近些年来，立法公开化成为一个热门词语。2008年4月20日，官方媒体消息称：今后全国人大常委会审议的法律草案，一般都予以公开，向社会广泛征求意见。法律草案全公开这一“立法新政”的序幕就此拉开。
　　
　　从个案公开走向常态公开
　　
　　“全民立法”的最初源头可以追溯到1954年，当时，新生的共和国公布第一部宪法草案，并组织了规模空前的大讨论。但其后云谲波诡的历史风云，令国家法制遭受重创。直到1982年，劫后重生的中国制订第四部宪法时，“全民集智”的立法大门才重新开启。
　　其后10年，全民所有制工业企业法、行政诉讼法、集会游行示威法、香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法先后开门立法。1998年，九届全国人大常委会成立的第一年，就掀起了一个立法公开的高潮，土地管理法修订案、村民委员会组织法修订案、合同法等3部法律草案接连公之于众，而2001年初公布的婚姻法修订草案，更是激发了上至90岁老人、下至13岁孩子的立法参与热情，成为轰动一时的立法奇观。
　　十届全国人大常委会运行的5年间，物权法、劳动合同法、就业促进法、水污染防治法修订案等4部法律草案先后公开征求意见，公众参与的水平也有了长足进步。可资佐证的是，物权法草案公开后，高温不减的公众讨论始终伴随着曲折多变的立法进程，其间还穿插着改革开放后第三次意识形态大辩论，这些来自民间的思想力量，最终滋养了物权法的成长。劳动合同法草案公开后，更是引发了中国立法史上迄今为止最为激烈的一场立法博弈，劳资双方及其代言人以及相关利益集团纷纷介入其间。立法机构所收到的19万多件立法建议，更是创下了中国重建法制后的新纪录。
　　追忆起来，改革开放后的五至十届全国人大期间，虽然实验了14次“全民立法”，不少还轰动一时，但能够享受这种“特殊待遇”的立法，历届人大任期内均未超过4部，有的甚至是空白，这与历届人大通过的数十部乃至上百部法律形成了强烈反差。因此，十一届全国人大常委会的法律草案全公开举措，引发了如潮好评，舆论和公众普遍将其视为新一届人大的一次精彩亮相，是加速立法民主化的里程碑事件。
　　这一看似并无预兆的“立法新政”，其实依托着深厚的时代大背景。2007年10月中共十七大召开后，知情权、参与权、表达权、监督权等民主权利理念进一步得到强化，十七大报告明确指出：“制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”而在2008年3月召开的十一届全国人大一次会议上，推进科学立法、民主立法的呼声十分强烈，“进一步扩大公民对立法工作的有序参与”的变革大势呼之欲出。
　　在实践层面，立法公开的民主实验，也由中央延伸到了地方。早在1999年4月，福建省人大常委会就在省报上公布了福建省保护商品房屋消费权益条例草案。2000年4月，深圳市人大常委会也公布了经济特区物业管理条例修订草案。此后，地方立法草案的公开数量越来越多，公开频率越来越快。笔者通过互联网的不完全搜索发现，仅在2008年2—5月，广州、海南、湖北、济南、北京等地人大常委会就公布了多部地方性法规草案并征集公众意见。
　　一些地方立法的“全公开”步伐甚至早于中央立法。2004年，广州市人大常委会就表示所有立法项目都将在网上公开征集市民意见；2006年，湖北省人大常委会也决定将进入审议程序的每件法规草案都在省人大信息网上予以公布；2008年初，北京市人大常委会通过了立法公示制度规程，要求每件法规提请审议前都在网上公布……可以预计，随着中央立法实行“全公开”的新机制，势必对尚未完全公开的地方立法产生巨大的样板效应。
　　从中央到地方，立法公开的改革实验风起云涌，从立法机关到普通公民，民主立法的思想意识厚积薄发。这些深厚的历史积淀，终于促成了法律草案从个案公开走向常态公开，并将深刻影响各层次立法的民主生态，中国立法民主化的一个历史性拐点出现了！
　　
　　从立法公开走向立法公正
　　
　　


