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摘 要 《个人所得税法》第2条第11项存在空白授权的问题，违反《立法法》关于授权立法的规定和税收法定原则。应当对授权事项作严格限定，并贯彻《立法法》所规定的授权明确性原则。同时，及时进行法律清理，将国务院财政部门依据该条款确定征税的新项目中符合条件的上升为法律，纳入《个人所得税法》第2条列举的应税所得的范围。还应完善授权立法监督，使我国的税收法律制度更加理性，以逐步实现税收授权立法由实然到应然的转变。
关键词 个人所得税法 立法法 税收授权立法 税收法定原则
作者简介：文诚公，中国人民大学法学院经济法学硕士研究生。
中图分类号：D922.2文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）01-066-03
2011年《个人所得税法》的第六次修改对调节我国日益扩大的收入差距、便利个人所得税的征纳具有积极的作用， 但这次修改也只专注于免征额、税率、缴税时间等所谓热门话题，却仍然对《个人所得税法》第2条第11项，“经国务院财政部门确定征税的其他所得”应纳个人所得税缺乏关注。尽管该条款与《个人所得税法》第2条所列举的前10项相比，涉及的纳税人相对较少，但其关涉税收法定原则、立法保留等重要问题，不容忽视。
一、《个人所得税法》第2条第11项的历史演进及其效果——税收授权立法的实然状态
1980年颁布的《个人所得税法》第2条第六项规定，“经中华人民共和国财政部确定征税的其它所得”应纳个人所得税，仅对财政部予以授权，1993年修订的《个人所得税法》第2条第11项规定，“经国务院财政部门确定征税的其它所得”应纳个人所得税，此处所称“国务院财政部门”包括财政部和国家税务总局。表面上看，予以授权的主体范围扩大了，但其实不然，从历史上来看，国家税务总局前身是财政部税务总局（正局级），成立于1950年，1988年改名为国家税务局，为国务院直属机构（副部级），1993年定名为国家税务总局，所以该条款授权范围实质并未有改动。此后《个人所得税法》虽经多次修订，直至2011年的第六次修订，该条款都一直沿用下来。
在此过程中，财政部、国家税务总局先后10多次通过“批复”、“通知”等形式对个人为单位或他人提供担保获得报酬 ，购房个人因相关原因从房地产公司取得的违约金收入 ，受赠人因无偿受赠房屋取得的受赠所得 ，个人因企业向其赠送礼品取得的受赠所得 等新项目征收个人所得税。期间，《个人所得税法》的多次修订也仅1993年修订将1980年《个人所得税法》第2条所明确列举的前5项增加到了10项，之后再没有将新增的征税对象上升到法律层面予以规定的情形。对于规章中出现的问题，也只是用新规章取代旧规章。如用《财政部、国家税务总局关于企业促销展业赠送禮品有关个人所得税问题的通知（财税[2011]50号）》取代《国家税务总局关于个人所得税有关问题的批复（国税函[2000]57号）》和《国家税务总局关于个人所得税若干政策问题的批复（国税函[2002]629号）》第2条关于个人因企业向其发放礼品取得的受赠所得和个人因参加企业的有奖销售活动而取得的赠品所得的规定。
财政部和国税总局频繁发布税收部门规章，对《个人所得税法》未明确规定为应税所得的项目征税，使得“国家立法部门化”，比一般的“国家立法行政化”危害更大，易于导致“部门立法利益化，部门利益合法化”，纳税人的合法权益难以保障。毫无疑问，现阶段如何处理税收授权立法和税收法定原则之间的关系，保证税收授权立法的正当性是当前我国税收立法实践中的一个重要课题。
二、《个人所得税法》第2条第11项之批判——税收授权立法实然与应然的冲突
（一）违反《立法法》的规定
