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近年来，我国国民经济总体保持了良好态势，经济发展增长较快、效益较好、运行较稳。固定资产投资在促进经济增长、落实“五个统筹”、加强经济社会发展薄弱环节方面发挥了重要作用，但也出现了投资增长过快，开工项目数量多、规模大，投资反弹压力加大等值得高度关注的问题，尤其是违法违规建设问题仍较为突出。
一、地方政府存在投资冲动的原因分析
（一）现行的财政税收体制
1994年我国开始进行分税制改革，财政采取“分灶吃饭”制度，中央和地方的利益分权逐步加快。分税制中划属地方政府的14个税种点多面广、税源分散、隐蔽性强、征收难度大，使地方财政收入增加的难度较大。但同时地方政府承担了社会保障、医疗和教育等大部分的支出责任，其中县、乡两级政府要共同提供庞大的公共服务，包括70%的预算内教育支出和55—60%的医疗支出；地级市和县级市要负担所有的失业保险、养老金和救济。中央减免农业税（除烟叶税外）、农业特产税，严格限制各种规费收入的政策，又使地方财政各种非预算外资金收入大幅减少，加重了地方财政收入增加的困难。地方政府事权大、财权小，造成其增加财政收入、追求自身利益的动机进一步加强。因此地方政府总有通过投资带动GDP快速增长的强烈冲动，以获取更多的财政收入，应对庞大的支出。
（二）以GDP增长为核心的干部考核体系
在我国的干部考核体系中，一直以GDP增速的高低作为政绩最直观的表现，在一定程度上决定了地方政府官员的升迁与否，增长速度低的地方政府往往承受着更大的压力。各级地方政府片面地将“发展”理解为“高速度”，盲目地将追求GDP增长作为第一要务。部分地方政府制定的“十一五”期间的经济增长预期目标，远高于全国总体规划的7.5%的水平。投资是拉动GDP增长最便捷的手段，因此地方政府通常会置本地经济资源特点于不顾，狂热投资于那些资本集中、见效快的产业，以期实现GDP的高速增长，为升迁积累政绩。这不仅造成大量资金浪费，而且使我国市场供大于求的矛盾呈现加大的趋势，部分行业产能过剩的现象出现扩大的可能。
（三）地方政府部门和企业的违法成本过低
由于缺乏严格的行政问责制度以及受人为因素的影响，目前地方各级政府和企业的违法成本低，守法成本高，地方政府具有强大的以非市场经济行为手段来应对中央宏观调控政策的内在激励，即使对于那些行政性强制调控措施亦是如此，造成浪费资源、破坏环境等违法违规投资行为屡禁不止。以土地违法为例，一些地方政府尤其是市、县政府为了眼前利益，通过未批先建、以租代征等方式违法违规占用大量耕地甚至基本农田，使耕地保有量一度处于失控状态。据国土资源部统计，2006年1—11月，全国共立案违规用地7.74万件，同比增长13.6%，涉案面积89.4万亩，同比增长78.2%，收缴土地15万多亩。这种地方政府主导下的违法违规占用土地行为，使中央宏观调控政策成为一纸空文。另外，由于在行政上隶属于当地人民政府，地方监管机构在监管过程中难以保证独立性，缺乏执行力。中央政令在一些地方难以贯彻落实，有令不行，有禁不止，政令难以畅通。
（四）部分地方政府与企业之间形成利益共同体
在地方经济发展过程中，部分地方政府与企业之间以参股或互任职务的方式组成利益共同体。当地方政府官员可以分享地方企业经济利润的时候，其对地方违法违规项目的态度可想而知。因此在当地投资项目违规遭受中央政府检查时，地方政府势必会成为地方企业的保护伞，二者联合起来共同抵御中央政府。同时为了实现经济的持续增长，各级政府部门，包括中央政府部门，也与经济主导产业、利税大户之间达成或明或暗的妥协，难以使宏观调控政策保持真正意义上的长期性和连续性，来自地方和行业的抵触甚至会导致调控政策的松动，使投资盲目增长的局面难以改变。
二、建立抑制地方政府投资冲动的长效机制
（一）树立科学发展观和正确的政绩观
