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2012年中央一号文件再次将农业问题作为开年大事来抓，2011年中央农村工作会议对2012年及“十二五”时期“三农”工作进行了部署。会议提出了确保稳住粮食播种面积，努力提高单产，加快实施全国新增千亿斤粮食生产能力规划，同时布署了加快健全粮食主产区利益补偿机制等一系列工作重点。
在国家千亿斤粮食增产计划中，我区虽然承担50亿斤增产任务，但我们应该清醒地认识到，粮食的稳定生产仅是我区农业经济发展中的一个方面，虽然它联系着千家万户的粮食安全，但目前这个产业却是仅占全区GDP总量9.16%的“弱势产业”，涉农劳动难以致富，涉农投资效益不高，涉农财政增收困难是不争的事实， 值得我们认真思考。
一、粮食生产大县现状
（一）与贫困相伴
2011年自治区调整了贫困标准,农民上调至2600元，牧民上调至3100元，按照这一标准，全区农村牧区的贫困人口为266.58 万人，占全区农牧业人口的20.34%。其中：农区贫困人口为237.33万人，占89.2%，贫困发生率20.48%；牧区贫困人口为28.81万人，占10.8%，贫困发生率19.33%。与此同时，新一轮国家级和自治区级贫困旗县名单颁布，我区共计57个旗县位列其中，占全区除市辖区以外旗县级行政区域总数的71.25%，其中：国贫旗县31个，区贫旗县26个。从粮食生产规模看，全区粮食产量前10名的旗县中，国贫旗县4个，区贫旗县3个，占到70%，全部集中在东部4盟市,7个贫困旗县的人口占全区总人口的11.4%，粮食总产量占全区的42.94%。在国家千亿斤粮食增产计划涉及的旗县中，贫困旗县仍然承担重要任务，可以看出，欠发达的区情在这些旗县尤为突出。
（二）发展缓慢
近年来自治区走过了令人瞩目的快速发展阶段，2010年GDP突破1万亿元，2011年更是达到了1.42万亿元以上，人均GDP接近9000美元，位居全国前列。经济结构产生重大变化，总体上完成了从农牧业主体型向工业主导型的历史性转变。这种转变突出地体现在工业的超常发展，农牧业在国民经济体系中的比重日渐降低。虽然随着整体经济实力的提高，农牧业的发展没有停滞，但距现代农牧业的差距很大, 仍然没有发生根本性的转变。发展缓慢仍是产粮大县经济发展现状的明显特征。受到国务院表彰的2011年度9个粮食生产先进县中，有6个是贫困县，其人均GDP为全区人均水平的47.03%， 工业增加值占GDP的比重平均为34.96%， 比全区平均水平低21.84个百分点。工业经济的不发达，阻碍了地方经济实力的提高和财政收入的增加，尤其是国家取消农业税后，这些产粮大县的财政收入步履艰难，人均财政收入水平只有自治区平均水平的19.78%。
（三）收入不高
地区经济发展缓慢，地方财力相形见绌，产粮大县并没有成为收入大县。2011年受国务院表彰的粮食生产大县的农村居民收入平均为6890元。仅略高于全区平均水平，仍有2个旗县低于全区平均水平。这样的收入水平面对不断增加的生产生活成本， 很难提高粮食生产大县的收入水平 ，在地方财政窘迫的背景下，职工的收入也难以提高。在产粮大县中，在岗职工平均工资大约只有全区平均水平的77%。
二、小康目标任重道远
