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[摘要]失地农民问题不仅仅是经济社会发展问题，也是严肃的政治问题。如何解决好失地农民问题，是衡量社会和谐发展的一个重要因素，也是加速推进社会主义新农村建设、实现经济社会又好又快发展的重要前提。文章通过对江苏省部分地区失地农民基本生活及就业情况进行调研，分析存在的问题以及对问题的普遍性进行研究，提出了改革农地征用制度、调整利益分配机制、建立失地农民生活保障制度以及强化政府第一责任制等建议措施。
[关键词]失地农民；征地补偿；保障制度；分配机制；制度创新
[中图分类号]F32
[文献标识码]A
[文章编号]1002-7408(2007)10-0087-04
当前，在不断推进农业工业化、农村城镇化、农民市民化进程的同时，经济社会发展也产生了一些不协调现象，失地农民问题就是其中的典型问题之一，该问题可能成为影响社会稳定发展的重要因素。党的十六届六中全会明确提出了要积极构建社会主义和谐社会，扎实推进社会主义新农村建设，促进城乡协调发展，并指出要实行最严格的耕地保护制度，从严控制征地规模，加快征地制度改革，提高补偿标准，探索确保农民现实利益和长期稳定收益的有效办法，解决好被征地农民的就业和社会保障。因此，对当前新农村建设进程中的失地农民问题进行研究，具有十分重要的现实意义。
一、当前部分地区失地农民问题的主要表现
2003年江苏省选择了28个县(市、区)作为建立被征地农民基本生活保障制度试点地区，江苏省江都市是该次试点地区之一，探讨和解决该地区失地农民问题，对解决江苏地区失地农民问题有着一定的借鉴意义。2006~F9月，针对失地农民生活和就业情况，笔者专门走访了江苏省江都市相关部门，选取了该地区征地情况比较典型的2个镇进行专题调研，采集了相关数据，分析了该地区失地农民生活保障存在的问题。
(一)农地征用基本情况
对江都市仙女镇和大桥镇进行调查，共涉及了32个村、183个组、36857人，调查结果显示：从征地时间来看，主要集中在2004年，2004年至2006年一季度共征地9677.04亩。其中仙女镇征地6069 14亩，2004年、2005年和2006年一季度分别征地4020.57畝、1802.37亩和246.2亩，大桥镇征地3607.9亩，2004年、2005年、2006年一季度分别征地2454.9亩、964.7亩和188.3亩。征地用途主要是用于工业方面，共计5616 34亩，占58％；另外公益用地1615.32亩，占16.7％；商业用地1728.28亩，占17.9％；其它用地717.1亩，占7.4％。被征地农民参加社保方面，2005年该地区有7名被征地农民办理了参保手续，并从2005年8月开始按月领取基本生活费和养老金880元，但于2006年3月有3人退保，目前该地区实际上只有4人参加被征地农民基本生活保障。
(二)征地补偿资金分配方式
在补偿资金的分配办法上，该地区是按照2000年《江苏省土地管理条例》(以下简称《条例》)第二十七条的规定，将征地补偿资金(土地补偿费和安置补助费)进行货币分配，具体做法有五种类型：一是全额分配。即将征地补偿资金全部分配到农民手中。二是按比例分配。村、组按照《条例》规定，将70％以上的土地补偿费分配到户、到人，30％的资金留于村组用于基础设施、水利、道路、改水等公共事业建设。有的村组与有信誉、靠得住的单位采取“一次结算、约定期限、还本付息”的办法，逐年支取部分本金和利息，有的村在企业征地时就约定将征地资金按年利息3％-4％标准，每年从企业支取本金和利息，然后再分配到户，在规定时间内付清本息。三是平均分配。有的村将部分征地资金和预留集体资金的创收按人均占地比例分档次平均分配到人：人均田亩在4分地以下的，按人平分500元加创收分红；人均田亩在4-8分地的，人均分800元加创收分红；人均田亩在8分至1亩的，人均分1000元加创收分红；1亩地以上的，人均分1500元加创收分红。四是投资分配。这主要是在2000年省《条例》出台前，村组将征地资金统一管理，投资企业或发展第三产业以获得固定的收益，并将收入进行农户分配。某村在土地补偿资金分配到户之前，将积累的500万元投入到某企业，每年将获得的收入分红到户，并持续了10多年。有一个组利用靠近公路的地域优势，在征求农户同意的基础上，将征地资金投资兴建三产和房屋租赁，年租金达50多万元，全组218人年人均分配1800元。五是人股分红。该市仙女镇孔庄村樊一组依据村民自愿的原则。将土地征用的补偿资金和历年积累资金700多万元量化到每一个村民，成立了樊一组集体资产股份合作社，村民成为了股东，人均一股为15600元，为了确保集体资金保值增值，该组积极将资金用于建设标准厂房，并进行招租获取租金，村民年终按股权比例参与分配，人均每年可分配1150元。
(三)存在的主要问题
与其他地区相比较，该地区失地农民生活保障存在着一些具有普遍性的问题，主要表现在：
1、征地补偿资金分配办法的认识程度不高。部分村组干部认为工作烦琐，农民对分配办法的意见也不统一，觉得将补偿款尽快分到自己手里，这样才保险，长远的事暂且不加以考虑。但资金分到手后，部分农民往往急于用于投资和消费，有的用于砌房造屋，有的用于子女上学，有的用于还债，有限的资金很快就被用完。某村一村民一家四人，户主在外打工，每月挣取千元的收入，该户从20D3年开始获得每年1.2万元的土地补偿收入，除了对房屋进行了改造，补偿资金已作当年消费，家庭的经济状况仍然没有得到改善。另外，由于该地区的历史原因，村民对过去农保兑现不满意，对村组干部不信任，对资金管理不放心，因而强烈要求将补偿款按现金分配到农户手里。