在2000年7月1日《立法法》施行前，针对《个人所得税法》第2条第11项授权问题的讨论只是学理问题，因为宪法和宪法性法律都没有规定较为确定的立法制度， 授权立法权可以对哪些事项行使？如果承认税收授权立法，究竟哪些主体可以委托哪些主体行使税收立法权？税收授权立法需要遵循何种程序？但该法施行后，上述问题就成为现行法律制度上的问题，不仅仅存在于理论上，更是一个实践的问题。《立法法》第8条第8项规定税收基本制度只能制定法律，可见，“税收基本制度”属于法律保留事项，全国人大及其常委会对此享有专属立法权。同时，《立法法》第9条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”该条款为税收授权立法开了一道“口子”，税收基本制度应属于相对法律保留。但《个人所得税法》第2条第11项的授权规定与《立法法》的多条规定相冲突，面临着“合法性危机” ，必须及时按照《立法法》的规定进行修改。但事实上，在那之后，《个人所得税法》先后于2005年10月、2007年6月、2007年12月和2011年6月四次修订，都未涉及该条款的任何修改。
第一，对于《立法法》第8条规定的事项，该法第9条只规定了全国人民代表大会及其常务委员会有权授权国务院根据实际需要制定行政法规，而《个人所得税法》第2条第11项是全国人大常委会以法条授权的方式对国务院财政部门的直接授权，从形式上看有违《立法法》的规定。部门规章不应越雷池半步，立法机关也不应违反《立法法》的规定授权国务院财政部门与其分享税收基本制度的立法权。
第二，《立法法》第10条第1款规定：“授权决定应当明确授权的目的、范围。”尽管《立法法》的这一规定是针对专门授权而言的，但法条授权也应当参照该条的规定， 授权明确，而不能笼统地授权。《个人所得税法》第2条第11项授权国务院财政部门的范围非常宽泛，没有具体要求和约束，属于“空白授权” 。该条款从文义上看，只要是“所得”，都能“确定征税”，没有范围限制，这种开放式的、一般性的、空白式的授权赋予国务院财政部门对授权事项过多的决定权，与《立法法》的精神相违背。 第三，虽然《立法法》没有明确规定授权立法的时间限制，由于授权立法涉及的内容不同，时间范围也会有差异，但该法在授权时间限制上作了原则性规定。《立法法》第11条规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止”。而财政部、国家税务总局根据《个人所得税法》第2条第11项的授权所制定的10多条部门规章中，有些已历经近20年，已经积累了丰富的法律基础，期间《个人所得税法》也经过了多次修改，但都没有将部门规章中规定的应税所得正式纳入到《个人所得税法》的规定中，仍然处于依据部门规章征税的状态。
（二）违反税收法定原则
税收法定原则（也称“税收法定主义”、“税收法律原则”或“税的法律主义”），虽然国内外学者对其含义表述不同，但一般认为，税收法定原则是指课税必须有法律依据，强调依法征税和依法纳税。 税收法定原则的内容包括课税要素法定原则、课税要素明确原则、依法稽征原则三个具体原则。 笔者认为，《个人所得税法》第2条第11项的规定明显违反税收要素法定原则和课税要素明确原则。
1.违反课税要素法定原则
课税要素是确定纳税人纳税义务的必备要件，直接关系到纳税人的纳税义务是否成立以及义务的大小，与纳税人的财产权直接相关，也与国家利益相关，因此它必须由法律规定，从而形成税收法定主义中的课税要素法定原则。 这里所说的法律是狭义的法律，在我国是指全国人大及其常委会依法制定通过，效力及于我国全国主权范围的规范性法律文件。《个人所得税法》第2条第11项的规定，实际上是全国人大常委会授权国务院财政部门通过制定部门规章对作为课税要素之一的征税对象进行规定，大大降低了效力层级。将公民的合法财产强制地、无偿地转移给国家，只有以全国人大及其常委会制定的法律为依据才是一种“合法侵权”，通过间接授权立法来剥夺纳税人的财产是不合法的。税法是国家征税之法，部门规章没有权力也没有能力代表国家来决定在什么条件下，对哪些对象征收多少税金，还包括税收优惠、违法处理等。而且，行政机关自身的天然属性也易造成税收立法交叉重叠、繁杂冲突的缺陷。由此看来，从1980年《个人所得税法》颁布至今，财政部、国税总局通过“通知”、“决定”依据该授权条款对诸如个人为单位或他人提供担保获得报酬 、个人因任职单位缴纳有关保险费用而取得的无赔款优待收入 等对纳税人进行征税的合法性都值得质疑。
