浅析近代我国选举制度

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   摘 要 本文以民国时期选举之现象看我国近代选举制度中的宪政思想成分。是以将民国时期的三次国会之选举过程作一比较,以此为论。通过对三次国会的选民情况、选举过程和结果进行分析后,可以看到从西方移植而来之选举制度在我国的发展为我国政治建设带来了效用,为全民及政府提供了接受民主与宪政理念的机会。但是亦要看到制度的移植所不可避免的受到的制约:除受到中国传统文化的制约,社会因素及党国政治、军绅政权体制亦是宪政发展的阻碍因素,军政一体的现实需要使得宪政无法再如此短暂的时间和环境下开花结果,亦属无可奈何之事。
  关键词 选举 宪政 民国大会
  中图分类号:D620 文献标识码:A
  一、近代中国议会选举之背景
  有关中国具有现代意义的选举制度,晚清有商会选举、咨议局和资政院议员选举、同时还有地方自治机关的选举;民国北京政府时期有第一届、第二届国会选举及类似的立法机关(如约法会议等)的选举,总统、副总统选举,地方自治机关、地方议会的选举;南京政府选举包括1931年国民会议选举,制宪国民大会选举、行宪国民大会选举、总统副总统选举、行宪后立法院、监察院选举、抗日战争时期国民参政会的部分省议员也曾通过选举产生。
  选举在宪政中意味着什么,占据何种地位呢?宪政的最终保障取决于社会和公民,即所谓民情,“它不仅指通常所说的心理习惯方面的东西,而且包括人们所拥有的各种见解和社会上流行的不同观点,以及人们的生活习惯所遵循的全部思想。” 人的合理选择能力成为后来宪法在世界遍地开花的共同信仰基础,“正是因为人是有美德的,有理性的,宪法与宪政方有可能” 。相对于宪政这一宏大的架构,选举制度只是其中的一个制度建设。只有在宪政之理念模式下,选举制度才能进行良好的运作。选举既是民主政治和宪政建设的启动环节,也可能因为自身的供给不足而成为阻塞民主政治和宪政建设的瓶颈。现代民主选举是以直接选举为主但包含直接民主的混合民主制,而此“代议民主制已经成为一种为保证国家权力来源的合法性和正当性的宪政制度设计,是当代宪政国家不可或缺的政治制度,是实现宪政目标的基本政治形式” 。
  宪政与选举制度之关系自密不可分,中国自清末始引进西方之选举制度,市上亦有鼓吹宪政之风,综观民国时期,选举只是却已成型,但是否冠之以宪政之实?本文以民国时期选举之现象看中国近代选举制度中的宪政思想成分。是以将民国时期的三次国会之选举过程做一比较,以此为论。
  二、民国时期中央选举之选民情况
  1、选举之正当性依据。
  第一届国会根据的是由临时参议院所制定的国会组织法,第二届国会亦是组成新的临时参议院制定国会选举法,国民政府直接先制定宪法,依宪法作为选举的正当性依据。
  2、选举资格内容之比较。
  就其内容比较来说,从第一届国会组织法规定到第二届国会选举法的规定,再至南京政府时期于1936年5月14日公布的《国民大会组织法》及《国民大会代表选举法》、1946年又公布的《国民大会代表选举补充条例》之文本,可以看出,选民的条件一步步放宽,到了南京政府时期,已经实现了普选。由此,选举规模不断地扩大。在第一、二届国会中,中华民国国会由参众两院组成关于选举权的规定,仍然与前清咨议局、资政院时同,一般人受财产条件的限制,均没有承认妇女的选举资格。但对于财产和居住选区、教育程度均有不同程度的放宽,这是很大的改进。在第二届国会时期,对选民资格有进一步的限制,年龄回升至晚清时期的25岁,纳税的规定在中国当时的经济状况下,能够纳税的人并不多,教育也非普及。以这些条件严格限制选民的数量,更加便利安福国会操纵议会。南京政府时期由于国民党所承诺的结束训政,开始宪政,所以,选举资格是为普选之势。但是,由于我国国民之中原不具有民主、公平之宪政思想基础,在实际操作中,亦出现不少问题,但不能因之覆盖国人在民国时期为宪政主义之理想奋斗的结晶。