2、被征地农民基本生活保障办法存在不足。一是保障标准低。按照省、市的文件规定，江都市为三类地区，被征地农民基本生活保障实施后到达领取年龄，领取金额为每月140元，标准偏低，甚至不如“低保”，达不到养老的目的，村民觉得不上算，无法吸引农民参加保险。另外，由于没有相应的基本生活保障资金增长机制，物价也难以预测，农民对未来生活预期不足。二是参保对象难以确定。目前许多地区的征地行为具有随意性，征地的范围也具有分散性，大部分是按项目的实际用地需求而发生的，农地征用相对散落，甚至出现同地不同价的现象。另外，部分村组以前被征过地，也实施了生活保障政策，后来又在这些村组征用剩余的农地，但这时土地征用价格上涨，而且补偿标准也大幅增长，由此出现的问题是如何重新调整以前被征地的和现在被征地的农民的生活保障办法，但事实上重新实施保障办法的具体措施是相当复杂的。所以，在目前的征地行为及征地制度下，如何确定参保对 象是一项实施成本较高的行为。三是已安置的农民参保要求难以满足。过去已安置的被征地农民，有的带劳进厂被买断，有的领取了补偿安置费，在征地过程中他们也要求参加被征地农民基本生活保障，但又不愿退出已经领取的土地补偿费和安置补助费，这明显不符合省、市文件的相关规定。比如仙女镇南吴村在征地过程中安排村民进厂、学校、事业单位的有800余人，但目前已有600多人被工厂买断返村，这一部分人仍然要参加村里征地分配，由此必然会产生一些矛盾纠纷。
3、失地农民利益得不到保障。随着经济社会的发展，部分地区征地价格也不断地调高，从江都市仙女镇南吴村的调查情况看。该村从90年代开始征地到现在，价格发生了多次变化，有每亩3300元、7000元，也有每亩30000元、70000元，另外还存在着同区同地不同价的现象，被政府征来用于公益性建设的土地仅为3万元／亩，而一些被用于商业开发的则高达每亩6-7万元，因此，同一地区的农民要求对征地价格偏低的土地填补差价。同时政府将征来的农村集体土地转变为国有土地并上市后，地价每亩高达60-70万元，在整个征地过程中，农民应有的利益得不到保障，只能得到微薄的生活保障，甚至在一些地区存在着农民的宅基地被征用后居无定所，给社会稳定发展埋下了隐患。
二、产生失地农民问题的原因分析
失地农民问题不仅是经济发展过程中产生的社会问题，也是由于制度的缺陷造成的制度性问题，深入分析当前失地农民问题产生的原因，对维护农民土地权益，促进农村经济社会稳定发展具有重要意义。
(一)农地制度因素分析
首先。农地产权主体界定不清，农地被随意征用。当前我国农村土地是农村集体所有，农户家庭享有农地承包经营权，从我国《宪法》和《民法通则》可以看出，我国农地所有权主体界定不清晰，集体概念比较模糊。当前我国农村基层组织的形式仍表现为镇、村、组三级体制，这三级组织不同程度上都代表着农村集体土地产权的所有者，然而村组对土地的产权又是残缺的，村组是在国家统一意志下对农地实行局部的安排，只享有经营权和局部调整权，对自己所经营的土地没有最终处分权。因此，农地产权主体的模糊性，是农地被随意征用的根本原因所在。
其次，农民缺乏农地产权的主体地位，被征地农民利益得不到保障。农民对其承包的农地只享有经营、收益、流转等权利，缺乏具有实质性产权的处置权，处置权的缺失造成了农民对长期的土地经营没有足够的预期，短期行为比较明显，一旦出现农地被征用时，农民只能听从摆布，在被征地利益分配面前只要能获得一定的补偿也就觉得不亏了，毕竟土地不是自己真正所有，而且从事农业种植非常苦累。因此，农民在农地产权主体上缺位，就意味着农民的利益得不到切实的保障。
第三，公益性目的难以界定，农地非法征用合法化。《土地管理法》第二条第四款规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。由于民主决策程序的缺乏，农民参与不到土地征用决策中去，只能听从国家的统一安排，甚至存在着部分农民对土地征用的法律行为不了解的现象。对此，许多征地行为会以“公共利益”为理由，强制征用农地，而且征地补偿资金的标准不规范，这种农地非法征用合法化在土地征用过程中经常出现。
(二)外部行为及政策体制因素分析
其一、利益诱致政府及其他主体与民争利。由于土地的征用价格与出让价格存在着巨大的利潤差异，由此产生了地方政府“以地生财”的利益追求动机，土地的内部增值功能也诱致着政府以及其他利益主体肆意征用土地。江苏省社科院的一项调查表明，仅2002年江苏省供应土地达15938.27公顷，收取出让金454.58亿元，租赁土地1171.27公顷，租金7323.65万元。其他供地方式获得土地收入755.54万元。通过土地农转非征用方式再出让、出租土地使用权获取经营性收入最多的苏州市，2002年出让土地4441.32公顷，获得土地出让收入151.87亿元，占该市财政总收入的52.22％；其次是南京，共计出让土地2179.65公顷，获得土地出让金83.39亿元，占该市财政总收入的57.88％。另外，由于土地增值较快，各个利益主体都想征用廉价的农地，以获取增值利润，实现经营利润最大化。再加上农业比较效益低，一些地方政府只重视工业发展，频频发生靠卖地推动经济发展的现象，甚至有的政府官员利用权力进行寻租，从中获取利益。因此，牺牲农村土地获取工业经济的发展，是地方政府擅用的经济发展策略。