国家统计局发布的“2000——2010年全面建设小康社会”的实现程度表明，我区的实现程度已接近80%，居西部各省区之首，与全国平均水平相当，超过了中部地区，接近东北地区，仅比东部地区落后8个百分点。但实事求是地看，内蒙古仍然属于欠发达地区，特别是贫困地区经济发展的深层次矛盾依然存在，贫困人口基数依然较高，经济发展和生态保护的矛盾依然突出，80%的小康实现程度明显地“被实现”。一个重要的原因就是各项监测指标的全区平均化，而且是从旗县到盟市再到自治区的至少3次平均化。这种平均的方法在很大程度上掩盖了发展中的问题和地区差异。例如：以鄂尔多斯市和兴安盟为例，2011年，人均GDP和财政收入分别为16.41万元、1.78万元和1.93万元、1866元，二者平均后则为9.17 万元和9833元，兴安盟“被增长 ”475%和527%。再以农村居民人均纯收入为例：2011年二者的人均纯收入分别是9982元、4267元，平均后则为7124.5元，后者“被提高”166.96%，这样的结果无法真实反映80%的小康社会的实现程度。
三、创新机制 集中攻坚
农业既是国民经济的基础产业，也是最大的民生产业 。我国已进入以工补农、以城带乡的发展阶段，我区工业化和城镇化也已进入快速推进阶段。在可预见的时期内，我区农牧业发展面临重要的战略机遇期，同时也面对诸多困难和挑战。国家出台了“中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）”和“兴边富民行动规划（2011-2015年）”，自治区也提出了贯彻落实的实施意见。这些文件明确了今后一个时期我国和我区农村发展和扶贫工作的思路及目标，这是最好的机遇，但同时也面临贫困人口基数大、涉及区域广泛、致贫因素复杂，缩小发展差距难度仍然很大等问题。
我们的扶贫工作已开展近30年，特别是经过“十一五”的努力，现在已进入到从解决温饱为主要任务阶段转入到巩固成果、加快脱贫、缩小差距的新阶段，创新机制则是这个阶段的重要任务和手段。
（一）要让土地值钱更要赚钱
266.58万贫困人口不能仍然“靠天吃饭”、 “靠扶持吃饭”、“靠献爱心吃饭”，因为这些措施不能解决贫困地区的永久脱贫。这就需要各级政府在政策设计上要创新，要在更深层面上采取措施。首先要让土地的价值充分体现出来。如果种粮难以致富，则土地就不值钱。如今国家越来越严格地为保卫耕地面积的“红线”而严厉打击非法使用土地的行为，在城镇化、工业化快速发展的今天和今后，要真正保持18亿亩土地的红线，最根本的办法就是让土地值钱，而且要让它赚钱，大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例，让农民参与土地增值的“分红”，解决长期以来无法根本解决的农民财产性收入低下的问题。不能以牺牲农民土地财产权利来降低工业化、城镇化的成本。
（二）要让粮食充分体现价值
大幅度提高粮食的补贴力度。目前工业产品的价格大多数已经基本放开，而农产品尤其是粮食价格在很大程度上仍处于管制之中。主要原因就是关系到13亿人的生存，这不仅是经济问题，更是国家安全问题。因此，政府必须高度重视，提高补贴力度，健全主产区利益补偿机制，可带来的直接好处是种粮能赚钱、能致富，可以大规模地解决就业问题，可促成农业繁荣、农民富裕，才是解决农业、农村、农民问题的一个有效的办法。
（三）要让生产者取得加工、流通领域增值效益
据国内一些专家测算，目前全国三次产业劳动生产率的比值大约是1:8:5，结论是农业领域的劳动生产率低。其中一个重要原因就是农畜产品的市场价格过低，无法提高其劳动生产率。刚刚过去的2011年全国都在关注CPI的走势，我区比全国平均水平高0.2个百分点，而抬高CPI的“推手”主要是农副产品及其加工，但这并不表明农畜产品的初次交易价格大幅度提高了，而是加工生产、流通领域的增值占去大部分价格空间，再加上农畜产品的收购价格的提高幅度不及农业机械、油品等生产资料和其它工业品的价格涨幅。农业生产过程中具有许多无法抗拒的自然灾害和市场风险，这些因素也应反映到价格中来。因此，一定要加快流通业的发展，让农畜产品能够直接进入流通领域，直接面对市场，直接面对消费者，让广大农畜产品生产者通过发展生产来获得合理的收入，达到农民增收、农业增效、农村进步的目的，达到脱贫更能致富的目标。