有学者将税法与刑法进行类比，二者的相似之处在于均关系到对相关主体的自由和财产权利的重大限制。“税收法定原则是根据刑法上的罪刑法定原则而制定的” ，其二者的法理是一致的，都必须以法律形式作出规定，不应由政府决定。
“政府要经由纳税人（或其代表）的同意始可征税，而其同意的方式即是立法机构的立法” ，税务机关作为国家这一抽象主權者的代表依法行使税款征收权，而如果让税务机关自己“立法”来规定自己要征的税，由于行政权力具有天然的扩张性，其造成的后果就可能是税务机关可以根据需要想以什么名目征收个人所得税就可以征收，征多少税就可以征多少税，行政权力可以肆意“剥夺”纳税人的财产权而没有制约。税务机关成了规定征收对象的主体，“国家的税权超越本应作为其本源的纳税人的财产权，并异化为财产权的对立面” ，这有悖于税收法定原则所追求的保障公民基本财产权的理念。
2.违反课税要素明确原则
课税要素明确原则是指课税要素不仅必须由法律作出规定，还必须尽量规定明确，避免漏洞和歧义。即创设税收实体和程序权力义务的相关规范必须确定。 需要注意的是，课税要素明确是相对的，是原则上的。因为一方面税收要素的绝对明确是很难实现的，另一方面，为实现税法实质公平，必要时有例外，但必须以能依据立法宗旨明确其意义为限。有学者将税法上的不确定分为两类，一是内容过于抽象，即是通过解释也很难明确其意思，甚至因此而造成行政权力的滥用；二是按法的宗旨、目的来分析能将其意义弄明确的不确定概念，且被认为是合理的、必要的，则不违反课税要素明确原则。
针对《个人所得税法》第2条第11项而言，从语词上看，该条款过于简洁，虽然不是概念上的模糊，但“确定征收”、“其他所得”的空白授权使得个人所得税的征税对象不甚明确，除了《个人所得税法》第2条列举的前10项个人应税所得外，国务院财政部门可以对其他项目进行征税，在确定纳税人权利义务时有较大空间进行自由裁量。其征税对象就有可能经常发生变化，今天不用缴的税可能明天就要缴了，使得纳税人难以预测纳税义务，还有可能因违法而受到惩罚。纳税人的财产权得不到有效保障，这与课税要件明确原则背道而驰。对国家立法机关而言，可能造成立法权力被侵蚀，可见课税要素明确是课税要素法定的前提和基础，不论是规范表述含糊不清还是过于简单，都有可能造成行政机关权力的扩大。
三、税收授权立法的应然状态及从实然到应然的完善途径
1980年我国第一部《个人所得税法》颁布实施时，正处在改革开放初期，出于经济体制改革的需求，税收制度频繁发生变动，要求国家加强宏观调控的能力。同时，当时税收立法技术有限，立法机关对新出现的税制问题反应滞后。此外，国家还有扩大税基的需要，从上述方面考虑，授予国务院财政部门可以对可能出现的需要征税的新项目确定征收个人所得税的权力，但根据前文论述，其违反了《立法法》的多条相关规定，违背了税收法定原则的基本要求。
税收授权立法的应有之义应当是有效地保障税收法律的执行，限制行政机关的自由裁量权。税收授权立法是对税收高位阶立法的具体化，在技术层面、操作层面的具体规定使得行政机关的权限范围更加明确，有助于防止行政机关滥用权力对纳税人的财产权进行侵犯。正如前文所述，有学者称税法为“侵权法”，是对纳税人的财产强制地、无偿地剥夺之法，公民需要依法纳税，否则就要承担不利的法律后果，但从另一个角度来看，实质上税法是纳税人权利保护之法，其作用在于杜绝纳税人的财产被非法征税。所以，涉及纳税人权利义务的内容必须由全国人大及其常委会通过立法的形式规定，更明确地说，是指课税要素都必须由法律规定而不能授权立法，只有执行性的税收规范，如提供细节、适用已有法律等才能授权国务院制定行政法规，这是税收授权立法的应然状态，也是税法制度发达的理想状态。 但我国现在正处在经济转型期，在我国经济体制还不完善，税收立法依旧还不成熟，税收法律制度还不健全，相对低位阶的行政法规、地方性法规、部门规章远多于法律的背景下，要一步到位地实现创制性税收立法权均由全国人大及其常委会行使并不现实，在很多方面还有赖于授权立法。
