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摘 要：保险是应用范围最广、最有效的风险管理方式之一。保险通过收取保费这一形式，把集中于某一单位或个人的偶发灾害所致的经济损失平均分摊于所有投保人，使为现在时间空间上得以分散。我国近年来在转变政府职能、建设服务型政府的过程中，地方政府陆续尝试在教育、养老、就业等领域购买公共服务，取得了显著成效。如何在风险管理中，尤其是巨灾风险中，通过保险分担责任，优化管理服务，是本文分析的重点。
关键词：巨灾风险 巨灾保险 公共风险管理
保险业，在中国不是一项新兴产业，但又是一项新兴产业。保险，从字面意思理解，是保护某种危险或者风险，而从学术上讲，关于定义一直有诸多争议，通常情况下从经济和法律两个角度进行阐述内涵，即保险主要是对灾害事故的损失进行分摊的一种经济保障制度和手段，是一种合同行为。可以说，风险是保险存在的前提条件。风险有很多种类，不同的种类有不同的属性、不同的含义，对应不同的对象，也需要不同的应对方式；在社会生活中，常见的有自然风险、社会风险、人为风险、医疗风险、事故风险等等。随着经济社会的不断发展，各式风险灾害所导致的人员伤亡，也变得越来越触目惊心。911恐怖袭击、卡特尼娜飓风、印尼海啸、汶川地震、日本近海地震并引发海啸、东方之星沉船、MH370航班失联、天津港爆炸等特大型灾害事故频频发生，从而引发大家对于巨灾保险的研究。
一、巨灾风险的定义以及我国巨灾风险的表现形式
1.巨灾风险的概念和分类。
1.1巨灾风险，有两个要点，首先是巨大的灾害，造成了很多的损失，否则无法称之为巨灾；其次，是一种风险，这种风险不一定是自然界造成的，诸如地震、火山爆发、飓风等等至今为止人类无法掌控的灾害；也可以是人为的风险，比如疾病传播，类似SARS、埃博拉病毒；再有比如事故，塌方、房屋倒塌等等，甚至是恐怖袭击。但是，目前人类虽然意识到了巨灾风险的危害和防范管理的重要性，真正建立比较完善的巨灾风险管理体系的地区、国家，却少之又少，即使是美国也仅仅设立了12项相关的保险制度而已。面对现实当务之急是建立行之有效的体系，这也是对国家、政府一项新的挑战。2003年，OFCD认为所谓巨灾风险，应该是指那些发生灾害后，它的损害力度已经超过当地政府或者一个区域的能力范围，使得该政府无法通过现有财政、军队等能力去救灾和灾后重建及其他行为，从而需要通过周边地区甚至是国际援助、救济来应对的这一系列的灾害风险。
1.2巨灾风险的分类。瑞士再保险公司认为，因自然规律、自然界变异积蓄的能量而引发，会产生由于损失而涉及大量保单的情况，被成为自然灾害。灾害造成的损失规模，和自然力的严重程度，建筑的抗震防灾能力、受灾地区政府及民众防灾减灾自救能力等都有着很大的联系。慕尼黑再保险公司则将灾害分为了6种，分别是小型灾害事件、中型灾害事件、严重灾害事件、主要灾害事件、破坏性灾害事件和重大灾害事件。它的分类依据是，对人类生命、身体造成的伤害，对财产的损失的严重程度；其中超过20人以上死亡、全部损失超过5000万美元的事件被称为严重灾害事件。而主要灾害事件、破坏性灾害事件则分别死亡人数超过100人、500人，全部损失分别超过2亿美元、5亿美元。至于重大灾害事件，根据联合国定义是指受灾地区不能自我救助，需要跨区域和国际性援助，通常情况下，成千人死亡，数十万人无家可归，受灾国家的经济环境受到致命的打击（损失程度因国家发展情况而定），或者保险损失巨大，超过保险人难以承受的赔偿限度。我国《应对突发性自然灾害工程规程》明确，有下列情形，报国务院副总理批准后，可以启动一级响应。
发生事件 死亡人数 紧急转移安置 倒塌房屋
某一区域某一次灾害 200人以上 100万人以上 20万间以上
5级以上地震 200人以上 100万人以上 20万间以上
灾害性事故 大量 需要
公共卫生事件 大量 需要
社会安全事件 大量 需要
2.我国巨灾风险的表现形式及特征。
2.1我国自然灾害频发造成重大损失。我国幅员广阔，领土、领海总体面积达1260万m?，跨越五个温度带；同时，我国还位于环太平洋地震带、欧亚地震带之间，受太平洋板块、印度板块、菲律宾板块三点板块挤压挤压，地震断裂带比较多。如此地大物博的国土面积，在带来大量资源与神奇自然景观的同时，也带来了许多的自然灾害。据统计，全世界常见的60多种自然灾害以及上千种农作物和森林生物灾害，在我国均有案例发生。每年，我国因为各种类型的自然灾害所造成的损失是巨大的；再加上以及近年来人类过度生活和对自然的不断利用，水土流失、环境破坏、各种污染，尤其是基础建设、经济条件等原因，都制约着社会经济的可持续发展。
2.2我国四种巨灾风险的特征。据显示，洪水、地震、风暴和干旱是我国受灾最严重的类型。自1949以来，平均每年都会发生几次，有几年情况尤为严重。（1）洪涝灾害。中国是洪水灾害较为频繁的国家，截止建国，已经发生过超1000次的较大洪涝灾害。黄河是我国的母亲河，孕育出举世闻名的文化，但是历史上黄河曾经有过26次的改道，几乎每次都造成两岸居民流离失所，甚至家破人亡。再看长江，平均每十年发生一次重大水灾。尽管建国后国家兴修水利，对水患得治理也改善了很多，但是依然时有发生。另外，目前城市内涝也成为继洪水灾害另一个十分严重的问题。比如2011年北京的连续暴雨就导致了十分严重的内涝，造成城市几近瘫痪多人伤亡。再看1998年的特大洪水，从当年6月底嫩江出现第一次洪峰开始，长江、黄河、松花江相继多次反复出现洪峰；其中，九江决堤更是由中央军委紧急调动部队进行抢险堵口，历时5日才堵口成功， 9月28日抗洪成功，超过21万平方公里面积受灾，超过3000人死亡，直接经济损失达1.32万亿元。