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主任、副主任、秘书长、各位委员:
我受省人民政府委托,现就《浙江省政府非税收入管理条例(草案)》(以下简称条例草案)的有关问题作如下说明:
一、制定条例的必要性
近年来,随着全省经济社会的全面发展,我省政府非税收入稳步增长,已经成为财政收入的重要组成部分,在支持地方经济建设,促进社会各项事业发展等方面发挥了重要作用。加强政府非税收入管理,对于建立健全公共财政体制,理顺政府分配关系,增强政府宏观调控能力,从源头和制度上防治腐败,促进我省经济社会持续平稳健康发展都具有十分重要的意义。据统计,2009年,我省政府非税收入金额为2872.82亿元。
2000年12月28日省九届人大常委会第二十四次会议审议通过的《浙江省预算外资金管理条例》施行以来,对加强预算外资金管理起了重要作用。随着公共财政改革的不断深化,预算外资金管理模式和方法发生了重大改变,政府非税收入已经逐步取代预算外资金。主要是2001年《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》(国办发[2001]93号)后,财政部加大了将实行预算外管理的行政事业性收费、政府性基金等纳入预算管理的力度;2004年财政部提出了加强政府非税收入管理的要求,近期进一步明确从2011年起将按预算外管理的收入(不含教育收费)全部纳入预算管理,彻底取消预算外资金。因此,《浙江省预算外资金管理条例》已经无法适应当前政府非税收入管理的要求,面对当前我省每年数千亿元规模的政府非税收入,迫切需要制定政府非税收入管理的专门性法规。确保我省政府非税收入管理有法可依。
二、制定条例的可行性
自1996年国务院《关于加强预算外资金管理的决定》出台,到2004年财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》下发至今,我省政府非税收入管理工作已经走过了十几个年头,其间无论是我们自身工作中积累的宝贵实践经验,还是国家相关配套政策措施的制定出台,以及兄弟省(市)的成功做法,都为我省制定《条例(草案)》提供了可能。
一是我省预算外资金管理的实践为政府非税收入的管理奠定了良好的基础。经过多年的努力,我省预算外资金管理“收入税收化、支出预算化、专户金库化、督查经常化”的目标已基本实现,收支两条线改革逐步深化。在行政事业性收费项目管理、单位银行账户管理、财政票据管理等方面都积累了丰富的经验,为加强和规范政府非税收入管理奠定了很好的基础。
二是国家就政府非税收入管理出台的一系列政策为条例草案的制定创造了条件。2001年底,《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》(国办发[2001]93号),对加强行政事业性收费、政府性基金、罚没收入和其他非税收收入财政管理提出了深化改革的要求。2004年7月,财政部出台了《关于加强政府非税收入管理的通知》,明确了政府非税收入的概念、范围,对政府非税收入分成管理、票据管理、预算管理、监督检查以及收缴改革等方面提出了具体意见,构建了政府非税收入的政策和基本制度体系。同时,财政部还会同有关部门制定了《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》、《行政事业性收费标准管理暂行办法》、《国有土地使用权出让收支管理暂行办法》等分类别、专项性的政府非税收入管理制度,这些都为我省开展政府非税收入管理改革提供了重要的政策依据和制度保证,也为条例草案的制定创造了条件。
三是兄弟省市出台的政府非税收入管理的地方性法规或规章为我省立法提供了借鉴。据了解,目前,全国已有湖南、广西、青海、内蒙古、甘肃等省(自治区)出台了政府非税收入管理的地方性法规,海南、安徽、辽宁、吉林、陕西、湖北等省出台了政府非税收入管理的政府规章,江苏、广东等省已进入了条例草案修改或提交审议阶段。兄弟省份出台的政府非税收入管理的地方性法规或政府规章,为我省条例草案的制定出台提供了宝贵的可借鉴经验。
三、条例草案的起草经过