其二，城乡二元分割体制造成失地农民保障制度不健全。许多地区社会保障制度还不健全，农村社会保障覆盖率较低，部分年龄偏大、就业能力不强的农民，一旦失去土地则很有可能面临着完全失业，成为“就业无岗、低保无份、种田无地”的“三无”农民。另外，部分靠补偿款生活的农民，其有限的积蓄只能用于基本生活，没有足够的资金去经营市场，缺乏市场经营意识，普遍存在着不敢搞经营、不愿闯市场的畏难心理，从而束缚了他们的经济活动，有限的补偿款一旦用完，随时都会面临着生活困难的危险。
其三，失地农民就业困难。农民由于文化和技能素质不高，缺乏市场经营意识，其劳动力价值随着年龄的增长而逐渐降低。另外，由于多数企业门槛高，劳动力市场就业信息不对称，就业机会还没有完全开放，农民在城市就业经常被排斥。当农民失去土地后，他们并没有真正转化成市民，所享受的生活保障待遇仍然不同于市民，政策的不公平也导致了农民在就业竞争方面处于弱势地位。当前，以市场就业为取向的劳动用工制度改革和以“知识经济”为基础的产业结构调整，对求职者的年龄、知识、技能等要求较高，而被征地农民在这些方面明显处于劣势。特别是被征地农民中年龄偏大、文化程度不高的建一些对象(这一类群体多数为年龄在45岁以上的女性和55岁以上的男性)难以就业，缺乏非农劳动技能。
三、努力探索解决失地农民问题的新机制
利益驱动是产生失地农民问题的直接原因，而制度不完善是导致失地农民问题成为社会问题的根本因素，要解决失地农民问题，必须从体制和机制上加以研究，在完善制度功能与利益合理分配等方面进一步探索，构建解决失地农民问题的长效机制。
(一)改革农地征用制度，切实保障农民土地权益
其一，增强农民的土地权益。农民对土地只享有耕作种植权，是协同集体种植经营的一种被动种植经营行为，缺乏对土地的最终支配权，因此当发生土地被征用的情况时，农民只能向征用主体索取补偿金，土地一旦被征用也就意味着其对土地的一切权利以及预期收益全部被补偿金所抵冲，然而有限的补偿金对农民家庭的长远生活而言并不能满足，很容易导致家庭返贫。所以，当补偿金不能足够保证，个失地农民家庭的长远生活时，就应该考虑到如 何从制度上保证该农民的利益不受损失，该怎样才能让农民不失地，即使失了地，也要从制度上保障他的土地权益不受损失。基于这一原因，要从增强农民的土地权益人手，切实保护农民的土地权益能够充分实现，而给予农民土地永久使用权是解决该问题的最根本保证。赋予农民土地永久使用权，解决的不仅是土地的公平买卖问题，更能解决的是农民在土地的处置权上掌控着最终决定权。农民在处理涉及自身利益的事务时，定会在衡量自身利益最大化的条件下作出抉择，由此，利益分配不公、权力寻租、滥征占土地的现象也不会随意发生了。
其二，提高农地的市场地位。针对我国耕地资源不足的实情，国家出台了许多政策保护耕地，但事实上地方政府对此并不重视，农地变成工业用地已成普遍现象。农地为什么会被随意征用，除了土地权益归属不清外，更主要的是农地市场地位不高，不具有与国有土地相平等的产权地位，由此导致农地不值钱，被征用时所得的补偿金也只是按照土地的农业生产用途及价值来补偿，而不是按照国有土地市场的标准进行补偿。农地市场地位不高也造成了农地容易被市场主体进入，农民利益容易被侵犯。因此，要建立起集体土地与国有土地相平等的土地市场，其主体地位要体现出公平性，在集体土地转变成国有土地并进入市场买卖时，应该建立一个公正、平等、透明的财产权利交易制度，确保充分体现农地市场的价值。
(二)调整利益分配机制，探索征地补偿新办法
如果在完善土地制度上不能解决失地农民的权益损失问题，那么就要从机制上抓完善，调整土地利益分配格局，充分发挥利益分配机制的调节作用。目前，基于土地的特殊性，其利益分配机制主要体现在产权入股与产权置换两个方面。
首先，鼓励农地产权入股。将农民土地使用权作为权利股份人股，参与到征地后企业的经营收益分配中去，从中得到该土地应该得到的收益。农民成为股东后，对企业经营进行监督，维护自身利益的实现。有条件的企业可以吸纳农民股东直接参与到生产经营，农民在经营过程中可以更好地发挥主人翁的动力作用，努力实现自身劳动力价值。农地使用权人股，要结合地区实际，灵活运用，一般适用于地段较好、发展潜力较大的地区，该地区的农村集体土地被征用来发展工商业的，在符合土地利用总体规划的前提下，可以不实行国家先征收、再出让的办法，允许土地的使用权者以土地使用权入股、出租等方式参与土地收益的二次分配，从而获得长期稳定的土地收益。对于部分补偿较低的社会公益性项目，也可以采取这种办法，维护农民合法权益。
其次，确保土地使用权利置换等效。江苏苏南部分地区农村土地被征用时，采取了预留部分土地作为失地农民集体经营开发，即对全部土地被依法征用或者土地被大部分征用的村，按照该村被征地面积一定的比例，在地段较好、交通方便的位置划出部分土地，交由该村按规划用途进行开发，建设工业厂房用于出租、承包经营等，这样既可缓解就业压力，壮大村级集体经济，也能保证被征地农民的长期收益。在预留土地作为集体经营开发的土地时，要综合考虑土地使用权置换等效问题，即比较征地前后，农民拥有土地权益的实际情况，有条件的地方可积极探索建立留地安置制度，由村民组织自主开发和经营。
(三)完善社会保障体系，建立失地农民社会保障制度
建立健全失地农民社会保障制度是统筹城乡一体化发展的必然要求，是维护农村社会稳定的基础，通过构建农村社会保障安全体系，加快推动农村经济社会和谐稳定发展。