（2）地震。中國的地震非常活跃，受灾也严重。以汶川大地震和唐山大地震相关数据为例。 （3）风暴。作为浙江人，风暴并不陌生，据史料统计，1949至2014年期间，共有超过200个台风影响浙江。其中，1956和2006年两次夏季台风，均定级为“超强台风”，最高风力超过60米/秒。（4）干旱。中国历史上曾多次出现干旱，曾经繁华无比的新疆地区的楼兰古国，也主要收干旱等因素的影响消失在历史长河中。但是即使到了今天，干旱依然大范围的长期存在，甚至愈演愈烈。干旱发生的原因有很多，首先是水资源的缺乏，主要指淡水资源缺乏；其次是天气，极端天气过多导致淡水资源锐减；再如，水资源污染严重，无法再适应人类使用；还有就是因为人口不断膨胀，超过了水循环和总量的限度等。这些情况导致干旱成为全球关注的焦点，尤其是一些诸如非洲地区，干旱问题更为严重。进入21世纪，我国的旱情不减反增，根据资料显示，从2000年至2014年，仅有2001年、2002年、2007年三年没有发生过干旱灾害。以2013年夏季南方干旱造成共112万3000公顷农作物绝收，超过800万公顷农作物受灾。
二、政府对公共风险管理的作用和责任
1.政府对公共风险管理作用的学说研究。美国学者David.A.Moss（2002）将政府视为公共风险最终管理者；国内学者唐朱昌（2004）指出，防范和化解公共风险主要还是靠政府财政，因此政府必须对公共风险负责；所以政府必须具备预见风险、处置风险、制定政策的职能和能力，从而应对在制定预案和处置风险过程中可能遇到的各类突发事件。罗伯特.B.登哈特是新公共服务理论学派的代表之一，他在2004年提出公共服务是政府的主要职能之一。埃莉诺·奥斯特罗姆（2000）则提出，公共服务制度应该基于多种新制度理论，政府在进行公共服务时，应当建立一个管理网络，该网络不应是单一的而应当是多元化的，需要引入第三部门或者说是中间人性质的组织。
2.社会民众对政府管理公共风险的需求。（1）我国对公共风险处理存在不当行为。社会生活中各类灾害频发，地方政府应急管理能力面临较大压力；特别是一些人为灾害、次生灾害，如果处理不当很有可能矛盾激化演变成为“公共风险”。比如2003年“非典”事件，从个别人群受到感染的初期到全国型恐慌，当时政府负有不可推卸的责任。再如，“温州动车事件”处置措施至今都仍被诟病。我国动车组的运行速度有200km/h、250km/h、300km/h3个速度等级，远高于普通旅客列车最高运行速度（160km/h）。在如此高的速度下，一只小鸟的撞击都能造成动车组设备损伤，对列车的正常运行产生影响[3]。但是该事件发生后，相关部门对很多情况都未能给予明确的答复，给涉事家庭徒添伤痛。20世纪以来，随着社会经济的发展，各类灾害性事故频发，天灾、人祸接踵不断。科技的进步虽然提高了人们应对外界伤害的抵御防范能力，但是与变化莫测自然相比，人类依然是渺小和无助。同时，由于社会财富的不断积累，人民生活方式的积极改变，各种灾害尤其是巨灾造成的损失绝对值将更大。例如，1976唐山地震共造成约24万人死亡，16万7000人受伤，54万人轻伤，超过132亿元的直接经济损失，但若折合成2008则高达3400亿元左右。而且从总体趋势来看，我国的巨灾风险形式十分严峻，巨灾风险防御体系有待完善。
3.单纯的社会救助无法达到公共风险管理最终目的。社会救助理论最早正事开始于英国伊丽莎白的《救济法》，我国古代也有但是主要在家族成员之间。但这两种救助体系具有极大的局限性。现代社会的救助体系的建立和现代政府职能的转变，政府成为社会救助体系的主导者，政府的社会救助功能在应急过程中起到很大的作用[5]。可是，目前由于灾害种类的多样性和巨大性，政府在救助的过程中，情况复杂，部分地方政府和官员存在不当行为，为此各级政府也在积极寻求新的方式。然而进入本世纪以来，全世界几乎年年发生巨灾事件，因巨灾造成的死亡人数、失踪人数、经济损失、影响范围也是具有数量大、数额高、范围广等特点。其中，我国已发生过8次巨灾，占全球总数的1/7，以地震、洪水和台风为主要形式。这些灾害中也不乏许多认为因素，但是无论天灾或是人祸，政府都应对风险管理负责。然而，有些地方政府还是存在责任规避行为，导致事态发展严重：首先是信息不对称，官方发布的消息和实际情况存在极大差距，比如2016年河北邢台市瞒报洪水灾害受灾情况，爆发大规模群众游行示威，造成极其恶劣的社会影响；其次，部分地方政府喜欢报喜不报忧，以应急措施或者是先进事迹，转移群众视线，不将本级受灾情况、相关数据予以公开；再次，地方政府对灾情情况信息的披露存在较大的自由选择权，公共面对的真实也许并不完全是真实的。所以，政府对于公共风险采取的如政府灾害救助、直接提供保险等风险管理措施，已经不足以化解所有存在的“公共风险”。大量的风险不断地积聚，容易因为超过临界点而爆发更为严重的“公共危机”，一旦产生“公共危机”，那么政府不仅损失了GDP中的数据、报告中的伤亡总数，而是民众的信任，这是十分危险的。目前，公共风险在理论研究上还是比较欠缺的，实务中的管理也比较局限，一般也只是对自然灾害或者重大意外事故的政府灾害救助，但这样的方式是否可以满足群众的需求，是否可以很好的缓解公共风险所造成的矛盾，那就不一定来。
三、我国巨灾保险的现有状况和建立巨灾保险必要性