在广泛调研和征求意见的基础上,我厅于2005年正式起草了条例初稿,并被列为省人大常委会2006年立法计划二类项目。在修改完善的基础上,又被列为省人大常委会2007年和2008年的立法计划二类项目。2009年和2010年,省委将制定条例列入了惩防体系建设工作要点。2010年,在省政府主要领导和省人大常委会的关心支持下,该条例被列为省人大常委会2010年立法计划一类项目。此后,我厅书面征求了各市财政部门及省级各有关单位的意见,在进一步修改完善的基础上,于4月初向省政府正式报送了条例送审稿。之后,我厅全力配合省法制办开展条例草案的立法调研等相关工作。先后征求了11个设区市人民政府和省发改、经信、监察、教育、编委办、国土资源等20多个省政府职能部门、机构和人行杭州中心支行,以及省委办公厅、省委宣传部、省人大常委会办公厅、省政协办公厅、省高院、省检察院、浙江财经学院、浙江工商大学等单位的立法意见;并赴宁波市、舟山市、金华市、杭州市、衙州市等地进行立法调研,听取当地政府和有关部门、学校、公办医院和国有企业等单位的意见和建议;还分别召开了由省级有关部门、单位和立法专家参加的条例草案立法协调会、征求意见会相专家论证会,并在省政府门户网站和省法制办网站上公开向社会征求意见,经反复修改、完善,形成条例草案。7月23日,省法制办正式向省政府报送了条例草案。8月20日,省政府第56次常务会议讨论通过了条例草案。
四、制定条例草案的主要依据
条例草案主要依据为《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《财政违法行为处罚处分条例》、《国务院关于加强预算外资金管理的决定》(国发[1996]29号)、《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》、《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》(国办发[2001]93号)、《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号),以及国家和省现行有关政府非税收入管理的相关法律、法规和规章,并参考了省外已出台的政府非税收入管理方面的地方性法规和政府规章。
五、条例草案的主要内容
按照政府非税收入管理工作的内容,条例草案分为总则、立项管理、执收管理、资金管理、票据管理、监督检查、法律责任、附则八章,共四十三条。
第一章“总则”,共八条,主要对条例草案的立法目的、适用范围、政府非税收入的概念和范围、管理原则、政府及部门职责、执收要求和表彰等作出了规定。
第二章“立项管理”,共六条,主要对政府非税收入的立项权限、收费标准等作出了规定。
第三章“执收管理”,共七条,主要对政府非税收入的执收主体、单位职责、账户设置、执收方式、代收银行及执收减 免等作出了规定。
第四章“资金管理”,共四条,主要对政府非税收入的管理方式及资金分成、收缴、退付、清算等作出了规定。
第五章“票据管理”,共七条,主要对政府非税收入票据的主管部门、印制企业、使用管理等作出了规定。
第六章“监督检查”,共四条,主要对政府非税收入的人大监督、政府监督、部门监督和社会监督作出了规定。
第七章“法律责任”,共五条,主要依据《财政违法行为处罚处分条例》、《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》的有关规定,对政府非税收入管理工作中的违法行为作出了处罚处分规定。
第八章“附则”,共二条,规定了条例草案的施行时间及授权省政府制定政府非税收入的具体管理办法。
六、条例草案几个主要问题的说明
(一)关于政府非税收入范围问题。条例草案将行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、按规定上缴财政的国有资本经营收入、行政和刑事处罚的罚没收入、彩票公益金、以政府名义接受捐赠的收入纳入政府非税收入管理范围。同时,为了适应我省经济社会发展需要,考虑留有一定的政策弹性空间,条例草案还规定了应当纳入政府非税收入管理的其他资金,也作为政府非税收入范围。
(二)关于政府非税收入性质问题。条例草案根据有关法律、法规规定和中央有关文件精神,明确了政府非税收入的财政属性,规定了政府非税收入是财政收入的重要组成部分。
(三)关于政府非税收入立项问题。政府非税收入项目的设立是政府非税收入的源头,只有把好项目的设立关,才能从根本上做到政府非税收入的规范管理。因此,条例草案第二章专门对政府非税收入的立项管理做出了具体规定。
