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摘要：我国要如期实现2020年全面脱贫的目标，任务仍非常艰巨。为此，国家将扶持“三农”的政策、资金和项目向贫困地区倾斜。面对为如期脱贫而不断加大的资金等要素投入，贫困地区应如何发挥扶贫资金的最大效益实现如期脱贫？中央确定的政策是“整合资金”。这一政策有很强的现实逻辑，也高度契合了服务型政府的改革趋势以及政府不断强调的“简政放权”的要求。通过扶贫资金整合下放，广西凤山县找到了一条既能加强农村基层党组织建设，激发农村党建活力，又有助于加快推进贫困县精准脱贫的道路。广西凤山县扶贫资金整合下放的创新实践有利于贫困地区农村基层党建与精准脱贫的“双赢”，有利于实现了基层服务型党组织与扶贫开发工作的深度融合，具有积极意义，同时也有很强的学理性价值。
关键词：扶贫资金整合下放；贫困地区；精准扶贫；广西凤山县
中图分类号：F812.45文献标识码：A文章编号：1004-1494（2017）06-0056-06
一、问题的提出
中国共产党是一个怀有强烈责任感和使命感的政党。这种责任感和使命感的重要表现之一，就是十分重视贫困人口的脱贫，强调走共同富裕之路。尤其是党的十八大以来，多次承诺到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入小康社会，强调这是社会主义的本质要求，是党的重要使命。
就贫困人口现状来看，我国经过了多年的持续治贫，取得了很大成绩，但当前仍有4000多万贫困人口，且大多分布在深山区、石山区、高寒山区、偏远山区等“角落里”，扶贫难度比以往增大许多，要如期实现2020年全面脱贫的目标，任务非常艰巨。对此，习近平总书记指出了一条重要的脱贫方法：国家扶持“三农”的政策、资金和项目向贫困地区倾斜，实施贫困村“一村一品”产业推进行动。习近平指出，扶贫开发投入力度，要同打赢脱贫攻坚战的要求相匹配。中央财政专项扶贫资金、中央基建投资用于扶贫的资金等，增长幅度要体现加大脱贫攻坚力度的要求。中央财政一般性转移支付、各类涉及民生的专项转移支付，要进一步向贫困地区倾斜。省级财政、对口扶贫的东部地区要相应增加扶贫资金投入。李克强总理也强调，要拿出更加有力的政策措施大力支持脱贫攻坚，加大中央财政对贫困地区转移支付力度，较大幅度增加专项扶贫资金规模，设立扶贫再贷款并实行比支农再贷款更优惠的利率，通过税收优惠、贴息支持、财政奖补及过桥贷款、融资担保、风险补偿等机制，鼓励金融机构创新金融扶贫产品和服务，引导资金、土地、人才、技术、管理等各种要素向贫困地区聚集。
面对为如期脱贫而不断加大的资金等要素投入，贫困地区应如何发挥扶贫资金的最大效益？这是摆在贫困地区党委和政府面前的巨大考验。最近两年，中央关注到了这一问题，提出了“整合涉农资金”的思路。2016年中央政府工作报告提出“在贫困县推进涉农资金整合”。2016年4月，国务院办公厅下发《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发〔2016〕22号），提出“支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点”，要求“2016年，各省（区、市）在连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县范围内，优先选择领导班子强、工作基础好、脱贫攻坚任务重的贫困县开展试点……2017年，推广到全部贫困县。”同年7月20日，习近平在银川主持召开东西部扶贫协作座谈会并发表重要讲话时强调，东部地区根据财力增长情况，逐步增加对口帮扶财政投入的同时，西部地区要“整合用好扶贫协作和对口支援等各类资源，聚焦脱贫攻坚。”2017年3月8日，习近平在参加十二届全国人大五次会议四川代表团审议时指出：“要在贫困村和贫困县开展涉农资金整合，集中力量打好攻坚战，要改进脱贫攻坚动员和帮扶方式。”可见，中央把扶贫资金的整合使用作为贫困地区加快脱贫的有效形式。近几年，全国一些省市如广西、湖北、山西、江西等地相继出台了贫困县“整合财政资金”政策，助力精准扶贫。在贫困地区扶贫治理中，扶贫资金整合的政策逻辑是什么？对扶贫治理有什么实际绩效？存在什么問题？这些问题的厘清，有助于推进贫困地区扶贫工作的深入开展。为此，本文以实施扶贫资金整合较早并成为广西支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点单位的凤山县为例，对上述问题展开探讨。
二、凤山县扶贫资金整合下放的政策逻辑
当前，我国共有592个国家扶贫开发工作重点县，14个集中连片特困地区有680个连片特困地区县，剔除其中重合部分，共有832个县区享受国家相关扶贫政策。广西凤山县就是其中之一。凤山县地处广西西北部，位于崇山峻岭之中，远离城市，交通不便，“开门见山，走路登山”，加上境内群山连绵，沟壑纵横，土地零星分散，素有“九分石头一分土”之称，一直是广西最贫穷的地区之一，20世纪90年代被国务院定为“八七”扶贫攻坚时期贫困县，目前被列为集中连片特殊困难地区范围内的国家扶贫开发工作重点县和滇黔桂石漠化核心片区县。
作为国家级扶贫重点县，凤山县获得了各种帮扶资金。为有效利用这些扶贫资金，自2014年起，凤山县实施了扶贫资金整合下放政策。这一政策的实施，具有很强的现实逻辑：