1.我国防灾减灾相应措施。保险和风险是相辅相成的，保险可以有效的转移和管理风险，这在中国也是有着悠久历史的。《夏箴》记载：“天有四殃，水旱涝饥荒，甚至无时，何以备之”，而孔子的“拼一余三”更被誉为我国保险思想的起源，它表达的意思是，每年将收获粮食的三分之一存起来，连续三年，那么及使第四年颗粒无收，也可以支撑一年；如果按照这样的办法不间断的存储，27年后就可以应对9年的饥荒，这就是太平盛世应有的情况。本文中所讨论的巨灾保险比原始的保险思想要相对复杂，它是社会经济发展、物质财富积聚到一定程度的产物。到目前为止，对于自然灾害人类都不能很好的预测与控制，能做的只能是将损失降低到最低，所以灾后重建能力也是考验一个地区、国家综合实力的体现，这里包括了行政、经济、军事、科技、交通等方方面面；同时在救灾过程中，人作为最重要的因素，还考验了当地政府的公信力。与其他国家相比，我国救灾减灾还是以国家财力为主，慈善组织、基金组织为辅。我国《国家综合减灾“十一五”规划》明确提出，试点保险业参与防灾减灾，并且鼓励民间资本加入，尝试通过保险的经济补偿、风险转移分担等分担政府的部分责任；2014年4月22日《国家综合防灾减灾十二五规划》更为明确，通过财政资金支持的方式发展和研究針对灾害的保险业务，以多种形式应对重特大自然灾害风险，积极建立分担机制分散政府的损失和责任。 2.我国巨灾风险保险赔付现状。据我国民政部的最新统计，我国自然灾害所造成的经济损失相当于全国GDP的2%，常年有2亿人左右受灾，基本上6人中就有1人受灾。通过国家减灾网数据可以看到，2015年10月份，是一个相对太平的月份，但是在这种情况下造成超过1500万人次受灾；1万多间房屋倒塌；经济损失超过350亿元。据瑞士再保公司“Sigma”显示，在2006全球巨灾中：美洲灾害损失绝对数约150亿美元，保险损失绝对数约102亿美元，保险赔付率67%；欧洲灾害损失绝对数约29亿美元，保险损失绝对数约25亿美元，保险赔付率高达87%；亚洲灾害损失绝对数约281亿美元，保险损失绝对数大约181亿美元，保险赔付率仅为6%；而中国的赔付率更是只有2%，损伤绝对数111亿美元中，保险损失绝对数仅仅3.34亿美元。从中可见，我国在巨灾保险方面与其他国家存在比较大的差距。巨灾风险对人类社会的影响十分严重，一旦发生都将造成无可预估的损失；但是目前巨灾保险的建立与发展的情况都不太理想，只有部分发达国家做的比较超前，且以欧美国家为主。中国保监会网站曾公布过汶川地震中学校平安保险赔付情况的报告，一个北川妇女的孩子在地震中身亡，她通过学校集體投保的学平险，拿到了5000元给付金。但是一个中国产妇赴美生子因产后大出血抢救无效死亡，后产妇家属前后收到超过540万美元赔偿。生命诚可贵，但5000元人民币和540万美元之间的差距，委实巨大，这些情况若不好好处理改善，可能会导致更棘手的问题。
3.巨灾保险具有公共物品的部分属性。美国经济学家舒尔茨认为，保险是影响各要素之间风险分配的重要因素；对降低社会交易成本、促进生产活动等有重要的作用。比如保险的范围和条例可以普遍适用；在符合保险条例的范围内，基本上是人人都适用不存在差别对待。再比如保险的协调性，保险公司和投保人、被保险人之间本身从发生关系开始，就已经存在相互协调的情况，等保险理赔发生后，又会产生其他的协调事项，而本文中所要讨论的巨灾保险，还会存在保险公司、政府以及被保险人之间的协调关系，保险公司会作为政府和被保险人之间的中间人，协调双方的利益矛盾，从而达到最和谐的状态，保持相对平稳。由此可见，保险可以分散风险、提供经济补偿，增加社会福利。巨灾风险具有自然和商品双重属性，它的自然属性不可控制，而商品属性又可能会造成市场失灵。巨灾保险就是针对巨灾风险所产生的一种险种，主要的对象是地震、飓风、海啸等灾害，通过设立巨灾保险从而建立一套完整的巨灾保险体系，有效的分散在巨灾中的风险责任，调节各方利益，这也是目前国际上的发展趋势。通过这些可以看出巨灾保险不是纯的公共产品，仅具有公共产品的部分属性，因此属于准公共产品。
4.我国巨灾保险设立的必要性。欧美国家的社会福利制度与我国比，发展的早也成熟的多，到了上世纪60年代这些国家的福利制度达到了鼎盛时期，社会保险和服务的项目几乎达到了全覆盖，相应的法律法规制度也日趋完善。在社会福利制度的发展改革中，政府为了应对新产生的问题，提出政府购买服务这一新举措。在二十世纪70、80年代，由于政府资源有限，社会服务支出却日益庞大，政府陷入金融危机；同时，由于政府缺乏竞争力和积极有效的监督，甚出现“政府失灵”的局面。因此，引发了学界与社会的广泛关注与热议。部分西方经济学理论认为，解决“政府失灵”可以通过“外部转移”的方式，即引入市场规则机制，将部分原本应该有政府管理的公共事务，转交给一些私人部门或者民间组织，让这些组织参与管理社会服务，共担责任。这种方式将政府从原来的禁锢中释放出来，使得政府可以更加灵活的行使自己的权利履行自己的义务，从“一把抓”的角色转变为“多面手”。现在这种政府购买服务已成为一种国际化趋势，许多国家纷纷出台政策积极地建立相应制度，其中就有巨灾保险制度。在我国，还没有明确的法律法规对巨灾风险做出明确的规定，因此在管理上也存在问题。第一，缺失统筹协调管理机构，救助金分不同机构管理，无法统一分配使用，甚至部分地区部分机构出现挪用赈灾款事件，导致民间捐款前景受挫。第二，救灾以政府为主，社会及个人参与程度不高，以至于国民防灾意识薄弱依赖心理严重，灾难发生后坐等救援情况严重。第三，救灾款融资渠道单一，财政拨款和社会捐助是主要表现形式，市场化手段几乎没有。第四，社会救助存在盲目现象，汶川大地震中民间救援人员自发赶往灾区，结果导致生命通道受堵，影响救灾顺利进行。另外，在一些大型的事故灾难事件中，也存在“事发时回应简单草率，且与事后公布的正式结论存在严重偏差；将事故灾难归咎于自然灾害；强调政府之外的各种因素”等情况。从以上几点可以看出，按照目前我国的经济社会实况，虽已经基本发展巨灾保险的条件，但发展不快且有停滞不前之势，基于政府想通过创新政府服务能力，提高风险管理效率的需要，我国确实急需要建立巨灾保险制度。