(四)关于政府非税收入执收主体问题。条例草案规定:已经明确执收单位的政府非税收入,由执收单位负责执收;执收单位不明确的,由县级以上财政部门执收。
(五)关于政府非税收入收缴方式问题。政府非税收入遵循便民原则,实行“执收单位开票、商业银行代收、财政部门监管”的执收方式,由缴款义务人按照规定的期限、数额和缴款方式将款项缴入财政部门公开选定的代收银行,资金统一纳入政府非税收入收缴账户体系进行核算;对业务手续简洁明了、款项结报清楚、具备直接缴库条件的项目,直接收缴国库;涉及面广、业务手续和款项结报比较复杂,需要进一步审核和清分结算的项目,根据国家有关规定,通过政府非税收入结算账户收缴;教育收费等其他有特殊规定的项目纳入财政专户管理。条例草案第三章有关条款对上述政府非税收入的收缴方式进行了规定。同时,根据国家和省的一贯要求,条例草案重申了执收单位不得开设政府非税收入过渡性账户的规定。
(六)关于滞纳金问题。考虑到政府非税收入种类繁多,情况复杂,对所有种类的政府非税收入都设置滞纳金,不利于条例草案颁布后的顺利实施。所以,条例草案规定了行政事业性收费和政府性基金两类政府非税收入可以依据立项收费文件规定收取滞纳金;立项收费文件没有规定的,是否收取滞纳金,由省财政部门会同有关部门提出意见,报省人民政府决定。收取滞纳金比例定为万分之三,较之税收收取滞纳金万分之五的比例有所降低。
(七)关于票据使用问题。政府非税收入票据是记录、反映政府非税收入各项政策落实情况和执收单位执收行为的重要载体,具有“以票管收”的重要作用。条例草案明确了执收政府非税收入应当开具政府非税收入票据的规定。同时,考虑到部分政府非税收入需要依法纳税的实际情况。条例草案明确了对于这部分政府非税收入执收单位应当按照规定使用税务发票。
(八)关于监督问题。目前,政府非税收入管理过程中还存在许多问题,如擅自设立项目,擅自提高标准,随意减免政府非税收入,隐瞒、挪用、截留政府非税收入等情况时有发生,监督机制不够健全是其中的一个重要原因。为了建立健全政府非税收入监督机制,推进政府非税收入依法征收,条例草案规定了对政府非税收入实施人大监督、政府监督、部门监督、社会监督等四种监督,从制度层面形成了一个比较完整的政府非税收入监督体系,对于保障政府非税收入的规范管理具有十分重要的意义。
以上说明和《浙江省政府非税收入管理条例(草案)》,请予审议。
我受省人民政府委托,现就《浙江省政府非税收入管理条例(草案)》(以下简称条例草案)的有关问题作如下说明:
一、制定条例的必要性
近年来,随着全省经济社会的全面发展,我省政府非税收入稳步增长,已经成为财政收入的重要组成部分,在支持地方经济建设,促进社会各项事业发展等方面发挥了重要作用。加强政府非税收入管理,对于建立健全公共财政体制,理顺政府分配关系,增强政府宏观调控能力,从源头和制度上防治腐败,促进我省经济社会持续平稳健康发展都具有十分重要的意义。据统计,2009年,我省政府非税收入金额为2872.82亿元。
2000年12月28日省九届人大常委会第二十四次会议审议通过的《浙江省预算外资金管理条例》施行以来,对加强预算外资金管理起了重要作用。随着公共财政改革的不断深化,预算外资金管理模式和方法发生了重大改变,政府非税收入已经逐步取代预算外资金。主要是2001年《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》(国办发[2001]93号)后,财政部加大了将实行预算外管理的行政事业性收费、政府性基金等纳入预算管理的力度;2004年财政部提出了加强政府非税收入管理的要求,近期进一步明确从2011年起将按预算外管理的收入(不含教育收费)全部纳入预算管理,彻底取消预算外资金。因此,《浙江省预算外资金管理条例》已经无法适应当前政府非税收入管理的要求,面对当前我省每年数千亿元规模的政府非税收入,迫切需要制定政府非税收入管理的专门性法规。确保我省政府非税收入管理有法可依。
二、制定条例的可行性
自1996年国务院《关于加强预算外资金管理的决定》出台,到2004年财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》下发至今,我省政府非税收入管理工作已经走过了十几个年头,其间无论是我们自身工作中积累的宝贵实践经验,还是国家相关配套政策措施的制定出台,以及兄弟省(市)的成功做法,都为我省制定《条例(草案)》提供了可能。