在投资领域中地方政府很大程度上代替了市场机制，造成市场机制难以充分发挥调节总供给与总需求平衡的作用。政府主导型的增长模式使地方之间形成了恶性投资的竞争局面。各级地方政府要在科学发展观的指导下，切实扭转传统的政绩观，不断推进政府职能转变，调整和完善发展思路与工作方式。各级政府要找准位置，做到既不越位又不缺位，中央政府应统筹战略规划，地方政府要强化法治、强调服务功能。地方政府绝不能急功近利，片面追求眼前利益和局部利益，忽视长远利益和全局利益。
（二）切实建设法治政府，实现依法行政
建设法治政府、责任政府，是当前政府工作改革的首要目标，而建设守法政府则是一个最基本的目标。政府必须守法，这是现代法治国家行使权力时所普遍奉行的基本准则，也是国家权力运行的基本保障。各级地方政府应坚决执行国家的各项法律、法规和制度，改变盲目追求经济增长速度和依靠行政力量扩大投资规模的做法，避免使我国面临更为严重的产能过剩甚至是经济衰退的威胁。各级领导干部要进一步强化法制意识、责任意识和全局意识，努力提高依法执政、依法行政、依法办事的能力，严格按照法定权限和程序行使权力，切实做到依法行政、从严治政。
（三）建立健全财权和事权相匹配的财税管理体制
对于目前的财政制度改革，一些专家学者主张建立“先集中、后返还”的国家财政制度，笔者认为这种观点值得商榷。虽然“先集中、后返还”的财政制度可以使地方政府难以形成独立的经济利益，抑制其投资冲动，但在我国目前的情况下，却可能会损害到地方政府发展经济的积极性，适得其反，使宏观经济面临难以持续增长的风险。建立健全财权和事权相匹配的财税管理体制涉及多方利益，牵一发而动全身，必须兼顾地方政府的积极性，采取积极稳妥的方式逐步推进。要规范和完善财政转移制度，加大新农村建设、资源节约、环境保护、节能减排、自主创新等方面的专项转移支付；合理界定各级政府的事权范围，减少不应由地方政府承担的支出，减轻其负担；完善地方税收体系，为地方政府提供必要的稳定增长的税收来源；推进生产型增值税向消费型增值税转型，降低地方政府为增加税收而过度刺激投资的积极性；加大国家对落后地区的支持力度。
（四）进一步改进以GDP增长为核心的干部考核体系
要根据各地的不同特点，建立不同的政绩考核标准，建立动态的监管和调控指标体系。真正破除盲目的GDP崇拜，对地方领导干部的任免不能单纯只看GDP的数量和增长速度，避免出现拔苗助长的短视行为。要将就业、社会保障、环境保护、资源节约、节能减排等内容纳入综合政绩考核体系，根据不同的重要性确定不同的权重，建立全面协调可持续发展的指标体系，使GDP考核向综合考核转变，真正消除地方政府的逐利主体行为，使其回归提供公共产品和公共服务的角色地位。
（五）建立严格的行政问责制度，进一步加强监督制度出台
在市场机制的作用无法得到充分发挥的情况下，必须采取一定的行政和法律措施来应付非市场因素的冲击。2006年全年我国单位GDP能耗同比仅下降1.33%，与4%的既定目标存在较大差距；主要污染物排放总量仍缓慢增长，没有实现减少2%的既定目标。虽然国家发展改革委已与全国30个省级人民政府签订了“节能目标责任书”，但关键要看实际执行情况，以及目标未能完成后的制约性惩罚措施是否具有威慑力，否则将只能流于形式。虽然2007年国家不再提出节能减排年度指标，但有效的监督制度不可缺失。要对政府官员的行为实施公开的舆论监督和司法监督，建立健全刚性的行政问责制度，完善对执行不力的追究机制，对政策实施要有明确的时间进度和工作质量要求，进行定期督查、强化考核，并追究失职部门和相关负责人的责任。对进行盲目投资给经济发展带来严重不良后果的，可以考虑在政策上进行制约，或在法律上进行制裁，切实保障经济增长的可持续性，防止中央宏观调控政策指令成为一纸空文，确保政令畅通。
（六）中央政府应反思宏观经济政策的制定，提高公信力
虽然近年来国家为抑制房地产市场价格的过快上涨，出台了各种政策措施，但全国范围内的房价上涨趋势仍难以遏制，这恰恰证明了政府公信力的下降，老百姓对宏观调控政策效果失去信心。同时很多违规投资项目往往都是经媒体报道曝光以后，相关政府主管部门才派出检查督导组进行事后监管，反映出监管部门执行能力的严重不足。因此，中央政府在对地方违规项目的相关责任人做出处分的同时，也应反思宏观调控政策的制定过程，确保其长期性、延续性和有效性；建立健全相关法律法规，确保其严谨性和有效性；加强政府部门监管能力建设，建立事前、事中、事后相结合的综合监管体系，尤其是要加强事前、事中监管。