其一，建立失地农民最低生活保障制度。最低生活保障制度作为一种解决贫困问题的社会救助制度，是现代国家社会保障制度中必不可少的组成部分，是社会保障制度中最后一道“安全网”。2005年12月31日颁布的《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中指出：“有条件的地方，要积极探索建立农村最低生活保障制度。”它主要包括以下几个方面的内容：一是合理界定保障对象。目前，失地农民基本生活保障对象不是全体失地农民，而是失地农民中基本生活没有保障的那部分人。基本生活有困难的失地农民多数是年龄比较大、体力比较弱的农民，大体上包括因缺少劳动力的低收入家庭；因灾难、大病及残疾致贫的家庭；无劳动能力、无生活来源及无法定抚养人的老年人、未成年人和残疾人等。根据有关资料统计，江苏这种基本生活有困难的失地农民，苏南大约占5-10％，苏中大约占15％，苏北占20％左右。政府所要给予基本生活保障的就是这部分失地农民。只要符合条件，就不得以失地农民曾经获得高额的土地征用补偿费而将其排除在外。二是科学确定最低生活保障线标准。要从维持基本生活的物质需要、当地人均国民生产总值和人均纯收入、地方财政和乡镇集体的承受能力等多方面来考虑，在此基础上确定一个较为科学的标准。最低生活标准在不同的地区之间可以存在差异。三是确立多渠道的资金筹集机制。我国失地农民最低生活保障资金由地方政府、集体和个人共同负担。其中政府出资部分不低于保障资金总额的30％，从土地出让金收入中列支；集体补助部分不低于保障资金总额的40％，从土地补偿费中列支；个人承担部分从安置补助费中提取。
其二，建立失地农民社会养老保障制度。“养儿防老”已成为中国传统农民根深蒂同的观念。据统计，目前农村家庭养老约占养老保障的92％以上。具体形式主要包括：老年人靠自己的劳动和以往收入的积累来自养、靠子女供养、配偶供养和其他直系或非直系亲属供养。这种以土地为基础的依赖家人的养老模式，给失地农民的养老带来很大的风险。因此，必须把失地农民养老保障制度的建设作为当前失地农民社会保障制度建设的重点。要合理界定养老保障的对象，对于已经就业的失地农民，应当归入城镇职工养老保障制度；对尚未就业的失地农民应该建立有别于城镇的养老保障模式。养老保障的重点对象是：劳动年龄段内和已达到养老年龄线以上(男60周岁以上，女50周岁以上)的失地农民。
其三，建立失地农民医疗保障制度。由于我国绝大多数农村经济发展水平不高，还不具备把所有失地农民的医疗保障都纳入社会医疗保障制度之内。各地应当坚持因地制宜的原则，从本地的经济发展实力和地方财政能力出发，建立多形式、多层次的医疗保障制度。一要建立失地农民社会医疗救助制度，形成国家、集体和个人共同投人、風险共担机制，建立政府与民间相结合的多元投人渠道，引导集体经济、企业、慈善机构及个人等方面的捐助，来充实失地农民医疗救助基金。二要建立新型合作医疗保险制度。目前，新型合作医疗对农民看病贵、看不起病的突出问题有所缓解，但是总体的保障水平还很低。中央提出到2008年，要在全国农村基本建立公共卫生服务体系和新型农村医疗制度。为了实现这一目标，中央和地方政府都要进一步增加对农村卫生事业的投入。
(四)强化政府第一责任制，建立“三位一体”的利益联结 机制
1、“三位一体”的利益机制分析。农地征用涉及到政府、开发商、农户三个主体，这三个主体各自的利益趋向是不同的。虽然政府在某种程度上是为了公共利益的需要，但也表现出了为获取土地利润或者建设规划发展需要的事实，甚至存在着滥开发、滥征用的行为。开发商是为了赚取利润，赢得自身发展。农民的要求是维护自身利益不受损失，因为农民认识到自己在强大的利益面前力不从心。这三个主体的利益趋向具有不相互补性，必然要损失其中的一方或两方的部分利益，来满足第三方的利益要求。对于开发商来说，没有利益实现，决不会发生征用土地行为；对政府面言，既要鼓励开发商投资建业，推动地方经济发展，也要维护农民的利益，稳定地方安全发展。然而在权衡开发商与农民这两个主体之间的利益并作出抉择时，政府必然会采取损失农民的利益，鼓励土地用于经济开发。这也是部分地方政府为什么要始终将大力招商引资作为重点工作的一个佐证。政府为什么能轻易地损失农民的利益呢?除了农地制度缺陷外，最主要的一点就是农民的利益被忽视了，农民微薄的土地权益敌不过强势资本的挤压。如何才能既保护农民的土地权益，又能符合开发商的经济利益需要，推动地方经济发展，就必须对政府这一主体进行角色变换，要真正建立起公平、公正的廉洁政府，既代表着农民的利益，也不忽视其他主体的利益。要使政府成为其他利益主体的代表者和谈判者。既表达农民的利益诉求，也迎合着开发商的利益需要。因此，强化政府第一责任制，是解决征地难题，保护农民土地权益的重要手段。
2、提高农民的谈判能力。农民在社会群体中处于弱势地位，涉及到利益的谈判時，由于其不懂得如何从市场的角度来保护自身利益，没有较强的法律意识保护其权益，在利益分配面前，如何提高农民的谈判能力，是保证农民利益不受损失的重要前提。当前，基于农民组织建设仍不完善，集体协调的能力还不够强，因此，还要将利益谈判权委托给代表农民利益的政府，让政府代表农民与经营者谈判，在政府的正确引导下增强农民的谈判地位。通过制度规范来保证政府行为的公平性与公正性，完善征地程序，保证在征用农民土地过程中，土地权利人有充分的知情权和参与权，维护农民的合法利益，这样才能有效解决农民失地后的诸多问题。
3、建立企业与失地农民挂钩帮扶机制。建立挂钩帮扶机制，可以强化企业的社会责任，使企业充分意识到征用农民的土地就必须妥善安置好失地农民的生活及就业问题，这样还可以起到遏制企业随意征用土地、防止企业只顾及自身发展而不顾合理使用土地的作用。具体的挂钩帮扶方式可采取让农民参与到企业的生产经营过程中去，也可以通过设置股权，让农民成为股东，在确保实现农民最低生活保障的前提下，实行股权收益分红。如果土地征用的目的是公益性质，那么就应建立起政府挂钩帮扶机制，由政府解决失地农民的生活和就业问题，确保失地农民的利益不受损失。