一是我省预算外资金管理的实践为政府非税收入的管理奠定了良好的基础。经过多年的努力,我省预算外资金管理“收入税收化、支出预算化、专户金库化、督查经常化”的目标已基本实现,收支两条线改革逐步深化。在行政事业性收费项目管理、单位银行账户管理、财政票据管理等方面都积累了丰富的经验,为加强和规范政府非税收入管理奠定了很好的基础。
二是国家就政府非税收入管理出台的一系列政策为条例草案的制定创造了条件。2001年底,《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》(国办发[2001]93号),对加强行政事业性收费、政府性基金、罚没收入和其他非税收收入财政管理提出了深化改革的要求。2004年7月,财政部出台了《关于加强政府非税收入管理的通知》,明确了政府非税收入的概念、范围,对政府非税收入分成管理、票据管理、预算管理、监督检查以及收缴改革等方面提出了具体意见,构建了政府非税收入的政策和基本制度体系。同时,财政部还会同有关部门制定了《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》、《行政事业性收费标准管理暂行办法》、《国有土地使用权出让收支管理暂行办法》等分类别、专项性的政府非税收入管理制度,这些都为我省开展政府非税收入管理改革提供了重要的政策依据和制度保证,也为条例草案的制定创造了条件。
三是兄弟省市出台的政府非税收入管理的地方性法规或规章为我省立法提供了借鉴。据了解,目前,全国已有湖南、广西、青海、内蒙古、甘肃等省(自治区)出台了政府非税收入管理的地方性法规,海南、安徽、辽宁、吉林、陕西、湖北等省出台了政府非税收入管理的政府规章,江苏、广东等省已进入了条例草案修改或提交审议阶段。兄弟省份出台的政府非税收入管理的地方性法规或政府规章,为我省条例草案的制定出台提供了宝贵的可借鉴经验。
三、条例草案的起草经过
在广泛调研和征求意见的基础上,我厅于2005年正式起草了条例初稿,并被列为省人大常委会2006年立法计划二类项目。在修改完善的基础上,又被列为省人大常委会2007年和2008年的立法计划二类项目。2009年和2010年,省委将制定条例列入了惩防体系建设工作要点。2010年,在省政府主要领导和省人大常委会的关心支持下,该条例被列为省人大常委会2010年立法计划一类项目。此后,我厅书面征求了各市财政部门及省级各有关单位的意见,在进一步修改完善的基础上,于4月初向省政府正式报送了条例送审稿。之后,我厅全力配合省法制办开展条例草案的立法调研等相关工作。先后征求了11个设区市人民政府和省发改、经信、监察、教育、编委办、国土资源等20多个省政府职能部门、机构和人行杭州中心支行,以及省委办公厅、省委宣传部、省人大常委会办公厅、省政协办公厅、省高院、省检察院、浙江财经学院、浙江工商大学等单位的立法意见;并赴宁波市、舟山市、金华市、杭州市、衙州市等地进行立法调研,听取当地政府和有关部门、学校、公办医院和国有企业等单位的意见和建议;还分别召开了由省级有关部门、单位和立法专家参加的条例草案立法协调会、征求意见会相专家论证会,并在省政府门户网站和省法制办网站上公开向社会征求意见,经反复修改、完善,形成条例草案。7月23日,省法制办正式向省政府报送了条例草案。8月20日,省政府第56次常务会议讨论通过了条例草案。
四、制定条例草案的主要依据
条例草案主要依据为《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《财政违法行为处罚处分条例》、《国务院关于加强预算外资金管理的决定》(国发[1996]29号)、《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》、《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》(国办发[2001]93号)、《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号),以及国家和省现行有关政府非税收入管理的相关法律、法规和规章,并参考了省外已出台的政府非税收入管理方面的地方性法规和政府规章。
五、条例草案的主要内容
按照政府非税收入管理工作的内容,条例草案分为总则、立项管理、执收管理、资金管理、票据管理、监督检查、法律责任、附则八章,共四十三条。