现阶段，首先可以将课税要素划分为“重要的课税要素”和“其他课税要素”， 前者包括税法主体、课税客体、税率和纳税环节，这些是必须立法保留的事项，而将其他课税要素解释为《立法法》第9条所称的税收基本制度的“部分事项”，可以授权国务院立法，但不能授权其他主体，如国务院部门、地方立法机关、地方政府等。
其次，应当贯彻授权明确性原则，对授权事项作严格限定，包括授权的理由、目的、具体事项、被授权机关的权限范围、授权立法的适用范围和适用时效等都必须明确，形成立法框架，并遵循一事一授权，杜绝空白授权，被授权机关只需再根据宪法和上位法的规定进行操作性地填充。这样既满足了经济体制变革背景下税收制度需要及时作出回应的需要，也符合授权者依据宪法立法权限不能放弃该事项立法的要求。有学者甚至主张，全国人大及其常委会应按照主要内容框架作出格式化的授权决定。
再次，及时进行法律清理。针对财政部、国家税务总局根据《个人所得税法》第2条第11项授权制定的已经颁布施行的通知、决定，符合《立法法》第11条要求的，应当上升到法律层面，将其中规定的应税所得纳入《个人所得税法》第2条列举的征税对象的范围予以明确规定。
最后，完善授权立法监督。这里说的授权立法监督既包括对授权立法制定的监督，也包括对授权法的监督。前者往往备受关注，且在《立法法》中作了相应规定，但缺乏配套制度的配合作用，使得《立法法》的规定流于形式。应当将批准、备案制度落到实处，进一步还需在全国人大下设立法监督委员会，完善公民法规违宪审查建议制度， 使我国税收立法更具理性。对于后者的监督在现行法律制度中没有相应规定，也容易被忽视，这也正是我国授权法常常出现问题的原因。如上文所述，《个人所得税法》第2条第11项的授权条款违反《立法法》的多条规定，在《立法法》施行至今已逾12年的时间里一直被无视。所以有必要在条件成熟时授予法院有限的司法审查权，即法院原则上无权审查立法机关的立法，但可以审查授权法或授权条款。
注释：
朱大旗.个税改革，还应该改什么.光明日报.2011年9月1日15版.
《财政部、国家税务总局关于个人所得税有关问题的批复（财税[2005]94号）》，见http：//vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/slc/slc.asp？db=chl
关键词 个人所得税法 立法法 税收授权立法 税收法定原则
作者简介：文诚公，中国人民大学法学院经济法学硕士研究生。
中图分类号：D922.2文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）01-066-03
2011年《个人所得税法》的第六次修改对调节我国日益扩大的收入差距、便利个人所得税的征纳具有积极的作用， 但这次修改也只专注于免征额、税率、缴税时间等所谓热门话题，却仍然对《个人所得税法》第2条第11项，“经国务院财政部门确定征税的其他所得”应纳个人所得税缺乏关注。尽管该条款与《个人所得税法》第2条所列举的前10项相比，涉及的纳税人相对较少，但其关涉税收法定原则、立法保留等重要问题，不容忽视。
一、《个人所得税法》第2条第11项的历史演进及其效果——税收授权立法的实然状态
1980年颁布的《个人所得税法》第2条第六项规定，“经中华人民共和国财政部确定征税的其它所得”应纳个人所得税，仅对财政部予以授权，1993年修订的《个人所得税法》第2条第11项规定，“经国务院财政部门确定征税的其它所得”应纳个人所得税，此处所称“国务院财政部门”包括财政部和国家税务总局。表面上看，予以授权的主体范围扩大了，但其实不然，从历史上来看，国家税务总局前身是财政部税务总局（正局级），成立于1950年，1988年改名为国家税务局，为国务院直属机构（副部级），1993年定名为国家税务总局，所以该条款授权范围实质并未有改动。此后《个人所得税法》虽经多次修订，直至2011年的第六次修订，该条款都一直沿用下来。