一是虽然有各种涉农、惠农、强农项目及资金，但这些项目和资金却集中在财政、发改、林业、农业、移民、民政、扶贫、水利、环保、国土、住建、交通、民政、科教文卫体等多个部门。由于体制的原因，各个部门条块分割严重，资金多头下达、多头使用，投入呈分散式、碎片化特点，形成“少、小、散”的局面，不仅造成不同渠道拨付的扶贫资金在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面存在不同程度的重复和交叉（例如，农田水利建设在农业开发和水利两个部门均有安排；水土保持项目在水利、林业两部门存在重复；扶贫开发中的基础设施建设项目在以工代赈及公路建设项目、农村小型基础设施建设项目均有相同建设内容等），致使扶贫资金浪费严重，运行成本增大，而且分散式的资金投入方式，分解了财政资金的合力，使得农业扶贫项目资金缺口更大，难以将有限的扶贫资金投入到最迫切需要的扶贫项目上来，大大降低了扶贫资金的使用效率。这种“撒胡椒面”和“大水漫灌”的做法，投入准确度不高，有群众形容为好比烧开水，虽然柴火多，但如果添不到一块，水总也烧不开，同时也极易造成资金使用的摩擦与抵消效应，尤其是在接受各种途径资金较多的贫困县，这类现象表现十分突出。 二是在各种项目实施过程中，不仅招投标等程序繁琐，而且钱怎么花、活怎么干，都由县级部门掌握，村里没有发言权。有的群众甚至认为，由部门实施容易暗箱操作，钱都被包工头吃了一半，项目施工质量也不行，因而，部分群众故意不配合，导致矛盾纠纷多，极大地影响了全县项目建设整体推进速度和社会效益。而村“两委”由于没钱没物，解决不了群众困难，威信很低，没有号召力、凝聚力，话都不敢大声说。有村“两委”干部把这种状况形容为“手里没把米，叫鸡都不应”，组织作用无从发挥，部分干部因而情绪低落，工作动力不足。
上述问题，使得农村基层党建普遍存在“三化”（即工作理念僵化、基层党建和经济工作脱节化、工作方式简单化）“四弱”（即党建资源整合力度弱化、基层党组织和党员服务能力弱化、经费保障弱化、党建效果弱化）的问题，党建气氛沉闷。这样的基层党组织显然难以承担扶贫攻坚的重任。因此，如何创新工作抓手，使基层党组织和党员服务群众有资源、凝聚群众有载体、发挥作用有平台，既能推进基层服务型党组织建设，又能加快贫困县的扶贫开发工作，成为凤山县委着力探索的问题。
2013年12月25日广西壮族自治区党委书记、人大常委会主任彭清华在全区组织工作会议上讲话时指出：“其实我们并不完全是没有力量，很多部门都有不少支农强农惠农的政策资源项目，只是过于零星，过于分散，雨过地皮湿”，并且开出了抓好基层党建工作的“药方”：“要坚持眼睛向下、重心下移，重视基层，关心基层，服务基层，把执政资源向基层倾斜，工作力量向基层集中，下决心下力气解决基层党组织的突出问题，进一步打牢基础，夯实根基，使基层党建工作更具生机活力。”这一讲话对凤山县委工作有很大的启示。2014年，凤山县在广西先行先试，从提高扶贫精准度出发，结合农村贫困群众需要，提出了“整合资金·下放项目”（简称“整合下放”）的政策（2015年又把“整合资金·下放项目”拓展为“整合资源·下放权限”），把分散在县直财政、发改、移民、民政、扶贫等部门的资金，以及企业和社会帮扶的资金统筹起来，向基层倾斜和汇集，将项目资金申请、工程的组织实施管理等事项下放到基层，将过去的“大水漫灌”做法改变为“滴灌”方式，实现精准扶贫。
可见，扶贫资金整合下放政策的产生，具有很强的现实性，体现出了基层改革创新中的“需求—回应”型规律[1]。当然，从更宏大的背景来说，扶贫资金整合下放也高度契合了近年来已渐成共识的构建服务型政府的改革趋势，以及政府不断强调的“简政放权”的要求。
三、凤山县扶贫资金整合下放的做法与经验
（一）主要做法
一是成立了县委党的建设工作领导小组，来统一领导扶贫资金整合下放工作。该小组发挥牵头抓总、组织协调的职能作用，研究制定政策措施，并以县委名义下发工作方案，明确扶贫资金整合下放项目的工作原则、领导机构、下放范围、任务要求、部门职责分工等；组织、督促、指导县委党的建设工作领导小组成员单位全面梳理和整合资金项目。同时实行县四家班子领导联系项目制度，形成组织引领、上下衔接、纵横联动、层层落实的工作格局。
二是明确了下放项目的范围。凡使用财政性资金，对技术要求不高、不危害公共安全、受惠对象直接、村民可自主组织实施的农村小型公共基础设施的民生项目，原则上均要简化程序，下放到村“两委”组织实施。具体项目类型包括：农村等外公路、村屯道路养护、农村饮水工程及小水窖、小水池、小塘坝、小水渠等“五小水利”设施，砌墙保土，石漠化综合治理、巩固退耕还林、扶贫开发、水库库区和移民安置区小型基础设施、易地安置点小型基础设施、老区转移支付项目及“一事一议”工程、荒山造林工程、珠江防护林工程、“小块并大块”项目、民政五保新村工程、美丽乡村工程、环境整治工程、以工代赈“六小工程”项目，以及村级卫生、计生、民政、文体、移民、农村危旧房改造工程等农村公共基础设施和公共服务设施建设项目。对于下放的项目，明确村“两委”拥有下放项目实施权、资金依法使用权和项目利润分配权，强化基层党组织对项目实施的组织协调、引领和监督等作用。上级部门不干涉下放项目的具体实施、不干涉项目资金的规范使用、不干涉属于基层的具体管理事务。
三是选派队伍到基层，抓好项目落实。精心选派“美丽广西”乡村建设（扶贫）工作队、贫困村党组织第一书记、定点扶贫工作队和强基惠农“三支人员”进驻村（社区），逐一跟踪项目落实，帮助解决项目实施过程中遇到的各种困难和问题，确保项目落实到位。
四是落实责任到人，推进项目实施。明确县委党的建设工作领导小组成员单位、各项目主管部门、下派工作队伍和基层党组织、党员联系项目的工作职责和要求，制定和完善了整合资金下放项目公示及资金使用管理、审计、监管等四项制度和两个工作流程，明确各个环节的工作要求和职责。实行党员干部联系项目捆绑制，每个项目都有县、乡、村三级党员联系，共同抓好宣传发动、前期调研、科学选址、项目申报、规范档案等工作，真正落实到人，推进项目的组织实施。
五是跟踪监督到点，促进规范运行。纪检、审计、项目主管部门组成县级项目监督工作组、乡（镇）党委政府不定期开展指导、督查。同时，引导组建由群众代表组成的村级项目监督工作组，形成县、乡、村三级督查，全程跟踪项目建设。