（作者单位：国家发展改革委办公厅）
一、地方政府存在投资冲动的原因分析
（一）现行的财政税收体制
1994年我国开始进行分税制改革，财政采取“分灶吃饭”制度，中央和地方的利益分权逐步加快。分税制中划属地方政府的14个税种点多面广、税源分散、隐蔽性强、征收难度大，使地方财政收入增加的难度较大。但同时地方政府承担了社会保障、医疗和教育等大部分的支出责任，其中县、乡两级政府要共同提供庞大的公共服务，包括70%的预算内教育支出和55—60%的医疗支出；地级市和县级市要负担所有的失业保险、养老金和救济。中央减免农业税（除烟叶税外）、农业特产税，严格限制各种规费收入的政策，又使地方财政各种非预算外资金收入大幅减少，加重了地方财政收入增加的困难。地方政府事权大、财权小，造成其增加财政收入、追求自身利益的动机进一步加强。因此地方政府总有通过投资带动GDP快速增长的强烈冲动，以获取更多的财政收入，应对庞大的支出。
（二）以GDP增长为核心的干部考核体系
在我国的干部考核体系中，一直以GDP增速的高低作为政绩最直观的表现，在一定程度上决定了地方政府官员的升迁与否，增长速度低的地方政府往往承受着更大的压力。各级地方政府片面地将“发展”理解为“高速度”，盲目地将追求GDP增长作为第一要务。部分地方政府制定的“十一五”期间的经济增长预期目标，远高于全国总体规划的7.5%的水平。投资是拉动GDP增长最便捷的手段，因此地方政府通常会置本地经济资源特点于不顾，狂热投资于那些资本集中、见效快的产业，以期实现GDP的高速增长，为升迁积累政绩。这不仅造成大量资金浪费，而且使我国市场供大于求的矛盾呈现加大的趋势，部分行业产能过剩的现象出现扩大的可能。
（三）地方政府部门和企业的违法成本过低
由于缺乏严格的行政问责制度以及受人为因素的影响，目前地方各级政府和企业的违法成本低，守法成本高，地方政府具有强大的以非市场经济行为手段来应对中央宏观调控政策的内在激励，即使对于那些行政性强制调控措施亦是如此，造成浪费资源、破坏环境等违法违规投资行为屡禁不止。以土地违法为例，一些地方政府尤其是市、县政府为了眼前利益，通过未批先建、以租代征等方式违法违规占用大量耕地甚至基本农田，使耕地保有量一度处于失控状态。据国土资源部统计，2006年1—11月，全国共立案违规用地7.74万件，同比增长13.6%，涉案面积89.4万亩，同比增长78.2%，收缴土地15万多亩。这种地方政府主导下的违法违规占用土地行为，使中央宏观调控政策成为一纸空文。另外，由于在行政上隶属于当地人民政府，地方监管机构在监管过程中难以保证独立性，缺乏执行力。中央政令在一些地方难以贯彻落实，有令不行，有禁不止，政令难以畅通。
（四）部分地方政府与企业之间形成利益共同体
在地方经济发展过程中，部分地方政府与企业之间以参股或互任职务的方式组成利益共同体。当地方政府官员可以分享地方企业经济利润的时候，其对地方违法违规项目的态度可想而知。因此在当地投资项目违规遭受中央政府检查时，地方政府势必会成为地方企业的保护伞，二者联合起来共同抵御中央政府。同时为了实现经济的持续增长，各级政府部门，包括中央政府部门，也与经济主导产业、利税大户之间达成或明或暗的妥协，难以使宏观调控政策保持真正意义上的长期性和连续性，来自地方和行业的抵触甚至会导致调控政策的松动，使投资盲目增长的局面难以改变。
二、建立抑制地方政府投资冲动的长效机制
（一）树立科学发展观和正确的政绩观
在投资领域中地方政府很大程度上代替了市场机制，造成市场机制难以充分发挥调节总供给与总需求平衡的作用。政府主导型的增长模式使地方之间形成了恶性投资的竞争局面。各级地方政府要在科学发展观的指导下，切实扭转传统的政绩观，不断推进政府职能转变，调整和完善发展思路与工作方式。各级政府要找准位置，做到既不越位又不缺位，中央政府应统筹战略规划，地方政府要强化法治、强调服务功能。地方政府绝不能急功近利，片面追求眼前利益和局部利益，忽视长远利益和全局利益。