在此过程中，财政部、国家税务总局先后10多次通过“批复”、“通知”等形式对个人为单位或他人提供担保获得报酬 ，购房个人因相关原因从房地产公司取得的违约金收入 ，受赠人因无偿受赠房屋取得的受赠所得 ，个人因企业向其赠送礼品取得的受赠所得 等新项目征收个人所得税。期间，《个人所得税法》的多次修订也仅1993年修订将1980年《个人所得税法》第2条所明确列举的前5项增加到了10项，之后再没有将新增的征税对象上升到法律层面予以规定的情形。对于规章中出现的问题，也只是用新规章取代旧规章。如用《财政部、国家税务总局关于企业促销展业赠送禮品有关个人所得税问题的通知（财税[2011]50号）》取代《国家税务总局关于个人所得税有关问题的批复（国税函[2000]57号）》和《国家税务总局关于个人所得税若干政策问题的批复（国税函[2002]629号）》第2条关于个人因企业向其发放礼品取得的受赠所得和个人因参加企业的有奖销售活动而取得的赠品所得的规定。
财政部和国税总局频繁发布税收部门规章，对《个人所得税法》未明确规定为应税所得的项目征税，使得“国家立法部门化”，比一般的“国家立法行政化”危害更大，易于导致“部门立法利益化，部门利益合法化”，纳税人的合法权益难以保障。毫无疑问，现阶段如何处理税收授权立法和税收法定原则之间的关系，保证税收授权立法的正当性是当前我国税收立法实践中的一个重要课题。
二、《个人所得税法》第2条第11项之批判——税收授权立法实然与应然的冲突
（一）违反《立法法》的规定
在2000年7月1日《立法法》施行前，针对《个人所得税法》第2条第11项授权问题的讨论只是学理问题，因为宪法和宪法性法律都没有规定较为确定的立法制度， 授权立法权可以对哪些事项行使？如果承认税收授权立法，究竟哪些主体可以委托哪些主体行使税收立法权？税收授权立法需要遵循何种程序？但该法施行后，上述问题就成为现行法律制度上的问题，不仅仅存在于理论上，更是一个实践的问题。《立法法》第8条第8项规定税收基本制度只能制定法律，可见，“税收基本制度”属于法律保留事项，全国人大及其常委会对此享有专属立法权。同时，《立法法》第9条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”该条款为税收授权立法开了一道“口子”，税收基本制度应属于相对法律保留。但《个人所得税法》第2条第11项的授权规定与《立法法》的多条规定相冲突，面临着“合法性危机” ，必须及时按照《立法法》的规定进行修改。但事实上，在那之后，《个人所得税法》先后于2005年10月、2007年6月、2007年12月和2011年6月四次修订，都未涉及该条款的任何修改。
第一，对于《立法法》第8条规定的事项，该法第9条只规定了全国人民代表大会及其常务委员会有权授权国务院根据实际需要制定行政法规，而《个人所得税法》第2条第11项是全国人大常委会以法条授权的方式对国务院财政部门的直接授权，从形式上看有违《立法法》的规定。部门规章不应越雷池半步，立法机关也不应违反《立法法》的规定授权国务院财政部门与其分享税收基本制度的立法权。
第二，《立法法》第10条第1款规定：“授权决定应当明确授权的目的、范围。”尽管《立法法》的这一规定是针对专门授权而言的，但法条授权也应当参照该条的规定， 授权明确，而不能笼统地授权。《个人所得税法》第2条第11项授权国务院财政部门的范围非常宽泛，没有具体要求和约束，属于“空白授权” 。该条款从文义上看，只要是“所得”，都能“确定征税”，没有范围限制，这种开放式的、一般性的、空白式的授权赋予国务院财政部门对授权事项过多的决定权，与《立法法》的精神相违背。 第三，虽然《立法法》没有明确规定授权立法的时间限制，由于授权立法涉及的内容不同，时间范围也会有差异，但该法在授权时间限制上作了原则性规定。《立法法》第11条规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止”。而财政部、国家税务总局根据《个人所得税法》第2条第11项的授权所制定的10多条部门规章中，有些已历经近20年，已经积累了丰富的法律基础，期间《个人所得税法》也经过了多次修改，但都没有将部门规章中规定的应税所得正式纳入到《个人所得税法》的规定中，仍然处于依据部门规章征税的状态。