（四）要让生态补偿与粮食生产有机衔接
我区粮食生产大县大多即是粮食安全的重要保障，又是扶贫攻坚的主战场之一，更是生态安全屏障保护区。迫切需要建立与其它地区差别化的保障和保护机制。要进一步加大这些地区现有的补偿政策支持下的补偿力度，提高补偿标准，可以同时享受粮食生产和生态补偿政策。尽快研究出台旨在支持粮食输出大县和承担国家粮食增产计划地区的具体政策，让这些地区在享受国家扶持政策的同时，享受到不同与其它地区的政策，充分体现粮食生产带来的收益。将有条件的地区作为水土保持和碳汇生态效益的试点地区，建立补偿和效益机制，拓宽生态效益补偿资金来源渠道，借此增加农民收入，同时增加地方财力，促进地区经济发展。
（五）要让粮食生产大县优先享受扶持政策
国家和自治区的专项扶贫资金的增量部分要重点向粮食生产大县中的贫困地区倾斜，各类转移支付也应重点扶持这些地区。特别是鼓励和支持企业的扶贫行动，实施企业税收的区别化政策，要将企业在扶贫地区的收益最大限度留在地方，壮大地方经济实力。国家投资建设的各类公益性项目的资金配套政策已经出台，要率先在这些地区落实。总之要统筹好各种政策，整合好各类资金，规划好扶持项目，实现粮食大县向经济大县的转变。
（六）要建立农村政策试验区
“十二五”时期，是我区又好又快发展的重要阶段，能否顺利完成这一时期的发展目标，进一步深化各领域改革至关重要，而农村的改革则是这一链条中非常关键的一环，只有做好农村的改革，才能完成全面建设小康社会的战略目标。因此，我区应在有基础的地区、有条件的领域、有发展前景的产业进行改革试验区或试验点的工作，目前情况下可率先进行如下尝试：在鄂尔多斯市进行农村金融改革试验；在通辽市进行农村产权制度改革试验；在呼伦贝尔市进行现代农业经营体制机制改革试验；在赤峰市进行农村经济合作组织改革试验；在巴彦淖尔市进行城乡公共服务均等化改革试验。这些改革试验区要有明确的目的、清晰的目标、完善的体制、灵活的机制，其任务的核心就是在35年改革开放的基础上，在更深层面进行改革试验，取得成果，进而在全区推广，推动农村经济社会的全面进步。
（作者单位：内蒙古发展研究中心）
在国家千亿斤粮食增产计划中，我区虽然承担50亿斤增产任务，但我们应该清醒地认识到，粮食的稳定生产仅是我区农业经济发展中的一个方面，虽然它联系着千家万户的粮食安全，但目前这个产业却是仅占全区GDP总量9.16%的“弱势产业”，涉农劳动难以致富，涉农投资效益不高，涉农财政增收困难是不争的事实， 值得我们认真思考。
一、粮食生产大县现状
（一）与贫困相伴
2011年自治区调整了贫困标准,农民上调至2600元，牧民上调至3100元，按照这一标准，全区农村牧区的贫困人口为266.58 万人，占全区农牧业人口的20.34%。其中：农区贫困人口为237.33万人，占89.2%，贫困发生率20.48%；牧区贫困人口为28.81万人，占10.8%，贫困发生率19.33%。与此同时，新一轮国家级和自治区级贫困旗县名单颁布，我区共计57个旗县位列其中，占全区除市辖区以外旗县级行政区域总数的71.25%，其中：国贫旗县31个，区贫旗县26个。从粮食生产规模看，全区粮食产量前10名的旗县中，国贫旗县4个，区贫旗县3个，占到70%，全部集中在东部4盟市,7个贫困旗县的人口占全区总人口的11.4%，粮食总产量占全区的42.94%。在国家千亿斤粮食增产计划涉及的旗县中，贫困旗县仍然承担重要任务，可以看出，欠发达的区情在这些旗县尤为突出。
（二）发展缓慢