（二）主要经验
2014年以来，凤山县整合下放了878个项目，共涵盖了发改、扶贫、林业、教育等19个部门。在整合资金下放项目工作中，凤山县注重加强基层组织的软硬件建设，2014年至2016年全县共对47个村级基层党组织进行规范化建设，累计整合资金1245万元用于新建办公楼和续建村，所有权限下放项目工作运行健康有序，没有出现质量安全、违法违纪等问题。这种工作方法正受到越来越多基层群众的欢迎。其主要经验可以概括为以下几点：
第一，实施资金整合下放的基本前提是基层党组织积极转变思路，创新理念，构建服务型党组织。农村基层党组织首先必须与时俱进，改变重管理、轻服务的做法，主动适应服务型党建的要求，树立上级主动服务下级、党组织主动服务党员、党员主动服务群众的理念，积极探索创建基层服务型党组织与扶贫开发等工作深度融合的方式方法，充分发挥县委党的建设工作领导小组的职能作用，以改革创新的精神抓好基层服务型党组织創建工作，推动基层党建深入有效开展。 第二，实施资金整合下放的关键是各涉农部门要勇于打破自身利益，破除权力本位意识，将资金下放，工作重心下移。实施资金整合下放必然要触及一些涉农部门的利益，对其权力的使用也会带来一定的冲击，因而需要这些部门以群众的利益为重，勇于破除权力本位意识，拿出改革的决心和勇气，在县委党的建设工作领导小组的统一领导下，结合村级党组织实际和农民群众需要，将资金下放给群众。
第三，实施资金整合下放必须以发挥党的作用、调动广大人民群众积极参与党的事业为归宿点和根本点。党建工作为的是更好地实现党的领导、党的事业的顺利进行，在这一过程中，必须首先通过激发党员服务群众的积极性和主动性，以党员来影响群众、发动群众，调动广大人民群众的干事激情，共同投入到党的事业中去，将党建优势转化为推动地方发展的动力优势。
第四，实施资金整合下放必须切实做好监督检查工作。将扶贫资金下放给群众不是完全撒手不管，要在下放的同时做好扶贫资金使用的监管工作，确保扶贫资金的安全使用和项目工程质量。
四、凤山县扶贫资金整合下放的实效与问题
（一）主要成效
通过扶贫资金整合下放，凤山县找到了一条既能加强农村基层党组织建设，激发农村党建活力，又有助于加快推进贫困县精准脱贫的道路。凤山的创新实践促进了农村基层党建与精准脱贫的“双赢”，实现了基层服务型党组织与扶贫开发工作的深度融合，成效显著。
其一，农村基层党组织威信得到极大提升，党员干部的服务意识与活力极大增强。通过扶贫资金整合下放，村“两委”有了项目抓手，威信提高了，讲话就有人听，号召就有人应，干事就有人跟。而且在项目实施中，农村基层党组织由过去消极等待项目转变为主动争取项目、主动联系沟通，主动组织实施、主动做好群众工作，推进项目顺利实施，党组织的创造力、凝聚力和战斗力得到了充分体现。例如，袍里乡月里村党支部主动争取到乡村风貌改造、核桃育苗基地等15个项目，资金463万元，得到群众的拥戴和支持[2]。又如，凤城镇巴旁村得到整合资金共35万元投入基层组织规范化建设，该村党支部书记邓永坚以村为家，义务投工投劳70多天，带领群众高质量地完成建设任务。同时，积极争取到危房改造资金41.60万元，实施危房改造32户，群众纷纷点赞。他在换届选举中高票连任村党支部书记兼村委会主任。全县在组织实施扶贫资金整合下放中发现和培育了一大批敢于担当、乐于奉献的农村党员，农村基层党建“三化”“四弱”的难题得到了破解。
其二，有效解决了项目建设资金难题，使农村基础设施项目建设进度快、效果好。涉农部门扶贫资金整合下放后，实现了“小项目”整成“大项目”，使“小资金”发挥出了“大效应”，许多原来无法实施的项目具备了实施的条件。例如，凤城镇弄者村2014年通过积极争取项目，各方整合资源，争取到县委组织部、林业局、水果局、文广新体局等部门整合下放的扶贫资金170多万元，建成了村级综合服务中心，使村民活动有了多功能的综合阵地。并且由于项目是自己村屯的，村民在项目施工中上心卖力，积极主动配合，使农村的基础设施建设大大提速。例如，简中屯屯道，一公里长，投资30万元，县里全权下放给仁安村“两委”负责，仅用5个月就把路建好，并且工程建设质量在层层验收中都一次通过，最后一盘算，还节余了9000多元[3]。
其三，农村群众参与村庄各项工作的积极性显著提高。扶贫资金整合下放后，村庄各种项目就与群众的切身利益息息相关了。项目是自己村屯的，群众为自己修路、给自家整水池，解决行路难、喝水难的问题，还有工钱领，在项目实施的过程、结果、后续三个方面都能受益，个个热情高涨，对村庄的建设与发展，对基层党组织的各项工作的支持、配合、参与的积极性非常高。例如，在2014年凤凌二级路征地工作中，中亭乡六马村征地面积最多、难度最大，但村里群众主动配合，仅用15天就全部完成262.72亩的征地任务。
其四，农村的扶贫精准度提高。相对于原来的自上而下的扶贫措施，扶贫资金整合下放就是一种自下而上的方式，由群众自行申报项目，群众知道自己最需要什么，针对性的提出方案，再由县里整合下放项目和资金，从而项目与村庄、与农民的实际而紧迫的需求相适应。县委组织部一位负责人说：“以前分散在各相关部门的小项目，汇集到了基层，这样做的目的，就是想强化基层的自主性、积极性和创造性，项目实施也更有针对性。”在项目实施建设的过程中，有项目做了，那些外出就业困难的村民在家门口就能打上工，增加了收入。例如，凤城镇弄者村通过种植万亩核桃，建立了核桃加工厂，招收了30多名50岁左右的村民作为技术工，解决了部分外出务工困难的农民就业的问题，技术工人每月四、五千元钱的工资收入也加快了他们的脱贫步伐。
（二）需要进一步解决的问题