[责任编辑：陈合营]
[关键词]失地农民；征地补偿；保障制度；分配机制；制度创新
[中图分类号]F32
[文献标识码]A
[文章编号]1002-7408(2007)10-0087-04
当前，在不断推进农业工业化、农村城镇化、农民市民化进程的同时，经济社会发展也产生了一些不协调现象，失地农民问题就是其中的典型问题之一，该问题可能成为影响社会稳定发展的重要因素。党的十六届六中全会明确提出了要积极构建社会主义和谐社会，扎实推进社会主义新农村建设，促进城乡协调发展，并指出要实行最严格的耕地保护制度，从严控制征地规模，加快征地制度改革，提高补偿标准，探索确保农民现实利益和长期稳定收益的有效办法，解决好被征地农民的就业和社会保障。因此，对当前新农村建设进程中的失地农民问题进行研究，具有十分重要的现实意义。
一、当前部分地区失地农民问题的主要表现
2003年江苏省选择了28个县(市、区)作为建立被征地农民基本生活保障制度试点地区，江苏省江都市是该次试点地区之一，探讨和解决该地区失地农民问题，对解决江苏地区失地农民问题有着一定的借鉴意义。2006~F9月，针对失地农民生活和就业情况，笔者专门走访了江苏省江都市相关部门，选取了该地区征地情况比较典型的2个镇进行专题调研，采集了相关数据，分析了该地区失地农民生活保障存在的问题。
(一)农地征用基本情况
对江都市仙女镇和大桥镇进行调查，共涉及了32个村、183个组、36857人，调查结果显示：从征地时间来看，主要集中在2004年，2004年至2006年一季度共征地9677.04亩。其中仙女镇征地6069 14亩，2004年、2005年和2006年一季度分别征地4020.57畝、1802.37亩和246.2亩，大桥镇征地3607.9亩，2004年、2005年、2006年一季度分别征地2454.9亩、964.7亩和188.3亩。征地用途主要是用于工业方面，共计5616 34亩，占58％；另外公益用地1615.32亩，占16.7％；商业用地1728.28亩，占17.9％；其它用地717.1亩，占7.4％。被征地农民参加社保方面，2005年该地区有7名被征地农民办理了参保手续，并从2005年8月开始按月领取基本生活费和养老金880元，但于2006年3月有3人退保，目前该地区实际上只有4人参加被征地农民基本生活保障。
(二)征地补偿资金分配方式
在补偿资金的分配办法上，该地区是按照2000年《江苏省土地管理条例》(以下简称《条例》)第二十七条的规定，将征地补偿资金(土地补偿费和安置补助费)进行货币分配，具体做法有五种类型：一是全额分配。即将征地补偿资金全部分配到农民手中。二是按比例分配。村、组按照《条例》规定，将70％以上的土地补偿费分配到户、到人，30％的资金留于村组用于基础设施、水利、道路、改水等公共事业建设。有的村组与有信誉、靠得住的单位采取“一次结算、约定期限、还本付息”的办法，逐年支取部分本金和利息，有的村在企业征地时就约定将征地资金按年利息3％-4％标准，每年从企业支取本金和利息，然后再分配到户，在规定时间内付清本息。三是平均分配。有的村将部分征地资金和预留集体资金的创收按人均占地比例分档次平均分配到人：人均田亩在4分地以下的，按人平分500元加创收分红；人均田亩在4-8分地的，人均分800元加创收分红；人均田亩在8分至1亩的，人均分1000元加创收分红；1亩地以上的，人均分1500元加创收分红。四是投资分配。这主要是在2000年省《条例》出台前，村组将征地资金统一管理，投资企业或发展第三产业以获得固定的收益，并将收入进行农户分配。某村在土地补偿资金分配到户之前，将积累的500万元投入到某企业，每年将获得的收入分红到户，并持续了10多年。有一个组利用靠近公路的地域优势，在征求农户同意的基础上，将征地资金投资兴建三产和房屋租赁，年租金达50多万元，全组218人年人均分配1800元。五是人股分红。该市仙女镇孔庄村樊一组依据村民自愿的原则。将土地征用的补偿资金和历年积累资金700多万元量化到每一个村民，成立了樊一组集体资产股份合作社，村民成为了股东，人均一股为15600元，为了确保集体资金保值增值，该组积极将资金用于建设标准厂房，并进行招租获取租金，村民年终按股权比例参与分配，人均每年可分配1150元。
(三)存在的主要问题
与其他地区相比较，该地区失地农民生活保障存在着一些具有普遍性的问题，主要表现在：
1、征地补偿资金分配办法的认识程度不高。部分村组干部认为工作烦琐，农民对分配办法的意见也不统一，觉得将补偿款尽快分到自己手里，这样才保险，长远的事暂且不加以考虑。但资金分到手后，部分农民往往急于用于投资和消费，有的用于砌房造屋，有的用于子女上学，有的用于还债，有限的资金很快就被用完。某村一村民一家四人，户主在外打工，每月挣取千元的收入，该户从20D3年开始获得每年1.2万元的土地补偿收入，除了对房屋进行了改造，补偿资金已作当年消费，家庭的经济状况仍然没有得到改善。另外，由于该地区的历史原因，村民对过去农保兑现不满意，对村组干部不信任，对资金管理不放心，因而强烈要求将补偿款按现金分配到农户手里。