  3、选民调查和所占人口比例。
  第一次国会选举,由于组织法上选举内容的改进,较晚清时期选民比例有显著的增加,但亦有局限:总条款只是放宽限制,限制并未消失。且国民的选举意识尚未觉醒,这有待于国家整体教育水平的提高和人民物质生活完善。南京政府国会由于实行普选,对于选民的限制只局限于年龄,所以选民比例亦是成倍的增加。这两次明显的变化并不能说明调查情况乐观与否。
  第二届国会选举时,规定较第一届更为严苛,但人数却进一步扩大。根据观察家报告,这次选举还是没有真正的执行选民调查。例如江苏的《选举人名册》,是造报的;一些乡镇长直接根据平时对所辖地方的了解直接填报数字;当然还有些地方为多获取代表名额浮报选民人数等等。
  南京国会时期,立委选举事务所公布了一个选举程序,规定要在三十六年七月一日至同年八月二十六日,完成选民调查。由此,造成了“全国47个省市单位,有的草草应付了事,胡乱编造一个数字呈了上来;有的迟迟呈报,或根本不报” 。
  三、选举过程
  (一)选举方式。
  民国时期的三次选举方式承继清末,均为复式选举。先由选民选出于定额议员几倍的候选人,再由候选人互选得出定额议员。
  (二)竞选过程。
  综观各次选举过程,贿赂、斗殴现象皆不可避免。而贿赂成风实乃当时普遍之现象,对于这两种现象的分析,有人指出,贿选由于斗殴。斗殴乃暴力现象,在象征民主与公正之选举中出现暴力现象是民主的回退,而贿选则代表人们接受了这套规则,只是手段上出现了问题。党派之争也是历次选举的一大看点。下面将分而述之。
  民元国会中大致可以分为四股政治力量。贿选斗殴之风不用多说,甚而还有以官府之名介入其中,直接指派议员。中央政府地方政府,均为控制选票作出各种行为。中国之贿选,已丧失其原有之意,发展出新的方式。一种即按选票分量决定选票价值,从选民手中买取选票,此种方式较为温和;而更多更具有危害性的则是官府直接控制选票。
  第二届国会基本上被段祺瑞所领导的安福系所控制,新国会召集的临时参议院起草的国会组织法,对其不利的条款一律删除,建立新条款,重点在减少议院人数,提高当选门槛,防止国民党当选。贿选之风猖獗,有专门组织贿选的,有专门组织卖选票的,有拉拢政府放风选票已够,然后以低价买入选票,还有投票所主持人自投等等。
  南京国会基本上是由南京政府控制的国会。包办选举,上至中央,下至乡保,无处不在。从立法到选举完毕,每一个过程国民党都采取了不同的方式进行控制,但各种个人贿选如常,政府亦插手配票,中央直接指示省级给多少份额的票予某人,将放弃竞选的人的票转让给某人。这一时期,个党之间的争斗较少,国民党一党独大,但其内部则分为不同派系,其中,竞争最大的乃是以陈果夫、陈立夫为首的CC党和黄埔系势力。
  四、选举结果
  竞选活动的开展在我国之情形与国外大不相同。西方的选举,真正的权利在国民手上,候选人想得到选票,必须得笼络人心。贿选亦存在于西方选举中且延续时间长久,这是一种社会现象,但其多是为民福利。反观中国之选举,先学西方之时,风气尚良好,但越往后,人们愈发觉,其实权利并非在选民手中,而在官府手中,所以,选举一开,候选人并非往乡镇跑,而全部涌向了中央。贿选之弊大有所在,但也说明了一种认同感的存在,人们愿意接受一这样的方式获得权力,比之暴力,其有一定进步,但依靠法律等手段将其消灭是需要探索的。
  第一届国会的组成与当时的政治力量没有反映实际的政治力量对比,使得选举产生的国会很难拥有真正的权威和力量。且当时的政治环境并不稳定,大军阀武力统一全国后建立文官制度,其基础仍然是军队。中央有北洋系的中央武力,地方亦盘踞着大大小小的军阀,制约着中央。年轻的士绅阶层在中间有了喘息的机会,使其能够有空间活跃于政治舞台上。在这样的军政一体,中央与地方利益权衡的社会环境下,宪政的实现的可能性是微乎其微的,但是,不能不说,正是一部分开明之士的努力,使我们开始有了形式上的模仿。