近年来自治区走过了令人瞩目的快速发展阶段，2010年GDP突破1万亿元，2011年更是达到了1.42万亿元以上，人均GDP接近9000美元，位居全国前列。经济结构产生重大变化，总体上完成了从农牧业主体型向工业主导型的历史性转变。这种转变突出地体现在工业的超常发展，农牧业在国民经济体系中的比重日渐降低。虽然随着整体经济实力的提高，农牧业的发展没有停滞，但距现代农牧业的差距很大, 仍然没有发生根本性的转变。发展缓慢仍是产粮大县经济发展现状的明显特征。受到国务院表彰的2011年度9个粮食生产先进县中，有6个是贫困县，其人均GDP为全区人均水平的47.03%， 工业增加值占GDP的比重平均为34.96%， 比全区平均水平低21.84个百分点。工业经济的不发达，阻碍了地方经济实力的提高和财政收入的增加，尤其是国家取消农业税后，这些产粮大县的财政收入步履艰难，人均财政收入水平只有自治区平均水平的19.78%。
（三）收入不高
地区经济发展缓慢，地方财力相形见绌，产粮大县并没有成为收入大县。2011年受国务院表彰的粮食生产大县的农村居民收入平均为6890元。仅略高于全区平均水平，仍有2个旗县低于全区平均水平。这样的收入水平面对不断增加的生产生活成本， 很难提高粮食生产大县的收入水平 ，在地方财政窘迫的背景下，职工的收入也难以提高。在产粮大县中，在岗职工平均工资大约只有全区平均水平的77%。
二、小康目标任重道远
国家统计局发布的“2000——2010年全面建设小康社会”的实现程度表明，我区的实现程度已接近80%，居西部各省区之首，与全国平均水平相当，超过了中部地区，接近东北地区，仅比东部地区落后8个百分点。但实事求是地看，内蒙古仍然属于欠发达地区，特别是贫困地区经济发展的深层次矛盾依然存在，贫困人口基数依然较高，经济发展和生态保护的矛盾依然突出，80%的小康实现程度明显地“被实现”。一个重要的原因就是各项监测指标的全区平均化，而且是从旗县到盟市再到自治区的至少3次平均化。这种平均的方法在很大程度上掩盖了发展中的问题和地区差异。例如：以鄂尔多斯市和兴安盟为例，2011年，人均GDP和财政收入分别为16.41万元、1.78万元和1.93万元、1866元，二者平均后则为9.17 万元和9833元，兴安盟“被增长 ”475%和527%。再以农村居民人均纯收入为例：2011年二者的人均纯收入分别是9982元、4267元，平均后则为7124.5元，后者“被提高”166.96%，这样的结果无法真实反映80%的小康社会的实现程度。
三、创新机制 集中攻坚
农业既是国民经济的基础产业，也是最大的民生产业 。我国已进入以工补农、以城带乡的发展阶段，我区工业化和城镇化也已进入快速推进阶段。在可预见的时期内，我区农牧业发展面临重要的战略机遇期，同时也面对诸多困难和挑战。国家出台了“中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）”和“兴边富民行动规划（2011-2015年）”，自治区也提出了贯彻落实的实施意见。这些文件明确了今后一个时期我国和我区农村发展和扶贫工作的思路及目标，这是最好的机遇，但同时也面临贫困人口基数大、涉及区域广泛、致贫因素复杂，缩小发展差距难度仍然很大等问题。
我们的扶贫工作已开展近30年，特别是经过“十一五”的努力，现在已进入到从解决温饱为主要任务阶段转入到巩固成果、加快脱贫、缩小差距的新阶段，创新机制则是这个阶段的重要任务和手段。
（一）要让土地值钱更要赚钱
266.58万贫困人口不能仍然“靠天吃饭”、 “靠扶持吃饭”、“靠献爱心吃饭”，因为这些措施不能解决贫困地区的永久脱贫。这就需要各级政府在政策设计上要创新，要在更深层面上采取措施。首先要让土地的价值充分体现出来。如果种粮难以致富，则土地就不值钱。如今国家越来越严格地为保卫耕地面积的“红线”而严厉打击非法使用土地的行为，在城镇化、工业化快速发展的今天和今后，要真正保持18亿亩土地的红线，最根本的办法就是让土地值钱，而且要让它赚钱，大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例，让农民参与土地增值的“分红”，解决长期以来无法根本解决的农民财产性收入低下的问题。不能以牺牲农民土地财产权利来降低工业化、城镇化的成本。
