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政府一直在支持旅游企业做大做强，新近颁布的《实施意见》为旅游业的发展又增添了一股积极力量
在今年第一季度旅游市场迎来了“开门红”后，国家旅游局快马加鞭，于6月底出台了《关于鼓励和引导民间资本投资旅游业的实施意见》（以下简称《实施意见》），提出旅游业将全方位向民间资本开放。此次《实施意见》，不仅全方位覆盖了旅游业传统领域，在新领域也鼓励创新，在政策力度上更是前所未有。
受旅游业发展持续利好、政策环境优厚的影响，民间资本正涌入旅游产业，但随之而来的是如何解决景区的土地、规划、人才、资金、税收等一系列具体问题，这依然令景区管理者、投资者感到棘手，而他们也呼吁相应的细则尽快出台。
支持力度空前强大
“不设禁区、不歧视、便利最大化，是这次《实施意见》的三大特点”。中国社会科学院旅游研究中心主任张广瑞说。
不设禁区，是指《实施意见》全方位面向民营资本开放：从强调对外开放向对内开放的转变，从引进外资、国外品牌向寻求发展动力的转变，此次《实施意见》几乎涉及到吃住行游购娱等传统旅游业中的所有核心领域，包括旅行社服务、各类景观资源开发、餐饮饭店业等无不涵盖。
不歧视，是指《实施意见》特别强调了公平，这既包括了和国有企业的同等待遇，也强调了与其他行业的同等待遇。例如，对于长期受人关注的风景名胜景区，国家旅游局明确指出，鼓励民间资本经营和管理旅游景区，且特别强调，“对于法律法规未明确禁止准入的旅游景区”，一律允许民间资本采取适当方式参与经营管理，切实保障其经营管理权益。
便利最大化，则是指对中小型企业的特别支持，“旅游行业不仅需要大企业，也需要一批中小企业，来发挥地方、民间的积极性。中小企业是旅游业发展的一个基础，这个政策为中小企业更广泛地参与、发展旅游业起到了很好的作用”。
此次《实施意见》还指出，鼓励民间资本依法采取多种形式合理开发，因地制宜地发展生态旅游、森林旅游、商务旅游、体育旅游、工业旅游、医疗健康旅游、邮轮游艇旅游等旅游产品，合理开发“农家乐”、休闲农庄等乡村旅游产品，引导民间资本参与城市周边休闲度假带建设，积极发展休闲度假旅游，向民间资本全面开放旅游购物餐饮娱乐等服务领域。
此外，《实施意见》还鼓励民间资本投资旅游房车、邮轮游艇、景区索道、游乐设施和数字导览设施等旅游装备制造等。但也有专家指出，民间资本涉足旅游景区、旅行社、酒店饭店、购物餐饮娱乐等诸多领域，均已十分普遍，《实施意见》的发布稍有滞后。
呼吁细则出台
“《实施意见》对投资景区来说是好消息，但重点在于如何解决具体问题”。丽江户外乐园董事长董涛一语道出了景区一线投资人的心声。
根据规划，“十二五”期间，我国政府将多策并举，把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业，在内需启动、消费升级以及国民收入不断提高的背景下，旅游业也将迎来一个崭新的发展阶段。但对于景区的一线投资人来说，在旅游产业整体持续利好的大环境下，要解决的问题依然很多。
“例如土地、规划的政策瓶颈问题，《实施意见》中没有明确说出来”。董涛说。投资景区第一件事就是要找政府要土地、做规划，但法律法规在这个方面的空白却苦了很多投资人，“旅游景区一般地处偏僻，多没有纳入城市规划，那景区就很难取得土地的使用权，而旅游景区占地面积往往又比较大，如果不按建设用地的标准缴纳相关费用，景区的使用成本就会激增”。
“如果按照农业用地做景区，土地是可以流转、租赁的。但是租赁最长只有20年，景区管理者没法做长期的规划，土地流转的时间可以延长，但这又没有法律根据”。董涛补充道。时下，对景区经营者只重视眼前利益的批评随处可见，但经营者也有自己的难处，土地性质难以确定，为其管理带来了一系列的难题。
此外，景区没法做长期规划导致的短视行为让游客怨声载道，而景区经营者们也是一肚子的苦水。“现在景区用地一般都采取租赁方式，无法融资贷款，导致资金链紧张。旅游景区大都地处偏僻，没有资金，吸引人才进入就更难了。”董涛说。