四、世界巨灾保险现状与我国巨灾保险发展前景
1.世界巨灾保险现状及举例。从世界范围内看，目前设立的巨灾保险主要适用地震、洪水、飓风等破坏力比较严重的灾害，美国是设立巨灾保险种类最多的国家，不仅对洪水、地震、飓风等风险设立了相应的保险和基金，而且还制定了比较规范的制度。1996年美国加利福尼亚州成立地震局，和传统意义上的政府部门不同的是，它虽具有管理公共事物的职能，但是又具有公司化的性质，兼具“共有”和“私有”双重意义。这个组织由州长、财政司司长、保险监督官、州参院和众院相关人员5人组成理事会进行管理，成员公司是州内自愿入股的保险公司。这些入股的保险公司必须在销售房屋保险时捆绑销售地震保险。加州地震局从成立到颁布相关政策，到后来不断完善，得到了大多数的支持。首先，加州是一个地震多发带，所以购房者在购买房屋保险时附带地震险，虽具强制性质的，但是也是对购买者对自身财产的保护，这和部分城市车主愿意购买“涉水险”有着相同的道理；其次，作为成员，入股的保险公司在加入地震局后，可以收取一定比例的佣金和营业费；再次，对于政府而言，保险公司在入股地震局时，承诺可以在极端情况下，承担一定比例的损失，这就对政府的“兜底”责任进行了分担，一旦发生重特大地震灾害，保险公司可以和政府共担责任。这种地震保险形式可以很好的调动政府、保险公司以及民众的积极性，形成三方获益、共建共赢的保险模式，给美国以及世界其他国家地震保险制度的建立与完善提供了经验与建议。2002年台湾地区成立了住宅地震保险基金财团，该财团设立的地震保险是一项适用于民用住宅的保险；根据台湾地区的法律规定，商用住宅也有地震保险，但是适用的是商业地震保险。在这个基金项目中，政府起主导作用并且给予充分的保障，当发生超过保险公司承受能力的情况时，政府则对此进行兜底。台湾地区规定，地震保险是保险公司在销售住宅火灾保险时必须附带的；而客户使用银行贷款购买房屋时，必须购买包含了了地震险的火灾险。所以，可以看出，台湾地区的这种地震保险对保险公司和对购买者，都是具有“半强制”性质。 2.我国巨灾保险试点推行。中国巨灾保险起步比較晚也不健全，所以长期以来政府、民众已形成了一种惯性思维，政府财政是救灾和重建的主要资金来源。这种自上而下缺乏保险意识的现象，是非常不合理的。中国再保险（集团）股份有限公司是我国目前唯一的本土再保险集团，业务范围广泛，涉及投资、教育等各项业务。当然，我国巨灾保险制度也在不断的探索中，深圳、宁波相继试点巨灾保险。只不过这样的购买保险方式并不宜快速而且广泛的开展，对于广大民众而言，一旦出现事故灾害对政府的信任度会远远的高于保险公司。MH370事件中，各种报道、视频、网友留帖回复，总体趋向是希望政府能以国家名义向马方施压，而不是找保险公司去寻求自己应得的赔偿。所以，这种政府购买保险服务的情况，可以在小范围内先进行试点，比如一些地质灾害多发地区，购买相应的保险服务，情况发生后让民众获得赔偿，明白政府对保险服务的购买不是为了脱责，而是为了更好的提供服务。我国有关应急的法律、法规开始陆续出台，仅在2003年下半年，已有应急预案77件，涉及应对公共危机的法律35件、行政法规36件、部门规章55件。随着社会的不断发展，政府在应急管理的基础上，部分地区也通过购买服务的方式试点实行巨灾保险。目前，我国《预算法》规定，各级政府预算需要在本级预算支出额中按照一定比例计提预备费。然而部分地区预算支出额1%-3%的预备费已远远不能满足突发事件的支出，所以针对不同地区集体不同比率的预备费切实可行。宁波地处浙江东部沿海，几乎年年遭受夏季热带风暴侵扰，造成巨大财产、人身安全损失。该市自2014年11月11日起，颁布《关于开展巨灾保险试点工作的实施意见》，试点推行巨灾保险。宁波巨灾保险制度资金来源依然以市政府财政资金为主；以巨灾保险、巨灾基金、商业巨灾保险三者结合为主要形式，被保险人为地区常住居民，保险对象则是指因台风、暴雨、洪水等灾害造成的人身、财产的损失。宁波是我国巨灾保险首批试点城市之一，试点初期，宁波推出的巨灾保险主要是针对人身、财产和农业种植业为主；将来应该可以扩大至中小微企业的财产损失以及农业养殖业、渔业等。以2015年台风“灿鸿”为例，宁波保险业共接到了5000余件报案，报损金额将达1.8亿元。这种购买保险的方式，不仅开了先河并且效果良好，不但减轻政府在灾害事件中的部分经济压力，同时也给予广大市民安心和放心，增加了政府的公信力。宁波巨灾保险顺利实施后，给中国保险业未来发展提供了有力的数据分析，实施过程中出现的问题也有很好的借鉴作用；尤其是对巨灾保险制度的建立与完善提供了经验。首先，实现非常专业并且具有系统性的风险预警；预警启动以后，政府相关部门就开始着手指导保险公司开展工作，这样政府和民众之间就出现了中间人，使政府从原来的指导者、参与者、兜底人转变为了指导人、投保人和监督者。第二，调动各方自愿，实现广泛参与。因为政府作为投保人，在灾难发生后，政府通过其固有的街道、社区、村委会等网格化管理模式，能够快速准确的统计出各家各户的损失情况，改变以往保险公司“挨家挨户”上门勘察的模式。第三，公正透明，实现公平正义。保险公司完成勘查后，会进行公示，接受监督与举报，遏制假报、虚报等现象，同时也改变了保险公司在原本民众心中的形象。
五、结语
总体而言，中国的巨灾保险以政府为主导，财政为支持。这由中国国情决定，和社会取向、群众心理、情感认同等因素紧密联系，政府是公共心理的最后保障是广大群众的最后依靠。但是随着社会经济的发展，民众自我权益意识的不断提升，保险业日益成熟，诚信体系的不断完善，现有的风险管理构架、体制、管理方式将面临新问题和挑战。建立巨灾保险体系，健全巨灾保险管理架构和制度已经被提上日程，宁波、深圳等城市的破冰试水也起到了很好的引导作用。更重要的是，可以提升国民对于巨灾风险意识和养成应对灾害的良好行为习惯，能够极好的促进国家综合减灾和社会风险管理能力的提高。