　　尽管国家立法机关多年来一直强调公布重要的法律草案，但由于缺乏统一标准，大量理应公布的法律草案并未公布。有统计表明，历年来法律草案公布的比例，尚不足立法总量的1%。典型者如民法通则、刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法等等，都属国家基本大法，不可谓不重要，但制定时均未公布草案。从实践层面观察，一些公众关注、事涉民生的法律草案，更应该公之于众，而行政处罚法、行政许可法、治安管理处罚法等涉及行政权力分配和公民义务设置的行政法草案，却很难进入公布之列。
　　在地方立法领域，法规草案是否公布，也往往取决于有关领导的开明态度、地方立法的业绩宣传等人为因素。例如，某地立法机关推行立法信息公开化时，就明确订下限制性“规矩”：“凡是涉及国家机密、商业秘密和社会稳定的立法不宜完全公开。”立法理应具有公开公平、维护秩序的功能，究竟有何国家秘密、商业秘密可言？又怎会影响社会稳定呢？这些都未能给出明确的解释，委实令人百思不得其解。
　　立法公开是立法参与的基本前提，个别化、“挑选”式公布立法草案的做法，尤其是一些“敏感条款”还被刻意低调处理、不许媒体“炒作”，既不能完全满足公民的立法知情权，也在事实上造成了立法民主程序的不公平，对此，学界和舆论都有所诟病。如今，随着法律草案的“全公开”，所有的法律制定都开始享有平等、开放的“民主待遇”，这对立法的公平性、公正性至关重要。
　　在社会利益日趋多元化的形势下，法律草案“全公开”所延伸的公民意见“全征集”，也开辟了一条最广泛、最直接的民主立法路径。这种“全民博弈”的民主效应，不仅见诸于婚姻法、物权法、劳动合同法等观念分歧巨大、利益冲突剧烈的国家立法，也被一些地方立法所验证。典型的一例是，2006年，济南市公布《济南市养犬管理规定（草案）》并征求意见，结果“一只小狗搅乱了济南市民”，不仅禁止派与赞成派针锋相对，赞成派内部也为“高收费、限养狗”还是“低收费、严管理”吵成一团。据当地立法机构人士回忆，那段时间，“办公室的电话几乎被打爆，有时提前一小时上班，竟然开门就能听到电话铃声”。事后，立法机关根据征集到的1732条市民意见，对草案进行了16次修改，一部养犬法规才基本达成社会共识。
　　而在中国的现实语境下，立法公开对于消解具有“中国特色”的“部门立法”弊端，尤其具有特殊意义。目前，我国大量法律和90%以上的地方性法规都由行政部门起草，以致 “部门利益法制化”现象成为立法的痼疾。而立法信息的不够透明，又进一步膨胀了行政部门的立法话语权，加剧了普通民众的立法失语状态。要改变这种立法不公乃至立法腐败现象，最好的办法就是将立法草案晒在阳光底下。如此，即便不能彻底消解立法中的“部门私货”，起码也能使其有所顾忌，不致过于放肆。
　　例如，2004年10月，由公安部起草的治安管理处罚法草案进入审议程序，媒体仅仅披露了一些关键条款，就引发了“公民权利保护不足”、“警察权力约束不力”的强烈质疑。在民意的强大压力下，草案作出了有利于公民权益的大幅调整。不过，由于该法草案未能全面公开，缺乏民众更为广泛的参与，法律通过后，“扩权”、“管治”色彩依然过于浓重，不免令人略感遗憾。
　　与此相对的另一例证是，2007年6月，《上海市燃气管理条例》草案经过一审后，向社会公开并征求市民意见。4个多月后，接受二审的草案已焕然一新，对用户违法行为的处罚由19条32款39种减少到4条20款29种，并增加了“禁止燃气企业以上门等形式向用户推销燃气器具和相关产品”等条款。这些保护百姓生活权益、防止垄断霸王行为的积极变化，无不得益于市民们的意见贡献。
　　现代立法，说到底是以民主的方式分配正义。倘若缺失立法的公开性，立法的民主性便如沙中之塔。法律草案“全公开”的“立法新政”，演示的正是一条从立法公开走向立法公正的改革路径。
　　
　　从深度公开走向有效参与
　　