由于扶贫资金整合下放所取得的成效显著，这种模式受到当地广大群众的拥护。广西壮族自治区人民政府主席陈武表示，凤山县的做法“符合当地实际”[3]。我们认为，这种模式不仅符合当地实际，而且适合于在贫困县推广，具有可复制性。然而要进一步推广运用这种模式，有几个问题需要注意解决。
1.资金下放后一些村的承接能力不足的问题。主要是一些村“两委”干部管理项目、实施项目的能力和村民施工技术不足的问题较为突出，导致项目的质量不高，项目提升空间不大。
2.贫困地区农村青壮年劳动力不足的问题。在贫困地区，大量农村青壮年外出打工，村里劳动力不足，人手不够，导致一些较大型的项目难以开展，影响施工进度。
3.县级的做法与上级的有关政策不相吻合的问题。扶贫资金整合下放往往涉及到的不止是县级资金，还包括市级甚至自治区级资金。由于县级做法与市、自治区级的有关政策不相吻合，整合下放要深入持久开展就有困难。例如，在项目建设上，村级项目整合量大了，竣工时间就要相应延长，往往是跨年度竣工。但由于项目整合了自治区级资金，按照有关政策，需要进行年度验收。村级项目如果不能按年度驗收，整合到市级以上资金就困难。 五、扶貧资金整合下放政策的评价与思考
扶贫资金整合下放政策在凤山县取得的实效，不仅在实践中证明了其有效性，而且在我们看来，还具有很强的学理性价值。
第一，扶贫资金整合下放走出了一条贫困地区精准脱贫的正确道路。在社会主义现代化建设进程中，贫困问题日益引起党和国家的重视，扶贫工作成了全面建成小康社会的重要内容之一。我国自1986年起开始设立贫困县，旨在集中资源扶助最贫困的地区。党的十八大后，“精准扶贫”上升为国家战略，成为实践部门和理论界着力探索的议题。如何实现“精准扶贫”？从党和国家的发力点来看，主要是做好“六个精准”（扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准）、“四个施策”（分类施策、因人因地施策、因贫困原因施策、因贫困类型施策）、五种渠道（通过扶持生产和就业发展一批、通过易地搬迁安置一批、通过生态保护脱贫一批、通过教育扶贫脱贫一批、通过低保政策兜底一批）、“十项工程”（干部驻村帮扶、职业教育培训、扶贫小额信贷、易地扶贫搬迁、电商扶贫、旅游扶贫、光伏扶贫、构树扶贫、致富带头人创业培训、龙头企业带动）。有些地方扶贫投入不少，但实际效果不佳，主要原因是扶贫对象的精准性、因贫施策的科学性不够。而精准扶贫，正是扶贫工作科学性的体现。扶贫开发贵在精准，重在精准，制胜之道也在于精准。“六个精准、四个施策、五种渠道、十项工程”，就体现出精准扶贫中更加明确的目标、更加有力的举措和更加有效的行动。然而，迄今实践的做法和理论界的关注点仍然是集中在“人”的方面，这固然是抓住了扶贫的核心要素，但还不够。如果没有贫困地区基础设施的改善、项目的精准安排，到户、到人的扶贫既难推进，也难长久，甚至还可能返贫。这就需要进行机制的创新。扶贫资金整合下放这种工作模式，正是完善了资金投入和整合使用的监管机制，能够确保资金使用的精准有效，也达到了资金整合、政策叠加、事半功倍的效果，是贫困地区精准脱贫的一条有效路径。
第二，扶贫资金整合下放是经济工作与基层党建有力融合的有效载体。在“发展是硬道理”“发展是党执政兴国的第一要务”的战略口号下，经济工作成了党的中心工作。一些地方在强调经济工作、发展经济的同时，有意无意地忽视了基层党组织建设，片面认为经济发展了，基层党组织建设自然会好起来。在一些贫困地区，发展经济办法不多，成效不大，不但经济发展不起来，党组织建设也遭到削弱。同时也有另外一种倾向，一些做基层党建工作的领导干部片面认为党建工作就是搞思想建设、组织建设、作风建设、制度建设、反腐倡廉建设、纯洁性建设等，只顾埋头搞党建，没有深刻认识到党建工作是需要与广大人民群众的利益尤其是生存与发展的利益相结合的。这两种倾向的共同特点，就是将经济工作与基层党建割裂开来。凤山县通过扶贫资金整合下放的工作机制，在资金项目下放的过程中，基层党组织拥有下放项目实施权、资金依法使用权和项目利润分配权，基层党组织手中掌握了资源，调动起了广大党员干部指挥、协调、参与的作用，党组织的作用得到了充分体现。同时在这一过程中，也使得农村的经济发展得到了推动，加快了贫困地区农民脱贫致富的步伐，促进了基层党建工作与经济发展的有力融合和“双赢”。
第三，扶贫资金整合下放是整体性治理的本土化实践。整体性治理理论（holistic governance）是20世纪90年代中后期由英国学者佩里·希克斯首先提出的一种政府治理的新范式。所谓整体性治理，就是以公民需求为导向，以协调、整合和责任为机制，运用信息技术对碎片化的治理层级、治理功能、公私部门关系及信息系统等进行有机整合，不断“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”，为公民提供无缝隙而非分离的整体型服务的政府治理图式。与竞争性治理重视经济效率和企业绩效及一般性治理理论所强调的社会网络和协力效能理念所不同，整体性治理特别着力于政府组织体系整体运作的整合性与协调性[4]。我国的基本现状虽然与西方资本主义国家的现实有所差别，但整体性治理所针对的部门化、碎片化与裂解性等弊病却同样存在，整体性治理强调的协调、整合和责任等机制也尤为需要。就我国而言，“集中力量办大事”一直是我国社会主义体制的优势。凤山县的做法，将精准脱贫工作从各方“单打独斗”到整合资源“握拳出击”，就体现出了很强的“集中力量办大事”的特点，也是精准脱贫思维的重要体现。从其实践看，在吃透当地情况的基础上搞对症下药和靶向治疗，成效非常明显。这种基于实际的“集中力量办大事”的做法，很好的阐释和体现了整体性治理的特点和内容，是整体性治理的本土化实践。
参考文献：
[1]戴冰洁，卢福营.农村基层社会治理的权力调控模式创新[C].徐勇.中国农村村民自治有效实现形式研究.北京：中国社会科学出版社，2015：97.