作者简介：杨萍（1983—），女，浙江杭州人，硕士研究生在读，主要从事公共管理类研究。
关键词：巨灾风险 巨灾保险 公共风险管理
保险业，在中国不是一项新兴产业，但又是一项新兴产业。保险，从字面意思理解，是保护某种危险或者风险，而从学术上讲，关于定义一直有诸多争议，通常情况下从经济和法律两个角度进行阐述内涵，即保险主要是对灾害事故的损失进行分摊的一种经济保障制度和手段，是一种合同行为。可以说，风险是保险存在的前提条件。风险有很多种类，不同的种类有不同的属性、不同的含义，对应不同的对象，也需要不同的应对方式；在社会生活中，常见的有自然风险、社会风险、人为风险、医疗风险、事故风险等等。随着经济社会的不断发展，各式风险灾害所导致的人员伤亡，也变得越来越触目惊心。911恐怖袭击、卡特尼娜飓风、印尼海啸、汶川地震、日本近海地震并引发海啸、东方之星沉船、MH370航班失联、天津港爆炸等特大型灾害事故频频发生，从而引发大家对于巨灾保险的研究。
一、巨灾风险的定义以及我国巨灾风险的表现形式
1.巨灾风险的概念和分类。
1.1巨灾风险，有两个要点，首先是巨大的灾害，造成了很多的损失，否则无法称之为巨灾；其次，是一种风险，这种风险不一定是自然界造成的，诸如地震、火山爆发、飓风等等至今为止人类无法掌控的灾害；也可以是人为的风险，比如疾病传播，类似SARS、埃博拉病毒；再有比如事故，塌方、房屋倒塌等等，甚至是恐怖袭击。但是，目前人类虽然意识到了巨灾风险的危害和防范管理的重要性，真正建立比较完善的巨灾风险管理体系的地区、国家，却少之又少，即使是美国也仅仅设立了12项相关的保险制度而已。面对现实当务之急是建立行之有效的体系，这也是对国家、政府一项新的挑战。2003年，OFCD认为所谓巨灾风险，应该是指那些发生灾害后，它的损害力度已经超过当地政府或者一个区域的能力范围，使得该政府无法通过现有财政、军队等能力去救灾和灾后重建及其他行为，从而需要通过周边地区甚至是国际援助、救济来应对的这一系列的灾害风险。
1.2巨灾风险的分类。瑞士再保险公司认为，因自然规律、自然界变异积蓄的能量而引发，会产生由于损失而涉及大量保单的情况，被成为自然灾害。灾害造成的损失规模，和自然力的严重程度，建筑的抗震防灾能力、受灾地区政府及民众防灾减灾自救能力等都有着很大的联系。慕尼黑再保险公司则将灾害分为了6种，分别是小型灾害事件、中型灾害事件、严重灾害事件、主要灾害事件、破坏性灾害事件和重大灾害事件。它的分类依据是，对人类生命、身体造成的伤害，对财产的损失的严重程度；其中超过20人以上死亡、全部损失超过5000万美元的事件被称为严重灾害事件。而主要灾害事件、破坏性灾害事件则分别死亡人数超过100人、500人，全部损失分别超过2亿美元、5亿美元。至于重大灾害事件，根据联合国定义是指受灾地区不能自我救助，需要跨区域和国际性援助，通常情况下，成千人死亡，数十万人无家可归，受灾国家的经济环境受到致命的打击（损失程度因国家发展情况而定），或者保险损失巨大，超过保险人难以承受的赔偿限度。我国《应对突发性自然灾害工程规程》明确，有下列情形，报国务院副总理批准后，可以启动一级响应。
发生事件 死亡人数 紧急转移安置 倒塌房屋
某一区域某一次灾害 200人以上 100万人以上 20万间以上
5级以上地震 200人以上 100万人以上 20万间以上
灾害性事故 大量 需要
公共卫生事件 大量 需要
社会安全事件 大量 需要
2.我国巨灾风险的表现形式及特征。
2.1我国自然灾害频发造成重大损失。我国幅员广阔，领土、领海总体面积达1260万m?，跨越五个温度带；同时，我国还位于环太平洋地震带、欧亚地震带之间，受太平洋板块、印度板块、菲律宾板块三点板块挤压挤压，地震断裂带比较多。如此地大物博的国土面积，在带来大量资源与神奇自然景观的同时，也带来了许多的自然灾害。据统计，全世界常见的60多种自然灾害以及上千种农作物和森林生物灾害，在我国均有案例发生。每年，我国因为各种类型的自然灾害所造成的损失是巨大的；再加上以及近年来人类过度生活和对自然的不断利用，水土流失、环境破坏、各种污染，尤其是基础建设、经济条件等原因，都制约着社会经济的可持续发展。
2.2我国四种巨灾风险的特征。据显示，洪水、地震、风暴和干旱是我国受灾最严重的类型。自1949以来，平均每年都会发生几次，有几年情况尤为严重。（1）洪涝灾害。中国是洪水灾害较为频繁的国家，截止建国，已经发生过超1000次的较大洪涝灾害。黄河是我国的母亲河，孕育出举世闻名的文化，但是历史上黄河曾经有过26次的改道，几乎每次都造成两岸居民流离失所，甚至家破人亡。再看长江，平均每十年发生一次重大水灾。尽管建国后国家兴修水利，对水患得治理也改善了很多，但是依然时有发生。另外，目前城市内涝也成为继洪水灾害另一个十分严重的问题。比如2011年北京的连续暴雨就导致了十分严重的内涝，造成城市几近瘫痪多人伤亡。再看1998年的特大洪水，从当年6月底嫩江出现第一次洪峰开始，长江、黄河、松花江相继多次反复出现洪峰；其中，九江决堤更是由中央军委紧急调动部队进行抢险堵口，历时5日才堵口成功， 9月28日抗洪成功，超过21万平方公里面积受灾，超过3000人死亡，直接经济损失达1.32万亿元。（2）地震。中國的地震非常活跃，受灾也严重。以汶川大地震和唐山大地震相关数据为例。 （3）风暴。作为浙江人，风暴并不陌生，据史料统计，1949至2014年期间，共有超过200个台风影响浙江。其中，1956和2006年两次夏季台风，均定级为“超强台风”，最高风力超过60米/秒。（4）干旱。中国历史上曾多次出现干旱，曾经繁华无比的新疆地区的楼兰古国，也主要收干旱等因素的影响消失在历史长河中。但是即使到了今天，干旱依然大范围的长期存在，甚至愈演愈烈。干旱发生的原因有很多，首先是水资源的缺乏，主要指淡水资源缺乏；其次是天气，极端天气过多导致淡水资源锐减；再如，水资源污染严重，无法再适应人类使用；还有就是因为人口不断膨胀，超过了水循环和总量的限度等。这些情况导致干旱成为全球关注的焦点，尤其是一些诸如非洲地区，干旱问题更为严重。进入21世纪，我国的旱情不减反增，根据资料显示，从2000年至2014年，仅有2001年、2002年、2007年三年没有发生过干旱灾害。以2013年夏季南方干旱造成共112万3000公顷农作物绝收，超过800万公顷农作物受灾。