（二）切实建设法治政府，实现依法行政
建设法治政府、责任政府，是当前政府工作改革的首要目标，而建设守法政府则是一个最基本的目标。政府必须守法，这是现代法治国家行使权力时所普遍奉行的基本准则，也是国家权力运行的基本保障。各级地方政府应坚决执行国家的各项法律、法规和制度，改变盲目追求经济增长速度和依靠行政力量扩大投资规模的做法，避免使我国面临更为严重的产能过剩甚至是经济衰退的威胁。各级领导干部要进一步强化法制意识、责任意识和全局意识，努力提高依法执政、依法行政、依法办事的能力，严格按照法定权限和程序行使权力，切实做到依法行政、从严治政。
（三）建立健全财权和事权相匹配的财税管理体制
对于目前的财政制度改革，一些专家学者主张建立“先集中、后返还”的国家财政制度，笔者认为这种观点值得商榷。虽然“先集中、后返还”的财政制度可以使地方政府难以形成独立的经济利益，抑制其投资冲动，但在我国目前的情况下，却可能会损害到地方政府发展经济的积极性，适得其反，使宏观经济面临难以持续增长的风险。建立健全财权和事权相匹配的财税管理体制涉及多方利益，牵一发而动全身，必须兼顾地方政府的积极性，采取积极稳妥的方式逐步推进。要规范和完善财政转移制度，加大新农村建设、资源节约、环境保护、节能减排、自主创新等方面的专项转移支付；合理界定各级政府的事权范围，减少不应由地方政府承担的支出，减轻其负担；完善地方税收体系，为地方政府提供必要的稳定增长的税收来源；推进生产型增值税向消费型增值税转型，降低地方政府为增加税收而过度刺激投资的积极性；加大国家对落后地区的支持力度。
（四）进一步改进以GDP增长为核心的干部考核体系
要根据各地的不同特点，建立不同的政绩考核标准，建立动态的监管和调控指标体系。真正破除盲目的GDP崇拜，对地方领导干部的任免不能单纯只看GDP的数量和增长速度，避免出现拔苗助长的短视行为。要将就业、社会保障、环境保护、资源节约、节能减排等内容纳入综合政绩考核体系，根据不同的重要性确定不同的权重，建立全面协调可持续发展的指标体系，使GDP考核向综合考核转变，真正消除地方政府的逐利主体行为，使其回归提供公共产品和公共服务的角色地位。
（五）建立严格的行政问责制度，进一步加强监督制度出台
在市场机制的作用无法得到充分发挥的情况下，必须采取一定的行政和法律措施来应付非市场因素的冲击。2006年全年我国单位GDP能耗同比仅下降1.33%，与4%的既定目标存在较大差距；主要污染物排放总量仍缓慢增长，没有实现减少2%的既定目标。虽然国家发展改革委已与全国30个省级人民政府签订了“节能目标责任书”，但关键要看实际执行情况，以及目标未能完成后的制约性惩罚措施是否具有威慑力，否则将只能流于形式。虽然2007年国家不再提出节能减排年度指标，但有效的监督制度不可缺失。要对政府官员的行为实施公开的舆论监督和司法监督，建立健全刚性的行政问责制度，完善对执行不力的追究机制，对政策实施要有明确的时间进度和工作质量要求，进行定期督查、强化考核，并追究失职部门和相关负责人的责任。对进行盲目投资给经济发展带来严重不良后果的，可以考虑在政策上进行制约，或在法律上进行制裁，切实保障经济增长的可持续性，防止中央宏观调控政策指令成为一纸空文，确保政令畅通。
（六）中央政府应反思宏观经济政策的制定，提高公信力
虽然近年来国家为抑制房地产市场价格的过快上涨，出台了各种政策措施，但全国范围内的房价上涨趋势仍难以遏制，这恰恰证明了政府公信力的下降，老百姓对宏观调控政策效果失去信心。同时很多违规投资项目往往都是经媒体报道曝光以后，相关政府主管部门才派出检查督导组进行事后监管，反映出监管部门执行能力的严重不足。因此，中央政府在对地方违规项目的相关责任人做出处分的同时，也应反思宏观调控政策的制定过程，确保其长期性、延续性和有效性；建立健全相关法律法规，确保其严谨性和有效性；加强政府部门监管能力建设，建立事前、事中、事后相结合的综合监管体系，尤其是要加强事前、事中监管。
（作者单位：国家发展改革委办公厅）