第一章“总则”,共八条,主要对条例草案的立法目的、适用范围、政府非税收入的概念和范围、管理原则、政府及部门职责、执收要求和表彰等作出了规定。
第二章“立项管理”,共六条,主要对政府非税收入的立项权限、收费标准等作出了规定。
第三章“执收管理”,共七条,主要对政府非税收入的执收主体、单位职责、账户设置、执收方式、代收银行及执收减 免等作出了规定。
第四章“资金管理”,共四条,主要对政府非税收入的管理方式及资金分成、收缴、退付、清算等作出了规定。
第五章“票据管理”,共七条,主要对政府非税收入票据的主管部门、印制企业、使用管理等作出了规定。
第六章“监督检查”,共四条,主要对政府非税收入的人大监督、政府监督、部门监督和社会监督作出了规定。
第七章“法律责任”,共五条,主要依据《财政违法行为处罚处分条例》、《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》的有关规定,对政府非税收入管理工作中的违法行为作出了处罚处分规定。
第八章“附则”,共二条,规定了条例草案的施行时间及授权省政府制定政府非税收入的具体管理办法。
六、条例草案几个主要问题的说明
(一)关于政府非税收入范围问题。条例草案将行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、按规定上缴财政的国有资本经营收入、行政和刑事处罚的罚没收入、彩票公益金、以政府名义接受捐赠的收入纳入政府非税收入管理范围。同时,为了适应我省经济社会发展需要,考虑留有一定的政策弹性空间,条例草案还规定了应当纳入政府非税收入管理的其他资金,也作为政府非税收入范围。
(二)关于政府非税收入性质问题。条例草案根据有关法律、法规规定和中央有关文件精神,明确了政府非税收入的财政属性,规定了政府非税收入是财政收入的重要组成部分。
(三)关于政府非税收入立项问题。政府非税收入项目的设立是政府非税收入的源头,只有把好项目的设立关,才能从根本上做到政府非税收入的规范管理。因此,条例草案第二章专门对政府非税收入的立项管理做出了具体规定。
(四)关于政府非税收入执收主体问题。条例草案规定:已经明确执收单位的政府非税收入,由执收单位负责执收;执收单位不明确的,由县级以上财政部门执收。
(五)关于政府非税收入收缴方式问题。政府非税收入遵循便民原则,实行“执收单位开票、商业银行代收、财政部门监管”的执收方式,由缴款义务人按照规定的期限、数额和缴款方式将款项缴入财政部门公开选定的代收银行,资金统一纳入政府非税收入收缴账户体系进行核算;对业务手续简洁明了、款项结报清楚、具备直接缴库条件的项目,直接收缴国库;涉及面广、业务手续和款项结报比较复杂,需要进一步审核和清分结算的项目,根据国家有关规定,通过政府非税收入结算账户收缴;教育收费等其他有特殊规定的项目纳入财政专户管理。条例草案第三章有关条款对上述政府非税收入的收缴方式进行了规定。同时,根据国家和省的一贯要求,条例草案重申了执收单位不得开设政府非税收入过渡性账户的规定。
(六)关于滞纳金问题。考虑到政府非税收入种类繁多,情况复杂,对所有种类的政府非税收入都设置滞纳金,不利于条例草案颁布后的顺利实施。所以,条例草案规定了行政事业性收费和政府性基金两类政府非税收入可以依据立项收费文件规定收取滞纳金;立项收费文件没有规定的,是否收取滞纳金,由省财政部门会同有关部门提出意见,报省人民政府决定。收取滞纳金比例定为万分之三,较之税收收取滞纳金万分之五的比例有所降低。
(七)关于票据使用问题。政府非税收入票据是记录、反映政府非税收入各项政策落实情况和执收单位执收行为的重要载体,具有“以票管收”的重要作用。条例草案明确了执收政府非税收入应当开具政府非税收入票据的规定。同时,考虑到部分政府非税收入需要依法纳税的实际情况。条例草案明确了对于这部分政府非税收入执收单位应当按照规定使用税务发票。
(八)关于监督问题。目前,政府非税收入管理过程中还存在许多问题,如擅自设立项目,擅自提高标准,随意减免政府非税收入,隐瞒、挪用、截留政府非税收入等情况时有发生,监督机制不够健全是其中的一个重要原因。为了建立健全政府非税收入监督机制,推进政府非税收入依法征收,条例草案规定了对政府非税收入实施人大监督、政府监督、部门监督、社会监督等四种监督,从制度层面形成了一个比较完整的政府非税收入监督体系,对于保障政府非税收入的规范管理具有十分重要的意义。
以上说明和《浙江省政府非税收入管理条例(草案)》,请予审议。