[2]覃世默，韦鹏雁，覃显杰.项目下村民心向党[N].广西日报，2014-10-15（12）.
[3]谢振华.广西凤山：项目下放农村支书直了腰[N].人民日报，2015-07-05（11）.
[4]曾凡军.论整体性治理的深层内核与碎片化问题的解决之道[J].学术论坛，2010（10）：32-36.
关键词：扶贫资金整合下放；贫困地区；精准扶贫；广西凤山县
中图分类号：F812.45文献标识码：A文章编号：1004-1494（2017）06-0056-06
一、问题的提出
中国共产党是一个怀有强烈责任感和使命感的政党。这种责任感和使命感的重要表现之一，就是十分重视贫困人口的脱贫，强调走共同富裕之路。尤其是党的十八大以来，多次承诺到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入小康社会，强调这是社会主义的本质要求，是党的重要使命。
就贫困人口现状来看，我国经过了多年的持续治贫，取得了很大成绩，但当前仍有4000多万贫困人口，且大多分布在深山区、石山区、高寒山区、偏远山区等“角落里”，扶贫难度比以往增大许多，要如期实现2020年全面脱贫的目标，任务非常艰巨。对此，习近平总书记指出了一条重要的脱贫方法：国家扶持“三农”的政策、资金和项目向贫困地区倾斜，实施贫困村“一村一品”产业推进行动。习近平指出，扶贫开发投入力度，要同打赢脱贫攻坚战的要求相匹配。中央财政专项扶贫资金、中央基建投资用于扶贫的资金等，增长幅度要体现加大脱贫攻坚力度的要求。中央财政一般性转移支付、各类涉及民生的专项转移支付，要进一步向贫困地区倾斜。省级财政、对口扶贫的东部地区要相应增加扶贫资金投入。李克强总理也强调，要拿出更加有力的政策措施大力支持脱贫攻坚，加大中央财政对贫困地区转移支付力度，较大幅度增加专项扶贫资金规模，设立扶贫再贷款并实行比支农再贷款更优惠的利率，通过税收优惠、贴息支持、财政奖补及过桥贷款、融资担保、风险补偿等机制，鼓励金融机构创新金融扶贫产品和服务，引导资金、土地、人才、技术、管理等各种要素向贫困地区聚集。
面对为如期脱贫而不断加大的资金等要素投入，贫困地区应如何发挥扶贫资金的最大效益？这是摆在贫困地区党委和政府面前的巨大考验。最近两年，中央关注到了这一问题，提出了“整合涉农资金”的思路。2016年中央政府工作报告提出“在贫困县推进涉农资金整合”。2016年4月，国务院办公厅下发《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发〔2016〕22号），提出“支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点”，要求“2016年，各省（区、市）在连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县范围内，优先选择领导班子强、工作基础好、脱贫攻坚任务重的贫困县开展试点……2017年，推广到全部贫困县。”同年7月20日，习近平在银川主持召开东西部扶贫协作座谈会并发表重要讲话时强调，东部地区根据财力增长情况，逐步增加对口帮扶财政投入的同时，西部地区要“整合用好扶贫协作和对口支援等各类资源，聚焦脱贫攻坚。”2017年3月8日，习近平在参加十二届全国人大五次会议四川代表团审议时指出：“要在贫困村和贫困县开展涉农资金整合，集中力量打好攻坚战，要改进脱贫攻坚动员和帮扶方式。”可见，中央把扶贫资金的整合使用作为贫困地区加快脱贫的有效形式。近几年，全国一些省市如广西、湖北、山西、江西等地相继出台了贫困县“整合财政资金”政策，助力精准扶贫。在贫困地区扶贫治理中，扶贫资金整合的政策逻辑是什么？对扶贫治理有什么实际绩效？存在什么問题？这些问题的厘清，有助于推进贫困地区扶贫工作的深入开展。为此，本文以实施扶贫资金整合较早并成为广西支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点单位的凤山县为例，对上述问题展开探讨。
二、凤山县扶贫资金整合下放的政策逻辑
当前，我国共有592个国家扶贫开发工作重点县，14个集中连片特困地区有680个连片特困地区县，剔除其中重合部分，共有832个县区享受国家相关扶贫政策。广西凤山县就是其中之一。凤山县地处广西西北部，位于崇山峻岭之中，远离城市，交通不便，“开门见山，走路登山”，加上境内群山连绵，沟壑纵横，土地零星分散，素有“九分石头一分土”之称，一直是广西最贫穷的地区之一，20世纪90年代被国务院定为“八七”扶贫攻坚时期贫困县，目前被列为集中连片特殊困难地区范围内的国家扶贫开发工作重点县和滇黔桂石漠化核心片区县。
作为国家级扶贫重点县，凤山县获得了各种帮扶资金。为有效利用这些扶贫资金，自2014年起，凤山县实施了扶贫资金整合下放政策。这一政策的实施，具有很强的现实逻辑：
一是虽然有各种涉农、惠农、强农项目及资金，但这些项目和资金却集中在财政、发改、林业、农业、移民、民政、扶贫、水利、环保、国土、住建、交通、民政、科教文卫体等多个部门。由于体制的原因，各个部门条块分割严重，资金多头下达、多头使用，投入呈分散式、碎片化特点，形成“少、小、散”的局面，不仅造成不同渠道拨付的扶贫资金在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面存在不同程度的重复和交叉（例如，农田水利建设在农业开发和水利两个部门均有安排；水土保持项目在水利、林业两部门存在重复；扶贫开发中的基础设施建设项目在以工代赈及公路建设项目、农村小型基础设施建设项目均有相同建设内容等），致使扶贫资金浪费严重，运行成本增大，而且分散式的资金投入方式，分解了财政资金的合力，使得农业扶贫项目资金缺口更大，难以将有限的扶贫资金投入到最迫切需要的扶贫项目上来，大大降低了扶贫资金的使用效率。