2、被征地农民基本生活保障办法存在不足。一是保障标准低。按照省、市的文件规定，江都市为三类地区，被征地农民基本生活保障实施后到达领取年龄，领取金额为每月140元，标准偏低，甚至不如“低保”，达不到养老的目的，村民觉得不上算，无法吸引农民参加保险。另外，由于没有相应的基本生活保障资金增长机制，物价也难以预测，农民对未来生活预期不足。二是参保对象难以确定。目前许多地区的征地行为具有随意性，征地的范围也具有分散性，大部分是按项目的实际用地需求而发生的，农地征用相对散落，甚至出现同地不同价的现象。另外，部分村组以前被征过地，也实施了生活保障政策，后来又在这些村组征用剩余的农地，但这时土地征用价格上涨，而且补偿标准也大幅增长，由此出现的问题是如何重新调整以前被征地的和现在被征地的农民的生活保障办法，但事实上重新实施保障办法的具体措施是相当复杂的。所以，在目前的征地行为及征地制度下，如何确定参保对 象是一项实施成本较高的行为。三是已安置的农民参保要求难以满足。过去已安置的被征地农民，有的带劳进厂被买断，有的领取了补偿安置费，在征地过程中他们也要求参加被征地农民基本生活保障，但又不愿退出已经领取的土地补偿费和安置补助费，这明显不符合省、市文件的相关规定。比如仙女镇南吴村在征地过程中安排村民进厂、学校、事业单位的有800余人，但目前已有600多人被工厂买断返村，这一部分人仍然要参加村里征地分配，由此必然会产生一些矛盾纠纷。
3、失地农民利益得不到保障。随着经济社会的发展，部分地区征地价格也不断地调高，从江都市仙女镇南吴村的调查情况看。该村从90年代开始征地到现在，价格发生了多次变化，有每亩3300元、7000元，也有每亩30000元、70000元，另外还存在着同区同地不同价的现象，被政府征来用于公益性建设的土地仅为3万元／亩，而一些被用于商业开发的则高达每亩6-7万元，因此，同一地区的农民要求对征地价格偏低的土地填补差价。同时政府将征来的农村集体土地转变为国有土地并上市后，地价每亩高达60-70万元，在整个征地过程中，农民应有的利益得不到保障，只能得到微薄的生活保障，甚至在一些地区存在着农民的宅基地被征用后居无定所，给社会稳定发展埋下了隐患。
二、产生失地农民问题的原因分析
失地农民问题不仅是经济发展过程中产生的社会问题，也是由于制度的缺陷造成的制度性问题，深入分析当前失地农民问题产生的原因，对维护农民土地权益，促进农村经济社会稳定发展具有重要意义。
(一)农地制度因素分析
首先。农地产权主体界定不清，农地被随意征用。当前我国农村土地是农村集体所有，农户家庭享有农地承包经营权，从我国《宪法》和《民法通则》可以看出，我国农地所有权主体界定不清晰，集体概念比较模糊。当前我国农村基层组织的形式仍表现为镇、村、组三级体制，这三级组织不同程度上都代表着农村集体土地产权的所有者，然而村组对土地的产权又是残缺的，村组是在国家统一意志下对农地实行局部的安排，只享有经营权和局部调整权，对自己所经营的土地没有最终处分权。因此，农地产权主体的模糊性，是农地被随意征用的根本原因所在。
其次，农民缺乏农地产权的主体地位，被征地农民利益得不到保障。农民对其承包的农地只享有经营、收益、流转等权利，缺乏具有实质性产权的处置权，处置权的缺失造成了农民对长期的土地经营没有足够的预期，短期行为比较明显，一旦出现农地被征用时，农民只能听从摆布，在被征地利益分配面前只要能获得一定的补偿也就觉得不亏了，毕竟土地不是自己真正所有，而且从事农业种植非常苦累。因此，农民在农地产权主体上缺位，就意味着农民的利益得不到切实的保障。
第三，公益性目的难以界定，农地非法征用合法化。《土地管理法》第二条第四款规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。由于民主决策程序的缺乏，农民参与不到土地征用决策中去，只能听从国家的统一安排，甚至存在着部分农民对土地征用的法律行为不了解的现象。对此，许多征地行为会以“公共利益”为理由，强制征用农地，而且征地补偿资金的标准不规范，这种农地非法征用合法化在土地征用过程中经常出现。
(二)外部行为及政策体制因素分析
其一、利益诱致政府及其他主体与民争利。由于土地的征用价格与出让价格存在着巨大的利潤差异，由此产生了地方政府“以地生财”的利益追求动机，土地的内部增值功能也诱致着政府以及其他利益主体肆意征用土地。江苏省社科院的一项调查表明，仅2002年江苏省供应土地达15938.27公顷，收取出让金454.58亿元，租赁土地1171.27公顷，租金7323.65万元。其他供地方式获得土地收入755.54万元。通过土地农转非征用方式再出让、出租土地使用权获取经营性收入最多的苏州市，2002年出让土地4441.32公顷，获得土地出让收入151.87亿元，占该市财政总收入的52.22％；其次是南京，共计出让土地2179.65公顷，获得土地出让金83.39亿元，占该市财政总收入的57.88％。另外，由于土地增值较快，各个利益主体都想征用廉价的农地，以获取增值利润，实现经营利润最大化。再加上农业比较效益低，一些地方政府只重视工业发展，频频发生靠卖地推动经济发展的现象，甚至有的政府官员利用权力进行寻租，从中获取利益。因此，牺牲农村土地获取工业经济的发展，是地方政府擅用的经济发展策略。
其二，城乡二元分割体制造成失地农民保障制度不健全。许多地区社会保障制度还不健全，农村社会保障覆盖率较低，部分年龄偏大、就业能力不强的农民，一旦失去土地则很有可能面临着完全失业，成为“就业无岗、低保无份、种田无地”的“三无”农民。另外，部分靠补偿款生活的农民，其有限的积蓄只能用于基本生活，没有足够的资金去经营市场，缺乏市场经营意识，普遍存在着不敢搞经营、不愿闯市场的畏难心理，从而束缚了他们的经济活动，有限的补偿款一旦用完，随时都会面临着生活困难的危险。