（二）违反税收法定原则
税收法定原则（也称“税收法定主义”、“税收法律原则”或“税的法律主义”），虽然国内外学者对其含义表述不同，但一般认为，税收法定原则是指课税必须有法律依据，强调依法征税和依法纳税。 税收法定原则的内容包括课税要素法定原则、课税要素明确原则、依法稽征原则三个具体原则。 笔者认为，《个人所得税法》第2条第11项的规定明显违反税收要素法定原则和课税要素明确原则。
1.违反课税要素法定原则
课税要素是确定纳税人纳税义务的必备要件，直接关系到纳税人的纳税义务是否成立以及义务的大小，与纳税人的财产权直接相关，也与国家利益相关，因此它必须由法律规定，从而形成税收法定主义中的课税要素法定原则。 这里所说的法律是狭义的法律，在我国是指全国人大及其常委会依法制定通过，效力及于我国全国主权范围的规范性法律文件。《个人所得税法》第2条第11项的规定，实际上是全国人大常委会授权国务院财政部门通过制定部门规章对作为课税要素之一的征税对象进行规定，大大降低了效力层级。将公民的合法财产强制地、无偿地转移给国家，只有以全国人大及其常委会制定的法律为依据才是一种“合法侵权”，通过间接授权立法来剥夺纳税人的财产是不合法的。税法是国家征税之法，部门规章没有权力也没有能力代表国家来决定在什么条件下，对哪些对象征收多少税金，还包括税收优惠、违法处理等。而且，行政机关自身的天然属性也易造成税收立法交叉重叠、繁杂冲突的缺陷。由此看来，从1980年《个人所得税法》颁布至今，财政部、国税总局通过“通知”、“决定”依据该授权条款对诸如个人为单位或他人提供担保获得报酬 、个人因任职单位缴纳有关保险费用而取得的无赔款优待收入 等对纳税人进行征税的合法性都值得质疑。
有学者将税法与刑法进行类比，二者的相似之处在于均关系到对相关主体的自由和财产权利的重大限制。“税收法定原则是根据刑法上的罪刑法定原则而制定的” ，其二者的法理是一致的，都必须以法律形式作出规定，不应由政府决定。
“政府要经由纳税人（或其代表）的同意始可征税，而其同意的方式即是立法机构的立法” ，税务机关作为国家这一抽象主權者的代表依法行使税款征收权，而如果让税务机关自己“立法”来规定自己要征的税，由于行政权力具有天然的扩张性，其造成的后果就可能是税务机关可以根据需要想以什么名目征收个人所得税就可以征收，征多少税就可以征多少税，行政权力可以肆意“剥夺”纳税人的财产权而没有制约。税务机关成了规定征收对象的主体，“国家的税权超越本应作为其本源的纳税人的财产权，并异化为财产权的对立面” ，这有悖于税收法定原则所追求的保障公民基本财产权的理念。
2.违反课税要素明确原则
课税要素明确原则是指课税要素不仅必须由法律作出规定，还必须尽量规定明确，避免漏洞和歧义。即创设税收实体和程序权力义务的相关规范必须确定。 需要注意的是，课税要素明确是相对的，是原则上的。因为一方面税收要素的绝对明确是很难实现的，另一方面，为实现税法实质公平，必要时有例外，但必须以能依据立法宗旨明确其意义为限。有学者将税法上的不确定分为两类，一是内容过于抽象，即是通过解释也很难明确其意思，甚至因此而造成行政权力的滥用；二是按法的宗旨、目的来分析能将其意义弄明确的不确定概念，且被认为是合理的、必要的，则不违反课税要素明确原则。
针对《个人所得税法》第2条第11项而言，从语词上看，该条款过于简洁，虽然不是概念上的模糊，但“确定征收”、“其他所得”的空白授权使得个人所得税的征税对象不甚明确，除了《个人所得税法》第2条列举的前10项个人应税所得外，国务院财政部门可以对其他项目进行征税，在确定纳税人权利义务时有较大空间进行自由裁量。其征税对象就有可能经常发生变化，今天不用缴的税可能明天就要缴了，使得纳税人难以预测纳税义务，还有可能因违法而受到惩罚。纳税人的财产权得不到有效保障，这与课税要件明确原则背道而驰。对国家立法机关而言，可能造成立法权力被侵蚀，可见课税要素明确是课税要素法定的前提和基础，不论是规范表述含糊不清还是过于简单，都有可能造成行政机关权力的扩大。