这种“撒胡椒面”和“大水漫灌”的做法，投入准确度不高，有群众形容为好比烧开水，虽然柴火多，但如果添不到一块，水总也烧不开，同时也极易造成资金使用的摩擦与抵消效应，尤其是在接受各种途径资金较多的贫困县，这类现象表现十分突出。 二是在各种项目实施过程中，不仅招投标等程序繁琐，而且钱怎么花、活怎么干，都由县级部门掌握，村里没有发言权。有的群众甚至认为，由部门实施容易暗箱操作，钱都被包工头吃了一半，项目施工质量也不行，因而，部分群众故意不配合，导致矛盾纠纷多，极大地影响了全县项目建设整体推进速度和社会效益。而村“两委”由于没钱没物，解决不了群众困难，威信很低，没有号召力、凝聚力，话都不敢大声说。有村“两委”干部把这种状况形容为“手里没把米，叫鸡都不应”，组织作用无从发挥，部分干部因而情绪低落，工作动力不足。
上述问题，使得农村基层党建普遍存在“三化”（即工作理念僵化、基层党建和经济工作脱节化、工作方式简单化）“四弱”（即党建资源整合力度弱化、基层党组织和党员服务能力弱化、经费保障弱化、党建效果弱化）的问题，党建气氛沉闷。这样的基层党组织显然难以承担扶贫攻坚的重任。因此，如何创新工作抓手，使基层党组织和党员服务群众有资源、凝聚群众有载体、发挥作用有平台，既能推进基层服务型党组织建设，又能加快贫困县的扶贫开发工作，成为凤山县委着力探索的问题。
2013年12月25日广西壮族自治区党委书记、人大常委会主任彭清华在全区组织工作会议上讲话时指出：“其实我们并不完全是没有力量，很多部门都有不少支农强农惠农的政策资源项目，只是过于零星，过于分散，雨过地皮湿”，并且开出了抓好基层党建工作的“药方”：“要坚持眼睛向下、重心下移，重视基层，关心基层，服务基层，把执政资源向基层倾斜，工作力量向基层集中，下决心下力气解决基层党组织的突出问题，进一步打牢基础，夯实根基，使基层党建工作更具生机活力。”这一讲话对凤山县委工作有很大的启示。2014年，凤山县在广西先行先试，从提高扶贫精准度出发，结合农村贫困群众需要，提出了“整合资金·下放项目”（简称“整合下放”）的政策（2015年又把“整合资金·下放项目”拓展为“整合资源·下放权限”），把分散在县直财政、发改、移民、民政、扶贫等部门的资金，以及企业和社会帮扶的资金统筹起来，向基层倾斜和汇集，将项目资金申请、工程的组织实施管理等事项下放到基层，将过去的“大水漫灌”做法改变为“滴灌”方式，实现精准扶贫。
可见，扶贫资金整合下放政策的产生，具有很强的现实性，体现出了基层改革创新中的“需求—回应”型规律[1]。当然，从更宏大的背景来说，扶贫资金整合下放也高度契合了近年来已渐成共识的构建服务型政府的改革趋势，以及政府不断强调的“简政放权”的要求。
三、凤山县扶贫资金整合下放的做法与经验
（一）主要做法
一是成立了县委党的建设工作领导小组，来统一领导扶贫资金整合下放工作。该小组发挥牵头抓总、组织协调的职能作用，研究制定政策措施，并以县委名义下发工作方案，明确扶贫资金整合下放项目的工作原则、领导机构、下放范围、任务要求、部门职责分工等；组织、督促、指导县委党的建设工作领导小组成员单位全面梳理和整合资金项目。同时实行县四家班子领导联系项目制度，形成组织引领、上下衔接、纵横联动、层层落实的工作格局。
二是明确了下放项目的范围。凡使用财政性资金，对技术要求不高、不危害公共安全、受惠对象直接、村民可自主组织实施的农村小型公共基础设施的民生项目，原则上均要简化程序，下放到村“两委”组织实施。具体项目类型包括：农村等外公路、村屯道路养护、农村饮水工程及小水窖、小水池、小塘坝、小水渠等“五小水利”设施，砌墙保土，石漠化综合治理、巩固退耕还林、扶贫开发、水库库区和移民安置区小型基础设施、易地安置点小型基础设施、老区转移支付项目及“一事一议”工程、荒山造林工程、珠江防护林工程、“小块并大块”项目、民政五保新村工程、美丽乡村工程、环境整治工程、以工代赈“六小工程”项目，以及村级卫生、计生、民政、文体、移民、农村危旧房改造工程等农村公共基础设施和公共服务设施建设项目。对于下放的项目，明确村“两委”拥有下放项目实施权、资金依法使用权和项目利润分配权，强化基层党组织对项目实施的组织协调、引领和监督等作用。上级部门不干涉下放项目的具体实施、不干涉项目资金的规范使用、不干涉属于基层的具体管理事务。
三是选派队伍到基层，抓好项目落实。精心选派“美丽广西”乡村建设（扶贫）工作队、贫困村党组织第一书记、定点扶贫工作队和强基惠农“三支人员”进驻村（社区），逐一跟踪项目落实，帮助解决项目实施过程中遇到的各种困难和问题，确保项目落实到位。
四是落实责任到人，推进项目实施。明确县委党的建设工作领导小组成员单位、各项目主管部门、下派工作队伍和基层党组织、党员联系项目的工作职责和要求，制定和完善了整合资金下放项目公示及资金使用管理、审计、监管等四项制度和两个工作流程，明确各个环节的工作要求和职责。实行党员干部联系项目捆绑制，每个项目都有县、乡、村三级党员联系，共同抓好宣传发动、前期调研、科学选址、项目申报、规范档案等工作，真正落实到人，推进项目的组织实施。
五是跟踪监督到点，促进规范运行。纪检、审计、项目主管部门组成县级项目监督工作组、乡（镇）党委政府不定期开展指导、督查。同时，引导组建由群众代表组成的村级项目监督工作组，形成县、乡、村三级督查，全程跟踪项目建设。
（二）主要经验
2014年以来，凤山县整合下放了878个项目，共涵盖了发改、扶贫、林业、教育等19个部门。在整合资金下放项目工作中，凤山县注重加强基层组织的软硬件建设，2014年至2016年全县共对47个村级基层党组织进行规范化建设，累计整合资金1245万元用于新建办公楼和续建村，所有权限下放项目工作运行健康有序，没有出现质量安全、违法违纪等问题。这种工作方法正受到越来越多基层群众的欢迎。其主要经验可以概括为以下几点：