而税收标准较高也加剧了景区资金紧张的状况。“按夜总会、桑拿浴等娱乐场所的标准来定景区的税收标准，这肯定是无法承受的。目前，景区的土地使用税、营业税就都比较高”。 不仅如此，使用农用地产生的纠纷问题，水、电、排污等基础设施建设问题等一直在困扰着景区经营者。以上种种困境表明，《实施意见》出台后，景区经营者们呼唤更切实的细则。
各部门配合需继续加强
对于景区经营者提出的问题，国家旅游局政策法规司政策研究处副处长曾博伟对本刊记者回应：“这些问题表现在旅游业，但解决这些问题并不仅仅在旅游部门，而是需要与旅游相关的各个部门相互配合，由于景区建设的特殊情况，景区的经营者往往要与这些资源的直接管理部门——建设部门、文化部门、水利部门、林业部门等众多部门打交道，才能解决相关问题。”
“《实施意见》是国家旅游局出台的，表达了旅游部门鼓励不同资本，包括民营的、外资的、国营的资本进入旅游业，推动旅游业发展的诉求。但从职能分工的角度考虑，旅游局发布的文件对其他相关部门不具有约束力。民营资本投资旅游业涉及到很多部门，单是旅游局一个部门，管不了旅游业吃、住、行、游、购、娱所有环节。推动民营资本投资旅游业需要各部门共同努力。” 曾博伟解释。
国家旅游局的支持只是旅游业发展的外部环境之一，张广瑞指出，要从认识上扫除阻碍旅游业发展的不利因素是非常重要的。“有些制度是提出来了，但是在认识上对民营资本的歧视还是有的，要做到文件中提出的消除歧视性政策、改进市场准入，是需要做很多工作的。尤其是政府服务的社会化问题、机构的改革问题、民间团体的建立问题，如果不解除限制性障碍的话，那现在提出的很多新的做法也很难实现。”
张广瑞认为：“民间资本快速进入旅游业，相关法律法规的制定要跟上这种新的形势。《实施意见》中提到的保障性措施需要政府去执行、去实施，政府的服务也要跟上。比如跨区域、跨地区、跨境旅游经营，解决地方政府保护主义，旅游企业如何走出去等问题，需要有一系列的政策对应解决。”
尽管《实施意见》颁布以后，在实施方面还会面临很多的具体问题，但《实施意见》的积极意义也是不可忽视的，政府一直在努力支持旅游业。“以前的政策主要强调政府主导的作用，而《实施意见》强调了市场、社会的力量和作用”。张广瑞说。
（本文图片除注明作者外，均由丽江户外乐园供图）
在今年第一季度旅游市场迎来了“开门红”后，国家旅游局快马加鞭，于6月底出台了《关于鼓励和引导民间资本投资旅游业的实施意见》（以下简称《实施意见》），提出旅游业将全方位向民间资本开放。此次《实施意见》，不仅全方位覆盖了旅游业传统领域，在新领域也鼓励创新，在政策力度上更是前所未有。
受旅游业发展持续利好、政策环境优厚的影响，民间资本正涌入旅游产业，但随之而来的是如何解决景区的土地、规划、人才、资金、税收等一系列具体问题，这依然令景区管理者、投资者感到棘手，而他们也呼吁相应的细则尽快出台。
支持力度空前强大
“不设禁区、不歧视、便利最大化，是这次《实施意见》的三大特点”。中国社会科学院旅游研究中心主任张广瑞说。
不设禁区，是指《实施意见》全方位面向民营资本开放：从强调对外开放向对内开放的转变，从引进外资、国外品牌向寻求发展动力的转变，此次《实施意见》几乎涉及到吃住行游购娱等传统旅游业中的所有核心领域，包括旅行社服务、各类景观资源开发、餐饮饭店业等无不涵盖。
不歧视，是指《实施意见》特别强调了公平，这既包括了和国有企业的同等待遇，也强调了与其他行业的同等待遇。例如，对于长期受人关注的风景名胜景区，国家旅游局明确指出，鼓励民间资本经营和管理旅游景区，且特别强调，“对于法律法规未明确禁止准入的旅游景区”，一律允许民间资本采取适当方式参与经营管理，切实保障其经营管理权益。
便利最大化，则是指对中小型企业的特别支持，“旅游行业不仅需要大企业，也需要一批中小企业，来发挥地方、民间的积极性。中小企业是旅游业发展的一个基础，这个政策为中小企业更广泛地参与、发展旅游业起到了很好的作用”。
此次《实施意见》还指出，鼓励民间资本依法采取多种形式合理开发，因地制宜地发展生态旅游、森林旅游、商务旅游、体育旅游、工业旅游、医疗健康旅游、邮轮游艇旅游等旅游产品，合理开发“农家乐”、休闲农庄等乡村旅游产品，引导民间资本参与城市周边休闲度假带建设，积极发展休闲度假旅游，向民间资本全面开放旅游购物餐饮娱乐等服务领域。