三、税收授权立法的应然状态及从实然到应然的完善途径
1980年我国第一部《个人所得税法》颁布实施时，正处在改革开放初期，出于经济体制改革的需求，税收制度频繁发生变动，要求国家加强宏观调控的能力。同时，当时税收立法技术有限，立法机关对新出现的税制问题反应滞后。此外，国家还有扩大税基的需要，从上述方面考虑，授予国务院财政部门可以对可能出现的需要征税的新项目确定征收个人所得税的权力，但根据前文论述，其违反了《立法法》的多条相关规定，违背了税收法定原则的基本要求。
税收授权立法的应有之义应当是有效地保障税收法律的执行，限制行政机关的自由裁量权。税收授权立法是对税收高位阶立法的具体化，在技术层面、操作层面的具体规定使得行政机关的权限范围更加明确，有助于防止行政机关滥用权力对纳税人的财产权进行侵犯。正如前文所述，有学者称税法为“侵权法”，是对纳税人的财产强制地、无偿地剥夺之法，公民需要依法纳税，否则就要承担不利的法律后果，但从另一个角度来看，实质上税法是纳税人权利保护之法，其作用在于杜绝纳税人的财产被非法征税。所以，涉及纳税人权利义务的内容必须由全国人大及其常委会通过立法的形式规定，更明确地说，是指课税要素都必须由法律规定而不能授权立法，只有执行性的税收规范，如提供细节、适用已有法律等才能授权国务院制定行政法规，这是税收授权立法的应然状态，也是税法制度发达的理想状态。 但我国现在正处在经济转型期，在我国经济体制还不完善，税收立法依旧还不成熟，税收法律制度还不健全，相对低位阶的行政法规、地方性法规、部门规章远多于法律的背景下，要一步到位地实现创制性税收立法权均由全国人大及其常委会行使并不现实，在很多方面还有赖于授权立法。
现阶段，首先可以将课税要素划分为“重要的课税要素”和“其他课税要素”， 前者包括税法主体、课税客体、税率和纳税环节，这些是必须立法保留的事项，而将其他课税要素解释为《立法法》第9条所称的税收基本制度的“部分事项”，可以授权国务院立法，但不能授权其他主体，如国务院部门、地方立法机关、地方政府等。
其次，应当贯彻授权明确性原则，对授权事项作严格限定，包括授权的理由、目的、具体事项、被授权机关的权限范围、授权立法的适用范围和适用时效等都必须明确，形成立法框架，并遵循一事一授权，杜绝空白授权，被授权机关只需再根据宪法和上位法的规定进行操作性地填充。这样既满足了经济体制变革背景下税收制度需要及时作出回应的需要，也符合授权者依据宪法立法权限不能放弃该事项立法的要求。有学者甚至主张，全国人大及其常委会应按照主要内容框架作出格式化的授权决定。
再次，及时进行法律清理。针对财政部、国家税务总局根据《个人所得税法》第2条第11项授权制定的已经颁布施行的通知、决定，符合《立法法》第11条要求的，应当上升到法律层面，将其中规定的应税所得纳入《个人所得税法》第2条列举的征税对象的范围予以明确规定。
最后，完善授权立法监督。这里说的授权立法监督既包括对授权立法制定的监督，也包括对授权法的监督。前者往往备受关注，且在《立法法》中作了相应规定，但缺乏配套制度的配合作用，使得《立法法》的规定流于形式。应当将批准、备案制度落到实处，进一步还需在全国人大下设立法监督委员会，完善公民法规违宪审查建议制度， 使我国税收立法更具理性。对于后者的监督在现行法律制度中没有相应规定，也容易被忽视，这也正是我国授权法常常出现问题的原因。如上文所述，《个人所得税法》第2条第11项的授权条款违反《立法法》的多条规定，在《立法法》施行至今已逾12年的时间里一直被无视。所以有必要在条件成熟时授予法院有限的司法审查权，即法院原则上无权审查立法机关的立法，但可以审查授权法或授权条款。
注释：
朱大旗.个税改革，还应该改什么.光明日报.2011年9月1日15版.
《财政部、国家税务总局关于个人所得税有关问题的批复（财税[2005]94号）》，见http：//vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/slc/slc.asp？db=chl