最根本的政治关系，其也是一个国家通过宪法安排国体的基本社会关系凭证。一旦地方自治，特别是县域自治得以实现，则必然意味着县级地方政权机关组织和其公众的关系将变得更为重要。因此，官民关系必须规范到宪法和法律的框架体系中，接受宪法和法律的调整和安排。这样既有利于培养和提升公民参与国家事务、地方事务的热情，也有利于强化地方国家机关对公众负责、对社会尽职的使命。若官民关系不被纳入法治框架中，地方自治或许会演变为某些地方强势集团鱼肉百姓、横行乡里的便利条件，因之，与其强调地方自治，还不如强调中央国家机关直接深入基层、深入民众。
可见，地方自治无论从中央和地方的关系讲，还是从官民关系讲，都必须强调法治的统帅作用。离开了法治的地方自治，必然是地方割据和混乱的代名词。只有以宪法和法律为前提，积极稳妥地从县级地方开始推进地方自治，并不失时机地根据经验修改和完善法律，始终让地方自治保持在法治的原则框架下，才是我国社会和政治转型能够顺利展开并完成的可欲之路，也是让古老的县制在宪政和民治时代能够再立新功的可望之途。
（作者为北京航空航天大学法学院教授）
“郡县治，则天下安”。县制作为一项重要的行政管理建制，在我国已经有两千七百多年的历史，是我国制度文明的一个重要标志，对我国的经济发展和社会稳定有着至关重要的影响。随着经济的发展和改革的深化，县在迎来新的发展机遇的同时，也被错综复杂的问题和矛盾困扰着。为了适应新形势，我国在县域治理改革方面进行了积极探索，特别是十六大以来，中央先后推行了诸如“省管县”、“县委书记一职的任命权收归省委”、“县委书记高配”等政策和试点。这些探索取得了不错的效果，但也存在不足，在实践层面仍面临着诸多挑战，亟需从理论上进行深入分析和研究。
要真正发挥县制在中国上下联动、全国有序中的功能，就不能回避地方自治，特别是县级地方自治的问题。强调县制改革和地方自治，就必须同时强调法治对一个国家整体政治事务安排的重要意义。只有在法治原则下的地方自治，才是有效克服单一制国家结构形式对县制功能发挥所带来的种种局限与羁绊的基本路径。
县制作为我国制度文明的重要标志，倘若从秦武公于公元前688年设邽、冀两县以来算起，已然运行近2700载。尽管县制内容代有鼎革，但县制作为一项重要的行政管理建制，至少自秦始皇用郡县制代替分封制以来，就是中国地方管理的基本行政单位，同时，也是中央皇权下传圣上旨意、上达民间诉求的一个中间机构。迄今为止，中国地方行政管理机构林林总总、不一而足，但能够如此沿革久远、夷陵至今的惟有县制了。不仅如此，县制作为行之有效的地方管理体制，还被周边国家所镜鉴，成为具有跨国影响的行政管理机制。
县制的功能及存在的问题
新中国成立以来，县制仍然是我国地方行政管理的基本单位，尽管秉承民国以来的传统，国家在县制之下设立乡制，在县制之上设立地区（地区、地级市）制，但从实际功能看，县制是直接连接公民和中央行政管理机关的最基本的一级政权组织，这是因为尽管乡（镇）级政权组织更直接接近民众，但在功能及配套设施上，乡（镇）级政权组织的权能有限，如税收、财政、民政、公安、司法、行政、劳动人事保障等职能部门，在乡（镇）级行政组织框架中都不独立存在，它们最多只能以县有关部门派出机构的形式发挥作用。这样，乡级政权组织更接近公民、了解社情民情的优势，也就被其功能上的固有缺陷所化解了。
而地区（地区、地级市）建制和省制，特别是省制，尽管更靠近中央，但它们对民间信息的搜集、了解和把握，很难一竿子插到底，因此，对民间诉求的把握，如果不通过县级政权组织，就难免隔靴搔痒、不得要领。这就使省级及地级地方政权组织不得不借助县级地方政权组织功能齐全、接近民众、知晓社情民意的优势，既避免直接采集社情民意的高额成本支出，又综合把握辖区内存在的一般情形和重大问题，并保持同中央国家政权机构的信息沟通与联动。可见，省级和地区级国家政权组织倘若不依赖、借助县级组织，它与中央国家政权组织机构间就有关地方事务、基层事务、民间事务的沟通，就很难落实。如上两个方面都表明：县制是直接连接民众和中央国家政权机构的最基本的政权组织。这突出地表明了在我国政权组织架构中，县制的独特地位和重要价值。
在单一制国家结构形式下，其中位居层级结构中间位置的国家政权组织，必然也肩负着下情上达、上情下达的重要任务和使命。这是单一制国家保障基层和中央之间互通信息以便全国一盘棋地统筹谋划、有序管理的基本途径。这更进一步表明县制在目前我国国家政权组织框架中的地位和作用，表明在上下联动、有序统一的国家政权机关体系中，一旦县级国家政权组织脱钩脱序，则上下联动的国家秩序便难以为继；同时，一旦县级国家政权组织公开或秘密地欺上瞒下，那么，国家政令决策的有的放矢，就殊难实现。
