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摘要 分析了安康市水资源开发生态补偿法律机制存在的主要问题：水资源开发生态补偿方式单一；资金支持相关法规不完备；相关地方法规系统不完善；保护者和受益者间权责不清；缺乏有效的配套基础制度；水资源开发生态补偿法律意识不足。有针对性地提出了安康市水资源开发生态补偿机制构建的建议。
关键词 水资源；生态补償；法律制度；安康市
中图分类号 D912.6文献标识码 A文章编号 0517-6611（2018）15-0196-02
Abstract The main problems in the legal mechanism of ecological compensation for water resources development in Ankang were analyzed. There was a single ecological compensation method for water resources development； laws and regulations related to financial support were incomplete；the relevant local regulations and systems were not perfect； the rights and responsibilities between protectors and beneficiaries were not clear；the rights and responsibilities between protectors and beneficiaries were not clear； there was no effective supporting infrastructure； there was a lack of legal awareness of ecological compensation for water resources development.Targeted proposals were made for the construction of an ecological compensation mechanism for water resources development in Ankang City.
Key words Water resource；Ecological compensation；Legal system；Ankang City
近年来随着安康市经济的迅速发展，水资源开发所引起的生态和环境问题也日趋严重，且存在生态效益及相关的经济效益在保护者与受益者，破坏者与受害者之间的不公平分配等问题。要解决这些问题，必须建立生态补偿机制，以便调整相关各方之间的生态及经济利益的分配关系，推动环境保护，促进城乡间、地区间和群体间的公平性和社会的协调发展。因此需要从多个方面对安康水资源开发生态补偿法律制度进行研究。
1 安康水资源开发生态补偿法律机制主要问题
1.1 水资源开发生态补偿方式单一
首先，补偿范围较窄。安康市现有的生态补偿区域主要集中在老牌领域，在新兴领域还处于起步阶段，而且耕地的补偿也还没有被完全纳入工作范围。其次，筹资与补偿途径较少。明显缺乏转移支付途径，安康的财政补偿资金主要依靠其他来源，政府不重视除了赔偿基金的其他方面。第三，补偿标准普遍较低。安康市的补偿标准仍然偏低，在一些领域生态补偿标准实在是太宽泛，并不适用于不同地区的现状。此外，安康的生态建设、环境综合整治和增加生态补偿资金的转移支付融资渠道过于混乱，它们的关系需要进一步理清。第四，赔偿基金管理办法在安康也是不完善的，有些地方不按时分发补偿基金，有的甚至出现补偿资金被挪占的现象，应加以避免[1]。
1.2 资金支持相关法规不完备
生态补偿是一个长期的工程，需要大量资金，单纯依靠个人和社会组织是不够的，需要安康市政府的大力支持。但是，生态补偿资金目前严重短缺，所获支持不足，在这一点上，人们需要安康市政府建立财政政策补偿机制，以改善生态环境，这将在安康的财政政策生态补偿中发挥重要作用。但是，安康市生态补偿资金支持相关的法律法规并不健全，在某些方面更是空白的。
1.3 相关地方法规系统不完善
生态补偿政策和法规落后。目前，安康市虽然有许多生态补偿相关规定，但较为分散，缺乏系统性，还没有专门的地方相关法规体系。尽管近年来，安康市的有关部门采取了一系列措施，制定了一批生态补偿政策文件和部门规章，但没有足够的权威性和约束力[2]。现有的文件法规存在未经授权或不被遵守的情况。而且由于要从源头上建设美丽安康，防止生态恶化，安康市重点领域的生态功能迫切需要巩固和提高。要实现安康市绿色、低碳和循环发展，需注重节约优先作为保护和发展的重要条件，以改革创新为根本动力和基本原则，探索建立基本的补偿机制，逐步完善激励机制和补偿机制，保护生态，提升相关资金的利用效率。
1.4 保护者和受益者间权责不清