第一，实施资金整合下放的基本前提是基层党组织积极转变思路，创新理念，构建服务型党组织。农村基层党组织首先必须与时俱进，改变重管理、轻服务的做法，主动适应服务型党建的要求，树立上级主动服务下级、党组织主动服务党员、党员主动服务群众的理念，积极探索创建基层服务型党组织与扶贫开发等工作深度融合的方式方法，充分发挥县委党的建设工作领导小组的职能作用，以改革创新的精神抓好基层服务型党组织創建工作，推动基层党建深入有效开展。 第二，实施资金整合下放的关键是各涉农部门要勇于打破自身利益，破除权力本位意识，将资金下放，工作重心下移。实施资金整合下放必然要触及一些涉农部门的利益，对其权力的使用也会带来一定的冲击，因而需要这些部门以群众的利益为重，勇于破除权力本位意识，拿出改革的决心和勇气，在县委党的建设工作领导小组的统一领导下，结合村级党组织实际和农民群众需要，将资金下放给群众。
第三，实施资金整合下放必须以发挥党的作用、调动广大人民群众积极参与党的事业为归宿点和根本点。党建工作为的是更好地实现党的领导、党的事业的顺利进行，在这一过程中，必须首先通过激发党员服务群众的积极性和主动性，以党员来影响群众、发动群众，调动广大人民群众的干事激情，共同投入到党的事业中去，将党建优势转化为推动地方发展的动力优势。
第四，实施资金整合下放必须切实做好监督检查工作。将扶贫资金下放给群众不是完全撒手不管，要在下放的同时做好扶贫资金使用的监管工作，确保扶贫资金的安全使用和项目工程质量。
四、凤山县扶贫资金整合下放的实效与问题
（一）主要成效
通过扶贫资金整合下放，凤山县找到了一条既能加强农村基层党组织建设，激发农村党建活力，又有助于加快推进贫困县精准脱贫的道路。凤山的创新实践促进了农村基层党建与精准脱贫的“双赢”，实现了基层服务型党组织与扶贫开发工作的深度融合，成效显著。
其一，农村基层党组织威信得到极大提升，党员干部的服务意识与活力极大增强。通过扶贫资金整合下放，村“两委”有了项目抓手，威信提高了，讲话就有人听，号召就有人应，干事就有人跟。而且在项目实施中，农村基层党组织由过去消极等待项目转变为主动争取项目、主动联系沟通，主动组织实施、主动做好群众工作，推进项目顺利实施，党组织的创造力、凝聚力和战斗力得到了充分体现。例如，袍里乡月里村党支部主动争取到乡村风貌改造、核桃育苗基地等15个项目，资金463万元，得到群众的拥戴和支持[2]。又如，凤城镇巴旁村得到整合资金共35万元投入基层组织规范化建设，该村党支部书记邓永坚以村为家，义务投工投劳70多天，带领群众高质量地完成建设任务。同时，积极争取到危房改造资金41.60万元，实施危房改造32户，群众纷纷点赞。他在换届选举中高票连任村党支部书记兼村委会主任。全县在组织实施扶贫资金整合下放中发现和培育了一大批敢于担当、乐于奉献的农村党员，农村基层党建“三化”“四弱”的难题得到了破解。
其二，有效解决了项目建设资金难题，使农村基础设施项目建设进度快、效果好。涉农部门扶贫资金整合下放后，实现了“小项目”整成“大项目”，使“小资金”发挥出了“大效应”，许多原来无法实施的项目具备了实施的条件。例如，凤城镇弄者村2014年通过积极争取项目，各方整合资源，争取到县委组织部、林业局、水果局、文广新体局等部门整合下放的扶贫资金170多万元，建成了村级综合服务中心，使村民活动有了多功能的综合阵地。并且由于项目是自己村屯的，村民在项目施工中上心卖力，积极主动配合，使农村的基础设施建设大大提速。例如，简中屯屯道，一公里长，投资30万元，县里全权下放给仁安村“两委”负责，仅用5个月就把路建好，并且工程建设质量在层层验收中都一次通过，最后一盘算，还节余了9000多元[3]。
其三，农村群众参与村庄各项工作的积极性显著提高。扶贫资金整合下放后，村庄各种项目就与群众的切身利益息息相关了。项目是自己村屯的，群众为自己修路、给自家整水池，解决行路难、喝水难的问题，还有工钱领，在项目实施的过程、结果、后续三个方面都能受益，个个热情高涨，对村庄的建设与发展，对基层党组织的各项工作的支持、配合、参与的积极性非常高。例如，在2014年凤凌二级路征地工作中，中亭乡六马村征地面积最多、难度最大，但村里群众主动配合，仅用15天就全部完成262.72亩的征地任务。
其四，农村的扶贫精准度提高。相对于原来的自上而下的扶贫措施，扶贫资金整合下放就是一种自下而上的方式，由群众自行申报项目，群众知道自己最需要什么，针对性的提出方案，再由县里整合下放项目和资金，从而项目与村庄、与农民的实际而紧迫的需求相适应。县委组织部一位负责人说：“以前分散在各相关部门的小项目，汇集到了基层，这样做的目的，就是想强化基层的自主性、积极性和创造性，项目实施也更有针对性。”在项目实施建设的过程中，有项目做了，那些外出就业困难的村民在家门口就能打上工，增加了收入。例如，凤城镇弄者村通过种植万亩核桃，建立了核桃加工厂，招收了30多名50岁左右的村民作为技术工，解决了部分外出务工困难的农民就业的问题，技术工人每月四、五千元钱的工资收入也加快了他们的脱贫步伐。
（二）需要进一步解决的问题
由于扶贫资金整合下放所取得的成效显著，这种模式受到当地广大群众的拥护。广西壮族自治区人民政府主席陈武表示，凤山县的做法“符合当地实际”[3]。我们认为，这种模式不仅符合当地实际，而且适合于在贫困县推广，具有可复制性。然而要进一步推广运用这种模式，有几个问题需要注意解决。
1.资金下放后一些村的承接能力不足的问题。主要是一些村“两委”干部管理项目、实施项目的能力和村民施工技术不足的问题较为突出，导致项目的质量不高，项目提升空间不大。