目前，我国国家政权组织架构内部的重要问题也就存在于此：一方面，某些地方政权组织，特别是县级地方政权组织更关心的是如何向上交代，向地市、省、甚至中央交代，特别是为了片面的维稳，有些地方不惜歪曲民意、压制民意、隐瞒民意，从而造成下情上达时信息失真、上情下传时政令失灵。如此一来，本来最全面接近基层、民众的一级国家政权组织，反倒与基层、民众多有隔阂，而不得不使中央国家政权组织倒过来以直接接近基层、联系群众，或直接深入到本应由地方国家政权机关完成的事务中，最终导致各级国家政权组织的职能错乱，国家统一秩序严重受损。
那么，为什么设计如此精良的层级制国家组织结构形式，在运行中会出现“下情上达失真、上情下传失灵”的情形？这与单一制国家结构固有的缺陷有联系。单一制国家在当今世界许多国家被运用，在制度安排妥当的前提下，它对维护国家的形式统一、保障国家政令自上而下的畅通、维护社会的有序有效不无裨益。但这种国家结构形式，过度关注上下科层之间的强控和约束。这导致下级国家政权机构唯上级国家政权机构的马首是瞻，法律对地方自治、自主地安排辖区内的各项事务几无可能。
放眼当今世界，单一制国家结构形式有两种，一种是弱单一制国家结构形式。例如当今法國、日本等国家，尽管也实行单一制，但地方政权组织在地方事务上的自治已是昭然于法。纯属于地方事务的组织、管理和处置，只要符合行政程序和实体的法律规定，完全交由地方自治解决，这既避免了中央和上级国家政权机关干预过多给地方积极性带来的不利和不便，也避免了中央和上级国家政权机关“眉毛胡子一把抓”所带来的模糊和低效。这种效果，在另一方面也证明弱单一制国家对地方自治的法律认可，其实激发了地方主动性、积极性、能动性的发挥，并因之进一步导致了“一加一大于二”的“自治联合体”的效果。
另一种是强单一制国家结构形式。可以说，我国是一个比较典型的强单一制国家，这种国家结构擅长运用地方对中央的道德忠诚来进行控制，而不善于运用分权分责的契约性法律来组织两者之间的关系，因此，单一制国家结构形式的种种弊端就成为难以克服的顽疾。上级机关强调什么，作为“基层政权机构”的县级各单位，可能会冒歪曲事实的风险来讨上级机关的欢心，这种情况下他们往往也无须担当任何法律责任。
可见，目前我国县制问题丛生与强单一制的国家结构形式也有一定的相关性。如何克服强单一制国家结构形式对县制功能发挥所带来的种种局限与羁绊？笔者认为，只有在法治原则下的地方自治，才是有效克服它的基本路径。 地方自治的几大原则
地方自治在中国固有的政治文化传统中并不受推崇，正史所讴歌的每每都是统一意志、统一思想，上下一心、全国联动的美好局面，而对历史上为数不多的“封建”，如西周的分封制、西汉的分侯制要么抱着一分为二的态度，要么抱着鄙夷的态度。“话说天下大势，合久必分、分久必合”的历史事实，时刻提醒着人们国家统一的重要性，并时刻警示分裂可能带来的混乱和危害。分封制一类的举措，似乎恰恰是分裂的制度根源。但是这样一种历史观，并不能充分解释自秦统一中国以来，天下大势仍然合久必分、分久必合的缘由。笔者认为，中央权力过于集中，地方分权过小，同时央地关系或上下级关系没有被法律化、契约化是此种情形不绝史册的根本缘由。因此，要真正发挥县制在全国有序的上下联动中的功能，就不能回避地方自治，特别是县级地方自治的问题。
地方自治是在国家法律统一安排下，地方根据法定的权力，管理和安排地方事务的一种制度。在这种制度框架下，上级或中央国家政权机关不得干预其自治范围内的管理行为。这表明，地方自治必然内含着对地方和中央关系的法律处理。这种处理就是通过法律来保障中央和地方、地方和地方的分权关系。进一步讲，就是把不同层级的国家政权机关的关系规范到具有契约性质的法律中。这种分权机制不是搞分裂，相反分权是防止分裂的绝好利器—地方国家政权机关一旦违背分权的宗旨，僭越法定权力的行使范围，上级或中央国家政权机关就可以依法进行干预、矫正。从而真正把央地关系和上下级关系规范在可靠的、能预期的法律中，而不是结构在虚泛的、并不牢靠的道德说教中。这对于肩负上下联动中枢职能的县级国家政权组织而言，尤为重要。
地方自治既需要地方国家政权组织按照法定的权力，自主行使地方管理权，即自治权范围内的经济、行政、民政、人事、司法等地方事务，就由地方根据法律赋予的权力，自主地进行规划、管理和执行。这种情形，可谓之地方政权机关的“权力自治”。根据现代法律的一般原理，有权力必然有责任，既然地方政府能够依法自主地行使地方管理权力，则意味着对地方自治中出现的问题和责任，地方政府必须独立地、自主地承担起来。责任自负对每一级地方政权机关而言，都是地方自治所不能或缺的。只有权力自主，而没有责任自负的跟进，在实质上构不成自治，就变成了“我用权、你负责”的跛脚状态。同样，只有责任自负，没有权力自主的相伴，也构不成自治，变成了“我当家，你做主”的另一种跛脚状态。县级地方自治，更需要权力自主和责任自负的恰当结合。