首先，个人不能得到合理的补偿。环保的主题是对生态重点领域做出重要的贡献，但由于种种原因，在安康市仍是防护成本高，赔偿费用低。除了安康市赔偿和补偿资金制度不完备，且标准低，不及时以适当方式支付外，影响这一举措的另一个原因是：安康市自然资源保护者及一些地区还没有摸清楚如何保护生态区，低效的执行方式并不能实现生态补偿的覆盖。其次，环保责任不到位。在安康市，保护责任与相关的补偿资金联系不密切，补偿资金尽管被采用，但实际效果在某些情况下仍不理想，甚至生态补偿与生态破坏在安康的一些地区依然同时存在。第三，生态补偿效益意识不强。生态效益作为一种公共产品，但安康人民却普遍缺乏补偿意识，而且消费心理在安康的自由传播造成了很大的负面影响，宣传和引导需要被加强。第四，开发者在安康市生态系统中的保护义务落实不到位。 1.5 缺乏有效的配套基础制度
首先，相关的地方产权法规不健全。在安康，产权不仅没有在明确的生态补偿价值的基础上加以确定，相反，由于缺乏明晰的产权，安康市建立生态补偿机制的进展缓慢[3]。第二，一些政府主体尚未发布生态补偿功能区规划，显然需要做好规划，在制度和技术支持的基础上，加快推进生态功能区划建设。第三，系统化建设相对滞后，安康市建设相关各方就重要问题、指标和计算方法没有达成一致、权威的意见，主要生态区现有的监测和评价体系未能满足安康各个部门管理人员的实际需要。
1.6 水资源开发生态补偿法律意识不足
水作为自然发展必不可少的因素，存在于由水、土、空气等组成的复杂的社会生态系统之中，与其他因素有共享内容，维护一个和谐的生态系统，以保持良好的经济平衡，以及环境和社会的性质，否则，生态系统失衡会导致环境恶化，造成资源枯竭，最终阻碍经济和社会发展。生态环境是自然环境和社会发展共同影响的领域，不仅包括自然环境和人类本身，而且包括人与自然之间的关系，还需要对各种复杂的生态系统的物理连接进行合理监管。但在安康，存在一个普遍的现象，即缺乏水资源本质意识，忽略了生态因素的概念，导致水资源开发和利用的系统决策失误，最终损失惨重。
2 安康市水资源开发生态补偿机制构建的建议
2.1 通过法律途径建立多元化补偿方式
为了探索生态补偿经济和法律手段的多样性，安康市应建立和完善生态保护区，弄清上游和下游协商自愿的补偿方面的关系，引导和鼓励筹集补助资金，通过人员培训、向上级主管部门申请建立工业园区等方式实现环境补偿水平的提高。考察市场的补偿方式，扩大补偿途径，运用碳排放权及其他生态权利增加商业融资，在安康的一些水土流失严重的地区试点生态补偿方案，加快建立生态补偿制度示范区。而且在安康市不同功能区域，生态补偿具有成本差异，考虑到支付资产转移的方式，在关键领域通过加大转移支付力度以增加补偿的途径，提高现有资金的各个方面的分配水平，使安康市重点生态功能领域的具有主要支撑作用的生态保护和修复得以维持，并提高环境治理和环境恢复的责任机制，以及環境治理和生态恢复保证金水平[4]。
2.2 加大相关资金法规支持
首先，财政转移支付应被安康市视为一般性保护措施，应被看作是生态发展的机会成本的因素。因此，为了确保安康不同层次的生态补偿要建立特别用途的基金及其相关制度。其次，需要在安康建立生态补偿基金制度[5]。第三，安康市目前关于资源税收取的有关制度需要改革，立足资源优势，以不同的标准适当地调整不同水平资源税以适用于不同层次的自然资源的开采变化。此外，安康的生态产品的支持力度应加大，以适应供求业务。
2.3 完善相关法律制度
国家要进一步完善与安康这一类地区的水资源开发利用相关的法律制度，加快生态补偿方面的立法。通过国家法律和地方法规，建立相关机制来处理生态补偿，规定刚性的限制性要求。虽然近年来，我国涉及到安康及其同类地区的资源和环境的法律法规不断在完善，已有一些法律和政策文件，但更难以引导普遍适用的做法介入生态补偿。因此，我国有关的环境立法已经成为必要，水资源开发利用生态补偿机制要在明确补偿范围和补偿标准对象的基础上，完善相应法律规定。
2.4 受益者和保护者的权责需进一步明确
环境和生态补偿机制，其中包括作为受益人的代表的安康各级政府。生态功能赔偿等重要领域，在安康市，由市委、市政府负主要责任；因为生态补偿区等领域的主要来源是多种多样的，所以应被安康市政府纳入生态补偿的预算中，保证有效地履行付款义务，确保及时支付全部赔偿款。要引导企业、社会团体、非政府组织和其他主体实施生态补偿责任管理，负责有效地修复生态破坏。且为了提供优质的产品和环境的生态保护，市政府应当有效实施和执行生态补偿基金和其他权利的监督与管理[6]。
2.5 健全配套制度体系
进一步深化安康市相关制度的改革，完善有关系统以明晰各方生态补偿方面的权利和义务。因此，生态补偿标准体系，要根据安康不同地区的特点，针对不同类型的区域，加快建立差异化的生态补偿标准，提高补偿的计算方法，并逐渐加大补偿力度。建立监控和评估体系，如自动监测网络、市级重点监测点和动态监测评价，加强和改善监督能力，不断开发和完善重要生态功能区。生态补偿的统计数据发布制度也要逐步建立，积极培育生态补偿机制的生态评估服务机构的有效性，其也将包括地方政府绩效评估工作的建设，并应加强科技支撑，研究生态补偿的理论和实践课程[7]。另外通过制定地方性政策和法规，建立生态补偿的长效机制，加强监督和检查。
2.6 进一步提升全社会的生态补偿意识
安康市社会基础设施要真正基于环境责任的原则发挥生态补偿机制的作用，需进一步加强宣传和环境补偿教育，促进公共产品的概念在安康的传播[8]。而且除由政府指导、监督履行生态建设义务，杜绝逃避责任外，安康市人民还应自觉抵制不良行为，使大家形成环境责任的理念，自发捍卫和保护环境，营造良好的环保氛围，这有利于迅速且有效地扩大安康市生态补偿的范围。
参考文献
[1] 赵素芬.我国生态补偿机制的构建[J].经营者，2014（9）：21-22，86.