其三，失地农民就业困难。农民由于文化和技能素质不高，缺乏市场经营意识，其劳动力价值随着年龄的增长而逐渐降低。另外，由于多数企业门槛高，劳动力市场就业信息不对称，就业机会还没有完全开放，农民在城市就业经常被排斥。当农民失去土地后，他们并没有真正转化成市民，所享受的生活保障待遇仍然不同于市民，政策的不公平也导致了农民在就业竞争方面处于弱势地位。当前，以市场就业为取向的劳动用工制度改革和以“知识经济”为基础的产业结构调整，对求职者的年龄、知识、技能等要求较高，而被征地农民在这些方面明显处于劣势。特别是被征地农民中年龄偏大、文化程度不高的建一些对象(这一类群体多数为年龄在45岁以上的女性和55岁以上的男性)难以就业，缺乏非农劳动技能。
三、努力探索解决失地农民问题的新机制
利益驱动是产生失地农民问题的直接原因，而制度不完善是导致失地农民问题成为社会问题的根本因素，要解决失地农民问题，必须从体制和机制上加以研究，在完善制度功能与利益合理分配等方面进一步探索，构建解决失地农民问题的长效机制。
(一)改革农地征用制度，切实保障农民土地权益
其一，增强农民的土地权益。农民对土地只享有耕作种植权，是协同集体种植经营的一种被动种植经营行为，缺乏对土地的最终支配权，因此当发生土地被征用的情况时，农民只能向征用主体索取补偿金，土地一旦被征用也就意味着其对土地的一切权利以及预期收益全部被补偿金所抵冲，然而有限的补偿金对农民家庭的长远生活而言并不能满足，很容易导致家庭返贫。所以，当补偿金不能足够保证，个失地农民家庭的长远生活时，就应该考虑到如 何从制度上保证该农民的利益不受损失，该怎样才能让农民不失地，即使失了地，也要从制度上保障他的土地权益不受损失。基于这一原因，要从增强农民的土地权益人手，切实保护农民的土地权益能够充分实现，而给予农民土地永久使用权是解决该问题的最根本保证。赋予农民土地永久使用权，解决的不仅是土地的公平买卖问题，更能解决的是农民在土地的处置权上掌控着最终决定权。农民在处理涉及自身利益的事务时，定会在衡量自身利益最大化的条件下作出抉择，由此，利益分配不公、权力寻租、滥征占土地的现象也不会随意发生了。
其二，提高农地的市场地位。针对我国耕地资源不足的实情，国家出台了许多政策保护耕地，但事实上地方政府对此并不重视，农地变成工业用地已成普遍现象。农地为什么会被随意征用，除了土地权益归属不清外，更主要的是农地市场地位不高，不具有与国有土地相平等的产权地位，由此导致农地不值钱，被征用时所得的补偿金也只是按照土地的农业生产用途及价值来补偿，而不是按照国有土地市场的标准进行补偿。农地市场地位不高也造成了农地容易被市场主体进入，农民利益容易被侵犯。因此，要建立起集体土地与国有土地相平等的土地市场，其主体地位要体现出公平性，在集体土地转变成国有土地并进入市场买卖时，应该建立一个公正、平等、透明的财产权利交易制度，确保充分体现农地市场的价值。
(二)调整利益分配机制，探索征地补偿新办法
如果在完善土地制度上不能解决失地农民的权益损失问题，那么就要从机制上抓完善，调整土地利益分配格局，充分发挥利益分配机制的调节作用。目前，基于土地的特殊性，其利益分配机制主要体现在产权入股与产权置换两个方面。
首先，鼓励农地产权入股。将农民土地使用权作为权利股份人股，参与到征地后企业的经营收益分配中去，从中得到该土地应该得到的收益。农民成为股东后，对企业经营进行监督，维护自身利益的实现。有条件的企业可以吸纳农民股东直接参与到生产经营，农民在经营过程中可以更好地发挥主人翁的动力作用，努力实现自身劳动力价值。农地使用权人股，要结合地区实际，灵活运用，一般适用于地段较好、发展潜力较大的地区，该地区的农村集体土地被征用来发展工商业的，在符合土地利用总体规划的前提下，可以不实行国家先征收、再出让的办法，允许土地的使用权者以土地使用权入股、出租等方式参与土地收益的二次分配，从而获得长期稳定的土地收益。对于部分补偿较低的社会公益性项目，也可以采取这种办法，维护农民合法权益。
其次，确保土地使用权利置换等效。江苏苏南部分地区农村土地被征用时，采取了预留部分土地作为失地农民集体经营开发，即对全部土地被依法征用或者土地被大部分征用的村，按照该村被征地面积一定的比例，在地段较好、交通方便的位置划出部分土地，交由该村按规划用途进行开发，建设工业厂房用于出租、承包经营等，这样既可缓解就业压力，壮大村级集体经济，也能保证被征地农民的长期收益。在预留土地作为集体经营开发的土地时，要综合考虑土地使用权置换等效问题，即比较征地前后，农民拥有土地权益的实际情况，有条件的地方可积极探索建立留地安置制度，由村民组织自主开发和经营。
(三)完善社会保障体系，建立失地农民社会保障制度
建立健全失地农民社会保障制度是统筹城乡一体化发展的必然要求，是维护农村社会稳定的基础，通过构建农村社会保障安全体系，加快推动农村经济社会和谐稳定发展。