县级地方的自治，不能回避县级地方政权机关的选举方式问题。政治体制改革总要有一个突破口，而按照从简到难的一般改革进路，先设法试行县级地方政权机关、包括县级地方党政首长、特别是行政首长的直接选举，当是特别值得一推的改革措施。作为政治体制改革的试验，先从县级地方官员直接选举开始，以推进县域自治，无论从风险负担看，还是从成本负担看，都是最值得拓进的一个入口。
地方自治是权力自主和责任自负的结合，其中在责任自负方面，必然存在着一个向谁负责的问题。县级地方自治的关键问题之一，就是要解决向谁负责的问题。通过直接选举产生的县级地方政权机关及其首长，固然肩负着向上级负责的使命和任务，但更肩负着向公众负责的使命和任务。在这两者的关系中，向公众负责是基本的，向上级负责也是必须的。这种双向的责任机制，既能够充分尊重和保障公众对地方事务的直接参与，真正体现、兑现民主，也能够保障上级国家政权机关通过县级国家政权机关，及时、准确、全面地了解民情民意，安排全国或地方的宏观管理事务。这样一来，县级国家政权机关的对下负责、对公众的负责，就不仅仅是一项政治道德使命，而更是一项和其切身利益休戚相关的自我责任。这对克服目前地方国家政权机关，特别是某些县级国家政权机关存在的漠视民意、忽略民意、唯上唯权情形，是一剂良药。
地方自治中的法治统帅作用
地方自治，特别是县域自治，必须是法治前提下的自治，是权力和责任并存的自治，是需要借助直接选举来推进的自治，从而也是既需要对上级负责，更需要对公众负责的自治。这其中，法治乃是地方自治的关键所系。因此，强调县制改革，强调地方自治，就必须同时强调法治对一个国家整体政治事务安排的重要性。法治，顾名思义就是根据法律的统治，是人类从神治、人治这类人格化的治理模式向非人格化的治理模式推进。在本质上，宪法和法律就是法治社会中公民和国家的一种约定，遵循这种约定，既是政治道德的基本使命，也是公民道德的具体体现。所以，法治不仅是一套冷冰冰的规则治理体系，更体现了一个国家及其公民的基本道德责任和道德使命。
地方自治既涉及央地关系，又涉及官民关系。毫无疑问，这两大关系都是一个法治社会必须认真关注并加以规范的社会关系。央地关系是一个国家最重要的政治关系或宪政关系之一。特别是在地方自治背景下的央地关系，一旦离开了法律对中央和地方权力义务、权力责任的分配和保障，则可预见的情形是：要么堕入中央对地方的无条件控制，要么陷入地方的割据混乱状态。无论哪种情形，都是对政治—社会运行成本的无谓损耗。前者必然遏制地方的能动性、主动性和积极性；后者必然损耗中央与地方、地方与地方的合作，导致地方保护主义盛行，一个国家统一的市场体系难以形成。当然，历史上也不乏在没有法治背景的情形下把央地关系管理的井然有序的圣君明主，但更多的情形却是“一收便死，一放便乱”。所以，只要强调地方自治，不论是县级地方自治，还是省级地方自治，就更需要认真地借助法律来完善央地关系和上下級关系，以法治来结构和调适这种关系。对法律的忠诚构成央地关系和上下级关系中统一的道德原则。这既有利于中央或上级有理有力有节地管理地方或下级，也有利于地方有根有据有效地管理自我事务。
官民关系则是一个国家最根本的政治关系，其也是一个国家通过宪法安排国体的基本社会关系凭证。一旦地方自治，特别是县域自治得以实现，则必然意味着县级地方政权机关组织和其公众的关系将变得更为重要。因此，官民关系必须规范到宪法和法律的框架体系中，接受宪法和法律的调整和安排。这样既有利于培养和提升公民参与国家事务、地方事务的热情，也有利于强化地方国家机关对公众负责、对社会尽职的使命。若官民关系不被纳入法治框架中，地方自治或许会演变为某些地方强势集团鱼肉百姓、横行乡里的便利条件，因之，与其强调地方自治，还不如强调中央国家机关直接深入基层、深入民众。
可见，地方自治无论从中央和地方的关系讲，还是从官民关系讲，都必须强调法治的统帅作用。离开了法治的地方自治，必然是地方割据和混乱的代名词。只有以宪法和法律为前提，积极稳妥地从县级地方开始推进地方自治，并不失时机地根据经验修改和完善法律，始终让地方自治保持在法治的原则框架下，才是我国社会和政治转型能够顺利展开并完成的可欲之路，也是让古老的县制在宪政和民治时代能够再立新功的可望之途。
（作者为北京航空航天大学法学院教授）