　　据立法机构有关人士介绍，法律草案全公开，主要有两种公布方式：一是提请全国人大常委会审议的法律草案，经常委会初次审议后，一般都在中国人大网站上予以公布；二是对关系改革发展稳定大局，关系人民群众切身利益，社会普遍关注的重要法律草案，经委员长会议决定，同时在中央主要新闻媒体和中国人大网站上公布。
　　如此安排，固然有利于成本和效率的平衡。不过，“切身利益”、“普遍关注”等关键概念究竟如何界定？“一般公布”是否可能将个别“敏感”法律排除在外？相对褊狭的网络渠道是否会阻挡诸多远离网络的群体的知情和参与……诸如此类的疑虑，仍需在实践中郑重思量。
　　事实上，任何立法都与公民，至少是部分公民的切身利益有着或多或少的联系，因此支付一定的民主成本，不仅是值得的，也是必须的。比如在香港，所有法律法规出台前，不仅发布相关的民意调查结果，还将立法内容印刷成小册子到公共场合派发，并在公共传媒上发布广告，征求民众的立法意见。
　　需要强调的是，在立法日趋专业化的情形下，立法机关仅仅公布立法草案是远远不够的，还必须同时公开立法背景、立法意图等重要信息，并诠释立法所涉及的典型案例、生疏术语等等，如此，民众才能真正理解立法意图并有效参与。比如物权法，对中国普通民众而言，“物权”曾是一个极为陌生的概念，而极具专业性的物权法，又有大量复杂、晦涩的文字表述。这就不难理解，物权法草案于2005年7月公布后，大批民众如坠云雾，即便是许多积极宣传物权法的大众传媒，一开始也纠缠于“拾金不昧”之类的“偏门”，却无法深入解读物权法的精髓。此种情形下，立法机构和一些专家学者通过各种渠道解疑释法，才渐渐揭开了物权法的神秘面纱。可以说，一部物权法的孕育过程，是全民参与立法的过程，也是物权知识启蒙的过程。
　　从更深的层面而言，立法公开机制并不局限于立法文本的公开，更应是立法过程的公开。具体而言，一是要公开与立法有关的草案文本、立法说明、背景资料，以及立法过程中的各种议事、发言记录等等；二是要公开立法机关的立法会议，允许公民申请旁听，特别是通过网络、报刊、电视直播等方式，向社会清晰展示民意代表审议、讨论立法的全过程。这种全方位、全过程的立法公开，既是代议制民主政治的基本要求，也有利于民众监督民意代表的立法活动。
　　2001年婚姻法修订草案公布后，全国人大常委会在审议期间曾召开联组会议，就婚姻法修订的一些焦点问题进行辩论，并由中央电视台转播。会场内的意见交锋与会场外的全民讨论此起彼伏，轰动一时。只是，这种即时性、现场性的立法“议事公开”，还只是为数寥寥的实验，并未形成制度性的常态。
　　在深度公开的同时，也需要在立法机关和普通民众之间构建真正的互动和互信。在相当长的历史时期内，一些立法草案公布后，公民究竟提出了哪些立法意见，这些意见是否被采纳，采纳或不采纳的理由何在等等，既未及时披露，也缺乏有说服力的解释说明。许多民众难免抱怨“说了也白说”，这也是一些立法草案公布后公众参与度不高的一大根源。
　　这种“重征集、轻处理”的状况，近年来已有了很大改观，一些与民众利益有关的法律草案公布后，征集到的公民意见经立法机构归纳整理，已通过大众传媒及时公布。而在物权法等法律草案公布后，立法机构也对公民意见集中的一些条款作了回应。不过，要真正构建起一整套科学合理的公民立法意见征集、整理、公布、反馈机制，仍有许多细节有待改进。比如，立法机构披露公民立法意见时，还只是简单地归类和列举，大量使用“有的认为”、“很多人提出”之类的模糊用语，应当追求更为精确的量化统计或民意比例。而立法机构回应公民立法意见时，也大多是泛泛而谈，应当尽量做到针对公民个体，实现人人有反馈，并与一些热心参与、富有卓见的“积极公民”建立经常性联系，为其提供立法座谈、立法听证、旁听或列席立法会议等更多的参与渠道。
　　最最关键的是，公民对立法的知情和参与，作为一种天赋的民主权利和民主程序，应该得到立法机关的真正尊重，并成为其自觉奉行的立法理念，而不是形式主义或“政治点缀”，更不应当用来“民主作秀”。
　　法律草案“全公开”，带来的是立法民主化的一个新起点。因为是起点，变革仍在路上，一切才刚刚开始。