2.贫困地区农村青壮年劳动力不足的问题。在贫困地区，大量农村青壮年外出打工，村里劳动力不足，人手不够，导致一些较大型的项目难以开展，影响施工进度。
3.县级的做法与上级的有关政策不相吻合的问题。扶贫资金整合下放往往涉及到的不止是县级资金，还包括市级甚至自治区级资金。由于县级做法与市、自治区级的有关政策不相吻合，整合下放要深入持久开展就有困难。例如，在项目建设上，村级项目整合量大了，竣工时间就要相应延长，往往是跨年度竣工。但由于项目整合了自治区级资金，按照有关政策，需要进行年度验收。村级项目如果不能按年度驗收，整合到市级以上资金就困难。 五、扶貧资金整合下放政策的评价与思考
扶贫资金整合下放政策在凤山县取得的实效，不仅在实践中证明了其有效性，而且在我们看来，还具有很强的学理性价值。
第一，扶贫资金整合下放走出了一条贫困地区精准脱贫的正确道路。在社会主义现代化建设进程中，贫困问题日益引起党和国家的重视，扶贫工作成了全面建成小康社会的重要内容之一。我国自1986年起开始设立贫困县，旨在集中资源扶助最贫困的地区。党的十八大后，“精准扶贫”上升为国家战略，成为实践部门和理论界着力探索的议题。如何实现“精准扶贫”？从党和国家的发力点来看，主要是做好“六个精准”（扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准）、“四个施策”（分类施策、因人因地施策、因贫困原因施策、因贫困类型施策）、五种渠道（通过扶持生产和就业发展一批、通过易地搬迁安置一批、通过生态保护脱贫一批、通过教育扶贫脱贫一批、通过低保政策兜底一批）、“十项工程”（干部驻村帮扶、职业教育培训、扶贫小额信贷、易地扶贫搬迁、电商扶贫、旅游扶贫、光伏扶贫、构树扶贫、致富带头人创业培训、龙头企业带动）。有些地方扶贫投入不少，但实际效果不佳，主要原因是扶贫对象的精准性、因贫施策的科学性不够。而精准扶贫，正是扶贫工作科学性的体现。扶贫开发贵在精准，重在精准，制胜之道也在于精准。“六个精准、四个施策、五种渠道、十项工程”，就体现出精准扶贫中更加明确的目标、更加有力的举措和更加有效的行动。然而，迄今实践的做法和理论界的关注点仍然是集中在“人”的方面，这固然是抓住了扶贫的核心要素，但还不够。如果没有贫困地区基础设施的改善、项目的精准安排，到户、到人的扶贫既难推进，也难长久，甚至还可能返贫。这就需要进行机制的创新。扶贫资金整合下放这种工作模式，正是完善了资金投入和整合使用的监管机制，能够确保资金使用的精准有效，也达到了资金整合、政策叠加、事半功倍的效果，是贫困地区精准脱贫的一条有效路径。
第二，扶贫资金整合下放是经济工作与基层党建有力融合的有效载体。在“发展是硬道理”“发展是党执政兴国的第一要务”的战略口号下，经济工作成了党的中心工作。一些地方在强调经济工作、发展经济的同时，有意无意地忽视了基层党组织建设，片面认为经济发展了，基层党组织建设自然会好起来。在一些贫困地区，发展经济办法不多，成效不大，不但经济发展不起来，党组织建设也遭到削弱。同时也有另外一种倾向，一些做基层党建工作的领导干部片面认为党建工作就是搞思想建设、组织建设、作风建设、制度建设、反腐倡廉建设、纯洁性建设等，只顾埋头搞党建，没有深刻认识到党建工作是需要与广大人民群众的利益尤其是生存与发展的利益相结合的。这两种倾向的共同特点，就是将经济工作与基层党建割裂开来。凤山县通过扶贫资金整合下放的工作机制，在资金项目下放的过程中，基层党组织拥有下放项目实施权、资金依法使用权和项目利润分配权，基层党组织手中掌握了资源，调动起了广大党员干部指挥、协调、参与的作用，党组织的作用得到了充分体现。同时在这一过程中，也使得农村的经济发展得到了推动，加快了贫困地区农民脱贫致富的步伐，促进了基层党建工作与经济发展的有力融合和“双赢”。
第三，扶贫资金整合下放是整体性治理的本土化实践。整体性治理理论（holistic governance）是20世纪90年代中后期由英国学者佩里·希克斯首先提出的一种政府治理的新范式。所谓整体性治理，就是以公民需求为导向，以协调、整合和责任为机制，运用信息技术对碎片化的治理层级、治理功能、公私部门关系及信息系统等进行有机整合，不断“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”，为公民提供无缝隙而非分离的整体型服务的政府治理图式。与竞争性治理重视经济效率和企业绩效及一般性治理理论所强调的社会网络和协力效能理念所不同，整体性治理特别着力于政府组织体系整体运作的整合性与协调性[4]。我国的基本现状虽然与西方资本主义国家的现实有所差别，但整体性治理所针对的部门化、碎片化与裂解性等弊病却同样存在，整体性治理强调的协调、整合和责任等机制也尤为需要。就我国而言，“集中力量办大事”一直是我国社会主义体制的优势。凤山县的做法，将精准脱贫工作从各方“单打独斗”到整合资源“握拳出击”，就体现出了很强的“集中力量办大事”的特点，也是精准脱贫思维的重要体现。从其实践看，在吃透当地情况的基础上搞对症下药和靶向治疗，成效非常明显。这种基于实际的“集中力量办大事”的做法，很好的阐释和体现了整体性治理的特点和内容，是整体性治理的本土化实践。
参考文献：
[1]戴冰洁，卢福营.农村基层社会治理的权力调控模式创新[C].徐勇.中国农村村民自治有效实现形式研究.北京：中国社会科学出版社，2015：97.
[2]覃世默，韦鹏雁，覃显杰.项目下村民心向党[N].广西日报，2014-10-15（12）.
[3]谢振华.广西凤山：项目下放农村支书直了腰[N].人民日报，2015-07-05（11）.
[4]曾凡军.论整体性治理的深层内核与碎片化问题的解决之道[J].学术论坛，2010（10）：32-36.