二、政府对公共风险管理的作用和责任
1.政府对公共风险管理作用的学说研究。美国学者David.A.Moss（2002）将政府视为公共风险最终管理者；国内学者唐朱昌（2004）指出，防范和化解公共风险主要还是靠政府财政，因此政府必须对公共风险负责；所以政府必须具备预见风险、处置风险、制定政策的职能和能力，从而应对在制定预案和处置风险过程中可能遇到的各类突发事件。罗伯特.B.登哈特是新公共服务理论学派的代表之一，他在2004年提出公共服务是政府的主要职能之一。埃莉诺·奥斯特罗姆（2000）则提出，公共服务制度应该基于多种新制度理论，政府在进行公共服务时，应当建立一个管理网络，该网络不应是单一的而应当是多元化的，需要引入第三部门或者说是中间人性质的组织。
2.社会民众对政府管理公共风险的需求。（1）我国对公共风险处理存在不当行为。社会生活中各类灾害频发，地方政府应急管理能力面临较大压力；特别是一些人为灾害、次生灾害，如果处理不当很有可能矛盾激化演变成为“公共风险”。比如2003年“非典”事件，从个别人群受到感染的初期到全国型恐慌，当时政府负有不可推卸的责任。再如，“温州动车事件”处置措施至今都仍被诟病。我国动车组的运行速度有200km/h、250km/h、300km/h3个速度等级，远高于普通旅客列车最高运行速度（160km/h）。在如此高的速度下，一只小鸟的撞击都能造成动车组设备损伤，对列车的正常运行产生影响[3]。但是该事件发生后，相关部门对很多情况都未能给予明确的答复，给涉事家庭徒添伤痛。20世纪以来，随着社会经济的发展，各类灾害性事故频发，天灾、人祸接踵不断。科技的进步虽然提高了人们应对外界伤害的抵御防范能力，但是与变化莫测自然相比，人类依然是渺小和无助。同时，由于社会财富的不断积累，人民生活方式的积极改变，各种灾害尤其是巨灾造成的损失绝对值将更大。例如，1976唐山地震共造成约24万人死亡，16万7000人受伤，54万人轻伤，超过132亿元的直接经济损失，但若折合成2008则高达3400亿元左右。而且从总体趋势来看，我国的巨灾风险形式十分严峻，巨灾风险防御体系有待完善。
3.单纯的社会救助无法达到公共风险管理最终目的。社会救助理论最早正事开始于英国伊丽莎白的《救济法》，我国古代也有但是主要在家族成员之间。但这两种救助体系具有极大的局限性。现代社会的救助体系的建立和现代政府职能的转变，政府成为社会救助体系的主导者，政府的社会救助功能在应急过程中起到很大的作用[5]。可是，目前由于灾害种类的多样性和巨大性，政府在救助的过程中，情况复杂，部分地方政府和官员存在不当行为，为此各级政府也在积极寻求新的方式。然而进入本世纪以来，全世界几乎年年发生巨灾事件，因巨灾造成的死亡人数、失踪人数、经济损失、影响范围也是具有数量大、数额高、范围广等特点。其中，我国已发生过8次巨灾，占全球总数的1/7，以地震、洪水和台风为主要形式。这些灾害中也不乏许多认为因素，但是无论天灾或是人祸，政府都应对风险管理负责。然而，有些地方政府还是存在责任规避行为，导致事态发展严重：首先是信息不对称，官方发布的消息和实际情况存在极大差距，比如2016年河北邢台市瞒报洪水灾害受灾情况，爆发大规模群众游行示威，造成极其恶劣的社会影响；其次，部分地方政府喜欢报喜不报忧，以应急措施或者是先进事迹，转移群众视线，不将本级受灾情况、相关数据予以公开；再次，地方政府对灾情情况信息的披露存在较大的自由选择权，公共面对的真实也许并不完全是真实的。所以，政府对于公共风险采取的如政府灾害救助、直接提供保险等风险管理措施，已经不足以化解所有存在的“公共风险”。大量的风险不断地积聚，容易因为超过临界点而爆发更为严重的“公共危机”，一旦产生“公共危机”，那么政府不仅损失了GDP中的数据、报告中的伤亡总数，而是民众的信任，这是十分危险的。目前，公共风险在理论研究上还是比较欠缺的，实务中的管理也比较局限，一般也只是对自然灾害或者重大意外事故的政府灾害救助，但这样的方式是否可以满足群众的需求，是否可以很好的缓解公共风险所造成的矛盾，那就不一定来。
三、我国巨灾保险的现有状况和建立巨灾保险必要性