（二）要让粮食充分体现价值
大幅度提高粮食的补贴力度。目前工业产品的价格大多数已经基本放开，而农产品尤其是粮食价格在很大程度上仍处于管制之中。主要原因就是关系到13亿人的生存，这不仅是经济问题，更是国家安全问题。因此，政府必须高度重视，提高补贴力度，健全主产区利益补偿机制，可带来的直接好处是种粮能赚钱、能致富，可以大规模地解决就业问题，可促成农业繁荣、农民富裕，才是解决农业、农村、农民问题的一个有效的办法。
（三）要让生产者取得加工、流通领域增值效益
据国内一些专家测算，目前全国三次产业劳动生产率的比值大约是1:8:5，结论是农业领域的劳动生产率低。其中一个重要原因就是农畜产品的市场价格过低，无法提高其劳动生产率。刚刚过去的2011年全国都在关注CPI的走势，我区比全国平均水平高0.2个百分点，而抬高CPI的“推手”主要是农副产品及其加工，但这并不表明农畜产品的初次交易价格大幅度提高了，而是加工生产、流通领域的增值占去大部分价格空间，再加上农畜产品的收购价格的提高幅度不及农业机械、油品等生产资料和其它工业品的价格涨幅。农业生产过程中具有许多无法抗拒的自然灾害和市场风险，这些因素也应反映到价格中来。因此，一定要加快流通业的发展，让农畜产品能够直接进入流通领域，直接面对市场，直接面对消费者，让广大农畜产品生产者通过发展生产来获得合理的收入，达到农民增收、农业增效、农村进步的目的，达到脱贫更能致富的目标。
（四）要让生态补偿与粮食生产有机衔接
我区粮食生产大县大多即是粮食安全的重要保障，又是扶贫攻坚的主战场之一，更是生态安全屏障保护区。迫切需要建立与其它地区差别化的保障和保护机制。要进一步加大这些地区现有的补偿政策支持下的补偿力度，提高补偿标准，可以同时享受粮食生产和生态补偿政策。尽快研究出台旨在支持粮食输出大县和承担国家粮食增产计划地区的具体政策，让这些地区在享受国家扶持政策的同时，享受到不同与其它地区的政策，充分体现粮食生产带来的收益。将有条件的地区作为水土保持和碳汇生态效益的试点地区，建立补偿和效益机制，拓宽生态效益补偿资金来源渠道，借此增加农民收入，同时增加地方财力，促进地区经济发展。
（五）要让粮食生产大县优先享受扶持政策
国家和自治区的专项扶贫资金的增量部分要重点向粮食生产大县中的贫困地区倾斜，各类转移支付也应重点扶持这些地区。特别是鼓励和支持企业的扶贫行动，实施企业税收的区别化政策，要将企业在扶贫地区的收益最大限度留在地方，壮大地方经济实力。国家投资建设的各类公益性项目的资金配套政策已经出台，要率先在这些地区落实。总之要统筹好各种政策，整合好各类资金，规划好扶持项目，实现粮食大县向经济大县的转变。
（六）要建立农村政策试验区
“十二五”时期，是我区又好又快发展的重要阶段，能否顺利完成这一时期的发展目标，进一步深化各领域改革至关重要，而农村的改革则是这一链条中非常关键的一环，只有做好农村的改革，才能完成全面建设小康社会的战略目标。因此，我区应在有基础的地区、有条件的领域、有发展前景的产业进行改革试验区或试验点的工作，目前情况下可率先进行如下尝试：在鄂尔多斯市进行农村金融改革试验；在通辽市进行农村产权制度改革试验；在呼伦贝尔市进行现代农业经营体制机制改革试验；在赤峰市进行农村经济合作组织改革试验；在巴彦淖尔市进行城乡公共服务均等化改革试验。这些改革试验区要有明确的目的、清晰的目标、完善的体制、灵活的机制，其任务的核心就是在35年改革开放的基础上，在更深层面进行改革试验，取得成果，进而在全区推广，推动农村经济社会的全面进步。
（作者单位：内蒙古发展研究中心）