  第二届国会,在段祺瑞内阁主导下的选举,从修改医院组织法到拟定选举章程,一味要求控制,其利用安福国会把持选举,贿买选票,中国宪政之路于不觉中走向了歧途。中国是个人情社会,派系、党组、姻亲之间,都是关系的源泉。有关系最好,没关系就托人拉关系,选举的资金和人力基本上投入到了这些方面。而西方社会如何扫除贿选,值得我们关注和研究学习。
  南京政府组织的国民大会选举以遵守孙中山先生遗训为名,宣布进入宪政时期,还政于民。但却一党独大,基本上控制了整个选举。蒋介石“为了取得美国的支持,他不得不搞选举,开国会,所以选举只是一个过场” 。名为宪政,但实际正如某些学者所说,是威权主义的体现。
  五、结语
  我国近代选举制度不是本土政治文明发展的结果,而是对西方选举文化的移植。选举制度是现代民主政治的基石,是宪政的具体实现载体,但是,制度的设计和运行不良也有可能带来宪政进程的阻滞。宪政关涉到两种关系:一为政府与公民之间的关系,即权力与自由的关系;二是政府各部门之间的关系,即政府各种不同性质的权力运用。“宪政意味着国家的政治制度、政府(政党、公民等主体)的政治行为、政治程序始终都依照宪法来开展和运作。” 由此反观我国民国时期的选举政制,制度的引进和实施,对于刚推翻封建帝制,建立新政权的中国,肯定有着积极地意义,给新政权的产生赋予了合法性和合理性,也是中国民主政治发展之先锋,但由于宪政体制并非中国自本土资源,移植过程与本国传统文化的冲突、当时的社会环境、政治环境,均对选举制度的具体实施产生了很大影响使得中国近代选举政制大打折扣。
  首先,必须予以肯定的是:选举作为权利移交的唯一合法手段,为中国政治建设带来了效用。选举中的投票被视为一种订约行为,是国家权力的形成过程。从各次选举中五花八门的贿选手段,可以看出,人们意识上普遍对于选举制度的承认和接受。贿选不可避免,在西方国家亦有长达百年之久的历史,中国在短期内迅速实现选举,且于南京政府时便实现了普选,不能不说是中国的进步,亦可以看到进步人士作出的艰辛努力,让选举制度在这块无源之土中发芽。
  其次,选举制度的推行,为全民及政府提供了接受民主与宪政理念的机会。选举制度的程序设置,本身就是对民主的体现和适用。从民初国会选举到南京政府时期的选举,选民逐年大量增加,与制度设计的愈发合理和民族意识的觉醒有着不可分割的紧密关系。
  但是亦要看到制度的移植所不可避免的受到的制约。首先,受到中国传统文化的制约。中国传统的家长制社会体制, 臣民缺乏独立、自主之精神。其次是社会因素。当时中国连年战争,国力贫弱,国民受教育水平低,而受西方之教育者更是少之又少,无法形成全民之普遍意识。第三,也是国民时期的最大问题,党国政治、军绅政权体制危害法治,危害秩序,危害民主。鼓吹宪政,却使我们有名无实。□
  (作者: 西南政法大学行政法学院 宪法学与行政法学研究生)
  
  注释:
   托克维尔.论美国的民主.上卷第332页,转引自:陈端洪:宪政初论.比较法研究.1992年第四期,第9页.
   陈端洪.宪政初论.比较法研究.1992年第四期,第5页.
   邹学平.浅析选举制度与宪政建设的学理关系.长春市委党校学报.2007年3月.
   张朋园.中国民主政治的困境1909-1949——晚清以来历届议会选举述论.吉林出版集团有限责任公司,2008年第一版,第176页.
   张朋园.中国民主政治的困境1909-1949——晚清以来历届议会选举述论.吉林出版集团有限责任公司,2008年第一版,第208页.
   邹学平.浅析选举制度与宪政建设的学理关系.长春市委党校学报.2007年3月.
  
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