其一，建立失地农民最低生活保障制度。最低生活保障制度作为一种解决贫困问题的社会救助制度，是现代国家社会保障制度中必不可少的组成部分，是社会保障制度中最后一道“安全网”。2005年12月31日颁布的《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中指出：“有条件的地方，要积极探索建立农村最低生活保障制度。”它主要包括以下几个方面的内容：一是合理界定保障对象。目前，失地农民基本生活保障对象不是全体失地农民，而是失地农民中基本生活没有保障的那部分人。基本生活有困难的失地农民多数是年龄比较大、体力比较弱的农民，大体上包括因缺少劳动力的低收入家庭；因灾难、大病及残疾致贫的家庭；无劳动能力、无生活来源及无法定抚养人的老年人、未成年人和残疾人等。根据有关资料统计，江苏这种基本生活有困难的失地农民，苏南大约占5-10％，苏中大约占15％，苏北占20％左右。政府所要给予基本生活保障的就是这部分失地农民。只要符合条件，就不得以失地农民曾经获得高额的土地征用补偿费而将其排除在外。二是科学确定最低生活保障线标准。要从维持基本生活的物质需要、当地人均国民生产总值和人均纯收入、地方财政和乡镇集体的承受能力等多方面来考虑，在此基础上确定一个较为科学的标准。最低生活标准在不同的地区之间可以存在差异。三是确立多渠道的资金筹集机制。我国失地农民最低生活保障资金由地方政府、集体和个人共同负担。其中政府出资部分不低于保障资金总额的30％，从土地出让金收入中列支；集体补助部分不低于保障资金总额的40％，从土地补偿费中列支；个人承担部分从安置补助费中提取。
其二，建立失地农民社会养老保障制度。“养儿防老”已成为中国传统农民根深蒂同的观念。据统计，目前农村家庭养老约占养老保障的92％以上。具体形式主要包括：老年人靠自己的劳动和以往收入的积累来自养、靠子女供养、配偶供养和其他直系或非直系亲属供养。这种以土地为基础的依赖家人的养老模式，给失地农民的养老带来很大的风险。因此，必须把失地农民养老保障制度的建设作为当前失地农民社会保障制度建设的重点。要合理界定养老保障的对象，对于已经就业的失地农民，应当归入城镇职工养老保障制度；对尚未就业的失地农民应该建立有别于城镇的养老保障模式。养老保障的重点对象是：劳动年龄段内和已达到养老年龄线以上(男60周岁以上，女50周岁以上)的失地农民。
其三，建立失地农民医疗保障制度。由于我国绝大多数农村经济发展水平不高，还不具备把所有失地农民的医疗保障都纳入社会医疗保障制度之内。各地应当坚持因地制宜的原则，从本地的经济发展实力和地方财政能力出发，建立多形式、多层次的医疗保障制度。一要建立失地农民社会医疗救助制度，形成国家、集体和个人共同投人、風险共担机制，建立政府与民间相结合的多元投人渠道，引导集体经济、企业、慈善机构及个人等方面的捐助，来充实失地农民医疗救助基金。二要建立新型合作医疗保险制度。目前，新型合作医疗对农民看病贵、看不起病的突出问题有所缓解，但是总体的保障水平还很低。中央提出到2008年，要在全国农村基本建立公共卫生服务体系和新型农村医疗制度。为了实现这一目标，中央和地方政府都要进一步增加对农村卫生事业的投入。
(四)强化政府第一责任制，建立“三位一体”的利益联结 机制
1、“三位一体”的利益机制分析。农地征用涉及到政府、开发商、农户三个主体，这三个主体各自的利益趋向是不同的。虽然政府在某种程度上是为了公共利益的需要，但也表现出了为获取土地利润或者建设规划发展需要的事实，甚至存在着滥开发、滥征用的行为。开发商是为了赚取利润，赢得自身发展。农民的要求是维护自身利益不受损失，因为农民认识到自己在强大的利益面前力不从心。这三个主体的利益趋向具有不相互补性，必然要损失其中的一方或两方的部分利益，来满足第三方的利益要求。对于开发商来说，没有利益实现，决不会发生征用土地行为；对政府面言，既要鼓励开发商投资建业，推动地方经济发展，也要维护农民的利益，稳定地方安全发展。然而在权衡开发商与农民这两个主体之间的利益并作出抉择时，政府必然会采取损失农民的利益，鼓励土地用于经济开发。这也是部分地方政府为什么要始终将大力招商引资作为重点工作的一个佐证。政府为什么能轻易地损失农民的利益呢?除了农地制度缺陷外，最主要的一点就是农民的利益被忽视了，农民微薄的土地权益敌不过强势资本的挤压。如何才能既保护农民的土地权益，又能符合开发商的经济利益需要，推动地方经济发展，就必须对政府这一主体进行角色变换，要真正建立起公平、公正的廉洁政府，既代表着农民的利益，也不忽视其他主体的利益。要使政府成为其他利益主体的代表者和谈判者。既表达农民的利益诉求，也迎合着开发商的利益需要。因此，强化政府第一责任制，是解决征地难题，保护农民土地权益的重要手段。
2、提高农民的谈判能力。农民在社会群体中处于弱势地位，涉及到利益的谈判時，由于其不懂得如何从市场的角度来保护自身利益，没有较强的法律意识保护其权益，在利益分配面前，如何提高农民的谈判能力，是保证农民利益不受损失的重要前提。当前，基于农民组织建设仍不完善，集体协调的能力还不够强，因此，还要将利益谈判权委托给代表农民利益的政府，让政府代表农民与经营者谈判，在政府的正确引导下增强农民的谈判地位。通过制度规范来保证政府行为的公平性与公正性，完善征地程序，保证在征用农民土地过程中，土地权利人有充分的知情权和参与权，维护农民的合法利益，这样才能有效解决农民失地后的诸多问题。
3、建立企业与失地农民挂钩帮扶机制。建立挂钩帮扶机制，可以强化企业的社会责任，使企业充分意识到征用农民的土地就必须妥善安置好失地农民的生活及就业问题，这样还可以起到遏制企业随意征用土地、防止企业只顾及自身发展而不顾合理使用土地的作用。具体的挂钩帮扶方式可采取让农民参与到企业的生产经营过程中去，也可以通过设置股权，让农民成为股东，在确保实现农民最低生活保障的前提下，实行股权收益分红。如果土地征用的目的是公益性质，那么就应建立起政府挂钩帮扶机制，由政府解决失地农民的生活和就业问题，确保失地农民的利益不受损失。
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