1.我国防灾减灾相应措施。保险和风险是相辅相成的，保险可以有效的转移和管理风险，这在中国也是有着悠久历史的。《夏箴》记载：“天有四殃，水旱涝饥荒，甚至无时，何以备之”，而孔子的“拼一余三”更被誉为我国保险思想的起源，它表达的意思是，每年将收获粮食的三分之一存起来，连续三年，那么及使第四年颗粒无收，也可以支撑一年；如果按照这样的办法不间断的存储，27年后就可以应对9年的饥荒，这就是太平盛世应有的情况。本文中所讨论的巨灾保险比原始的保险思想要相对复杂，它是社会经济发展、物质财富积聚到一定程度的产物。到目前为止，对于自然灾害人类都不能很好的预测与控制，能做的只能是将损失降低到最低，所以灾后重建能力也是考验一个地区、国家综合实力的体现，这里包括了行政、经济、军事、科技、交通等方方面面；同时在救灾过程中，人作为最重要的因素，还考验了当地政府的公信力。与其他国家相比，我国救灾减灾还是以国家财力为主，慈善组织、基金组织为辅。我国《国家综合减灾“十一五”规划》明确提出，试点保险业参与防灾减灾，并且鼓励民间资本加入，尝试通过保险的经济补偿、风险转移分担等分担政府的部分责任；2014年4月22日《国家综合防灾减灾十二五规划》更为明确，通过财政资金支持的方式发展和研究針对灾害的保险业务，以多种形式应对重特大自然灾害风险，积极建立分担机制分散政府的损失和责任。 2.我国巨灾风险保险赔付现状。据我国民政部的最新统计，我国自然灾害所造成的经济损失相当于全国GDP的2%，常年有2亿人左右受灾，基本上6人中就有1人受灾。通过国家减灾网数据可以看到，2015年10月份，是一个相对太平的月份，但是在这种情况下造成超过1500万人次受灾；1万多间房屋倒塌；经济损失超过350亿元。据瑞士再保公司“Sigma”显示，在2006全球巨灾中：美洲灾害损失绝对数约150亿美元，保险损失绝对数约102亿美元，保险赔付率67%；欧洲灾害损失绝对数约29亿美元，保险损失绝对数约25亿美元，保险赔付率高达87%；亚洲灾害损失绝对数约281亿美元，保险损失绝对数大约181亿美元，保险赔付率仅为6%；而中国的赔付率更是只有2%，损伤绝对数111亿美元中，保险损失绝对数仅仅3.34亿美元。从中可见，我国在巨灾保险方面与其他国家存在比较大的差距。巨灾风险对人类社会的影响十分严重，一旦发生都将造成无可预估的损失；但是目前巨灾保险的建立与发展的情况都不太理想，只有部分发达国家做的比较超前，且以欧美国家为主。中国保监会网站曾公布过汶川地震中学校平安保险赔付情况的报告，一个北川妇女的孩子在地震中身亡，她通过学校集體投保的学平险，拿到了5000元给付金。但是一个中国产妇赴美生子因产后大出血抢救无效死亡，后产妇家属前后收到超过540万美元赔偿。生命诚可贵，但5000元人民币和540万美元之间的差距，委实巨大，这些情况若不好好处理改善，可能会导致更棘手的问题。
3.巨灾保险具有公共物品的部分属性。美国经济学家舒尔茨认为，保险是影响各要素之间风险分配的重要因素；对降低社会交易成本、促进生产活动等有重要的作用。比如保险的范围和条例可以普遍适用；在符合保险条例的范围内，基本上是人人都适用不存在差别对待。再比如保险的协调性，保险公司和投保人、被保险人之间本身从发生关系开始，就已经存在相互协调的情况，等保险理赔发生后，又会产生其他的协调事项，而本文中所要讨论的巨灾保险，还会存在保险公司、政府以及被保险人之间的协调关系，保险公司会作为政府和被保险人之间的中间人，协调双方的利益矛盾，从而达到最和谐的状态，保持相对平稳。由此可见，保险可以分散风险、提供经济补偿，增加社会福利。巨灾风险具有自然和商品双重属性，它的自然属性不可控制，而商品属性又可能会造成市场失灵。巨灾保险就是针对巨灾风险所产生的一种险种，主要的对象是地震、飓风、海啸等灾害，通过设立巨灾保险从而建立一套完整的巨灾保险体系，有效的分散在巨灾中的风险责任，调节各方利益，这也是目前国际上的发展趋势。通过这些可以看出巨灾保险不是纯的公共产品，仅具有公共产品的部分属性，因此属于准公共产品。
4.我国巨灾保险设立的必要性。欧美国家的社会福利制度与我国比，发展的早也成熟的多，到了上世纪60年代这些国家的福利制度达到了鼎盛时期，社会保险和服务的项目几乎达到了全覆盖，相应的法律法规制度也日趋完善。在社会福利制度的发展改革中，政府为了应对新产生的问题，提出政府购买服务这一新举措。在二十世纪70、80年代，由于政府资源有限，社会服务支出却日益庞大，政府陷入金融危机；同时，由于政府缺乏竞争力和积极有效的监督，甚出现“政府失灵”的局面。因此，引发了学界与社会的广泛关注与热议。部分西方经济学理论认为，解决“政府失灵”可以通过“外部转移”的方式，即引入市场规则机制，将部分原本应该有政府管理的公共事务，转交给一些私人部门或者民间组织，让这些组织参与管理社会服务，共担责任。这种方式将政府从原来的禁锢中释放出来，使得政府可以更加灵活的行使自己的权利履行自己的义务，从“一把抓”的角色转变为“多面手”。现在这种政府购买服务已成为一种国际化趋势，许多国家纷纷出台政策积极地建立相应制度，其中就有巨灾保险制度。在我国，还没有明确的法律法规对巨灾风险做出明确的规定，因此在管理上也存在问题。第一，缺失统筹协调管理机构，救助金分不同机构管理，无法统一分配使用，甚至部分地区部分机构出现挪用赈灾款事件，导致民间捐款前景受挫。第二，救灾以政府为主，社会及个人参与程度不高，以至于国民防灾意识薄弱依赖心理严重，灾难发生后坐等救援情况严重。第三，救灾款融资渠道单一，财政拨款和社会捐助是主要表现形式，市场化手段几乎没有。第四，社会救助存在盲目现象，汶川大地震中民间救援人员自发赶往灾区，结果导致生命通道受堵，影响救灾顺利进行。另外，在一些大型的事故灾难事件中，也存在“事发时回应简单草率，且与事后公布的正式结论存在严重偏差；将事故灾难归咎于自然灾害；强调政府之外的各种因素”等情况。从以上几点可以看出，按照目前我国的经济社会实况，虽已经基本发展巨灾保险的条件，但发展不快且有停滞不前之势，基于政府想通过创新政府服务能力，提高风险管理效率的需要，我国确实急需要建立巨灾保险制度。
四、世界巨灾保险现状与我国巨灾保险发展前景