此外，《实施意见》还鼓励民间资本投资旅游房车、邮轮游艇、景区索道、游乐设施和数字导览设施等旅游装备制造等。但也有专家指出，民间资本涉足旅游景区、旅行社、酒店饭店、购物餐饮娱乐等诸多领域，均已十分普遍，《实施意见》的发布稍有滞后。
呼吁细则出台
“《实施意见》对投资景区来说是好消息，但重点在于如何解决具体问题”。丽江户外乐园董事长董涛一语道出了景区一线投资人的心声。
根据规划，“十二五”期间，我国政府将多策并举，把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业，在内需启动、消费升级以及国民收入不断提高的背景下，旅游业也将迎来一个崭新的发展阶段。但对于景区的一线投资人来说，在旅游产业整体持续利好的大环境下，要解决的问题依然很多。
“例如土地、规划的政策瓶颈问题，《实施意见》中没有明确说出来”。董涛说。投资景区第一件事就是要找政府要土地、做规划，但法律法规在这个方面的空白却苦了很多投资人，“旅游景区一般地处偏僻，多没有纳入城市规划，那景区就很难取得土地的使用权，而旅游景区占地面积往往又比较大，如果不按建设用地的标准缴纳相关费用，景区的使用成本就会激增”。
“如果按照农业用地做景区，土地是可以流转、租赁的。但是租赁最长只有20年，景区管理者没法做长期的规划，土地流转的时间可以延长，但这又没有法律根据”。董涛补充道。时下，对景区经营者只重视眼前利益的批评随处可见，但经营者也有自己的难处，土地性质难以确定，为其管理带来了一系列的难题。
此外，景区没法做长期规划导致的短视行为让游客怨声载道，而景区经营者们也是一肚子的苦水。“现在景区用地一般都采取租赁方式，无法融资贷款，导致资金链紧张。旅游景区大都地处偏僻，没有资金，吸引人才进入就更难了。”董涛说。
而税收标准较高也加剧了景区资金紧张的状况。“按夜总会、桑拿浴等娱乐场所的标准来定景区的税收标准，这肯定是无法承受的。目前，景区的土地使用税、营业税就都比较高”。 不仅如此，使用农用地产生的纠纷问题，水、电、排污等基础设施建设问题等一直在困扰着景区经营者。以上种种困境表明，《实施意见》出台后，景区经营者们呼唤更切实的细则。
各部门配合需继续加强
对于景区经营者提出的问题，国家旅游局政策法规司政策研究处副处长曾博伟对本刊记者回应：“这些问题表现在旅游业，但解决这些问题并不仅仅在旅游部门，而是需要与旅游相关的各个部门相互配合，由于景区建设的特殊情况，景区的经营者往往要与这些资源的直接管理部门——建设部门、文化部门、水利部门、林业部门等众多部门打交道，才能解决相关问题。”
“《实施意见》是国家旅游局出台的，表达了旅游部门鼓励不同资本，包括民营的、外资的、国营的资本进入旅游业，推动旅游业发展的诉求。但从职能分工的角度考虑，旅游局发布的文件对其他相关部门不具有约束力。民营资本投资旅游业涉及到很多部门，单是旅游局一个部门，管不了旅游业吃、住、行、游、购、娱所有环节。推动民营资本投资旅游业需要各部门共同努力。” 曾博伟解释。
国家旅游局的支持只是旅游业发展的外部环境之一，张广瑞指出，要从认识上扫除阻碍旅游业发展的不利因素是非常重要的。“有些制度是提出来了，但是在认识上对民营资本的歧视还是有的，要做到文件中提出的消除歧视性政策、改进市场准入，是需要做很多工作的。尤其是政府服务的社会化问题、机构的改革问题、民间团体的建立问题，如果不解除限制性障碍的话，那现在提出的很多新的做法也很难实现。”
张广瑞认为：“民间资本快速进入旅游业，相关法律法规的制定要跟上这种新的形势。《实施意见》中提到的保障性措施需要政府去执行、去实施，政府的服务也要跟上。比如跨区域、跨地区、跨境旅游经营，解决地方政府保护主义，旅游企业如何走出去等问题，需要有一系列的政策对应解决。”
尽管《实施意见》颁布以后，在实施方面还会面临很多的具体问题，但《实施意见》的积极意义也是不可忽视的，政府一直在努力支持旅游业。“以前的政策主要强调政府主导的作用，而《实施意见》强调了市场、社会的力量和作用”。张广瑞说。
（本文图片除注明作者外，均由丽江户外乐园供图）