1.世界巨灾保险现状及举例。从世界范围内看，目前设立的巨灾保险主要适用地震、洪水、飓风等破坏力比较严重的灾害，美国是设立巨灾保险种类最多的国家，不仅对洪水、地震、飓风等风险设立了相应的保险和基金，而且还制定了比较规范的制度。1996年美国加利福尼亚州成立地震局，和传统意义上的政府部门不同的是，它虽具有管理公共事物的职能，但是又具有公司化的性质，兼具“共有”和“私有”双重意义。这个组织由州长、财政司司长、保险监督官、州参院和众院相关人员5人组成理事会进行管理，成员公司是州内自愿入股的保险公司。这些入股的保险公司必须在销售房屋保险时捆绑销售地震保险。加州地震局从成立到颁布相关政策，到后来不断完善，得到了大多数的支持。首先，加州是一个地震多发带，所以购房者在购买房屋保险时附带地震险，虽具强制性质的，但是也是对购买者对自身财产的保护，这和部分城市车主愿意购买“涉水险”有着相同的道理；其次，作为成员，入股的保险公司在加入地震局后，可以收取一定比例的佣金和营业费；再次，对于政府而言，保险公司在入股地震局时，承诺可以在极端情况下，承担一定比例的损失，这就对政府的“兜底”责任进行了分担，一旦发生重特大地震灾害，保险公司可以和政府共担责任。这种地震保险形式可以很好的调动政府、保险公司以及民众的积极性，形成三方获益、共建共赢的保险模式，给美国以及世界其他国家地震保险制度的建立与完善提供了经验与建议。2002年台湾地区成立了住宅地震保险基金财团，该财团设立的地震保险是一项适用于民用住宅的保险；根据台湾地区的法律规定，商用住宅也有地震保险，但是适用的是商业地震保险。在这个基金项目中，政府起主导作用并且给予充分的保障，当发生超过保险公司承受能力的情况时，政府则对此进行兜底。台湾地区规定，地震保险是保险公司在销售住宅火灾保险时必须附带的；而客户使用银行贷款购买房屋时，必须购买包含了了地震险的火灾险。所以，可以看出，台湾地区的这种地震保险对保险公司和对购买者，都是具有“半强制”性质。 2.我国巨灾保险试点推行。中国巨灾保险起步比較晚也不健全，所以长期以来政府、民众已形成了一种惯性思维，政府财政是救灾和重建的主要资金来源。这种自上而下缺乏保险意识的现象，是非常不合理的。中国再保险（集团）股份有限公司是我国目前唯一的本土再保险集团，业务范围广泛，涉及投资、教育等各项业务。当然，我国巨灾保险制度也在不断的探索中，深圳、宁波相继试点巨灾保险。只不过这样的购买保险方式并不宜快速而且广泛的开展，对于广大民众而言，一旦出现事故灾害对政府的信任度会远远的高于保险公司。MH370事件中，各种报道、视频、网友留帖回复，总体趋向是希望政府能以国家名义向马方施压，而不是找保险公司去寻求自己应得的赔偿。所以，这种政府购买保险服务的情况，可以在小范围内先进行试点，比如一些地质灾害多发地区，购买相应的保险服务，情况发生后让民众获得赔偿，明白政府对保险服务的购买不是为了脱责，而是为了更好的提供服务。我国有关应急的法律、法规开始陆续出台，仅在2003年下半年，已有应急预案77件，涉及应对公共危机的法律35件、行政法规36件、部门规章55件。随着社会的不断发展，政府在应急管理的基础上，部分地区也通过购买服务的方式试点实行巨灾保险。目前，我国《预算法》规定，各级政府预算需要在本级预算支出额中按照一定比例计提预备费。然而部分地区预算支出额1%-3%的预备费已远远不能满足突发事件的支出，所以针对不同地区集体不同比率的预备费切实可行。宁波地处浙江东部沿海，几乎年年遭受夏季热带风暴侵扰，造成巨大财产、人身安全损失。该市自2014年11月11日起，颁布《关于开展巨灾保险试点工作的实施意见》，试点推行巨灾保险。宁波巨灾保险制度资金来源依然以市政府财政资金为主；以巨灾保险、巨灾基金、商业巨灾保险三者结合为主要形式，被保险人为地区常住居民，保险对象则是指因台风、暴雨、洪水等灾害造成的人身、财产的损失。宁波是我国巨灾保险首批试点城市之一，试点初期，宁波推出的巨灾保险主要是针对人身、财产和农业种植业为主；将来应该可以扩大至中小微企业的财产损失以及农业养殖业、渔业等。以2015年台风“灿鸿”为例，宁波保险业共接到了5000余件报案，报损金额将达1.8亿元。这种购买保险的方式，不仅开了先河并且效果良好，不但减轻政府在灾害事件中的部分经济压力，同时也给予广大市民安心和放心，增加了政府的公信力。宁波巨灾保险顺利实施后，给中国保险业未来发展提供了有力的数据分析，实施过程中出现的问题也有很好的借鉴作用；尤其是对巨灾保险制度的建立与完善提供了经验。首先，实现非常专业并且具有系统性的风险预警；预警启动以后，政府相关部门就开始着手指导保险公司开展工作，这样政府和民众之间就出现了中间人，使政府从原来的指导者、参与者、兜底人转变为了指导人、投保人和监督者。第二，调动各方自愿，实现广泛参与。因为政府作为投保人，在灾难发生后，政府通过其固有的街道、社区、村委会等网格化管理模式，能够快速准确的统计出各家各户的损失情况，改变以往保险公司“挨家挨户”上门勘察的模式。第三，公正透明，实现公平正义。保险公司完成勘查后，会进行公示，接受监督与举报，遏制假报、虚报等现象，同时也改变了保险公司在原本民众心中的形象。
五、结语
总体而言，中国的巨灾保险以政府为主导，财政为支持。这由中国国情决定，和社会取向、群众心理、情感认同等因素紧密联系，政府是公共心理的最后保障是广大群众的最后依靠。但是随着社会经济的发展，民众自我权益意识的不断提升，保险业日益成熟，诚信体系的不断完善，现有的风险管理构架、体制、管理方式将面临新问题和挑战。建立巨灾保险体系，健全巨灾保险管理架构和制度已经被提上日程，宁波、深圳等城市的破冰试水也起到了很好的引导作用。更重要的是，可以提升国民对于巨灾风险意识和养成应对灾害的良好行为习惯，能够极好的促进国家综合减灾和社会风险管理能力的提高。
作者简介：杨萍（1983—），女，浙江杭州人，硕士研究生在读，主要从事公共管理类研究。