[2] 王君.山西生态环境补偿的实践及评价[J].经济师，2015（7）：12-13.
[3] 张静.宁夏回族自治区生态补偿研究[D].北京：中央民族大学，2012.
[4] 黄彦臣.基于共建共享的流域水资源利用生态补偿机制研究：以长江流域为例[D].武汉：华中农业大学，2014.
[5] 孔志峰，高小萍.《生态补偿条例》编制中的若干关键问题探讨[J].行政事业资产与财务，2011（1）：13-16.
[6] 杨雪阳.我国流域生态补偿法律制度研究[D].长沙：湖南大学，2014.
[7] 谭延巍.生态政治视野中的生态补偿问题研究[D].淄博：山东理工大学，2010.
[8] 沈桂环.安康市水资源可持续开发利用对策[J].陕西水利，2011（2）：125-126.
关键词 水资源；生态补償；法律制度；安康市
中图分类号 D912.6文献标识码 A文章编号 0517-6611（2018）15-0196-02
Abstract The main problems in the legal mechanism of ecological compensation for water resources development in Ankang were analyzed. There was a single ecological compensation method for water resources development； laws and regulations related to financial support were incomplete；the relevant local regulations and systems were not perfect； the rights and responsibilities between protectors and beneficiaries were not clear；the rights and responsibilities between protectors and beneficiaries were not clear； there was no effective supporting infrastructure； there was a lack of legal awareness of ecological compensation for water resources development.Targeted proposals were made for the construction of an ecological compensation mechanism for water resources development in Ankang City.
Key words Water resource；Ecological compensation；Legal system；Ankang City
近年来随着安康市经济的迅速发展，水资源开发所引起的生态和环境问题也日趋严重，且存在生态效益及相关的经济效益在保护者与受益者，破坏者与受害者之间的不公平分配等问题。要解决这些问题，必须建立生态补偿机制，以便调整相关各方之间的生态及经济利益的分配关系，推动环境保护，促进城乡间、地区间和群体间的公平性和社会的协调发展。因此需要从多个方面对安康水资源开发生态补偿法律制度进行研究。
1 安康水资源开发生态补偿法律机制主要问题
1.1 水资源开发生态补偿方式单一
首先，补偿范围较窄。安康市现有的生态补偿区域主要集中在老牌领域，在新兴领域还处于起步阶段，而且耕地的补偿也还没有被完全纳入工作范围。其次，筹资与补偿途径较少。明显缺乏转移支付途径，安康的财政补偿资金主要依靠其他来源，政府不重视除了赔偿基金的其他方面。第三，补偿标准普遍较低。安康市的补偿标准仍然偏低，在一些领域生态补偿标准实在是太宽泛，并不适用于不同地区的现状。此外，安康的生态建设、环境综合整治和增加生态补偿资金的转移支付融资渠道过于混乱，它们的关系需要进一步理清。第四，赔偿基金管理办法在安康也是不完善的，有些地方不按时分发补偿基金，有的甚至出现补偿资金被挪占的现象，应加以避免[1]。
1.2 资金支持相关法规不完备
生态补偿是一个长期的工程，需要大量资金，单纯依靠个人和社会组织是不够的，需要安康市政府的大力支持。但是，生态补偿资金目前严重短缺，所获支持不足，在这一点上，人们需要安康市政府建立财政政策补偿机制，以改善生态环境，这将在安康的财政政策生态补偿中发挥重要作用。但是，安康市生态补偿资金支持相关的法律法规并不健全，在某些方面更是空白的。
1.3 相关地方法规系统不完善
生态补偿政策和法规落后。目前，安康市虽然有许多生态补偿相关规定，但较为分散，缺乏系统性，还没有专门的地方相关法规体系。尽管近年来，安康市的有关部门采取了一系列措施，制定了一批生态补偿政策文件和部门规章，但没有足够的权威性和约束力[2]。现有的文件法规存在未经授权或不被遵守的情况。而且由于要从源头上建设美丽安康，防止生态恶化，安康市重点领域的生态功能迫切需要巩固和提高。要实现安康市绿色、低碳和循环发展，需注重节约优先作为保护和发展的重要条件，以改革创新为根本动力和基本原则，探索建立基本的补偿机制，逐步完善激励机制和补偿机制，保护生态，提升相关资金的利用效率。
1.4 保护者和受益者间权责不清
首先，个人不能得到合理的补偿。环保的主题是对生态重点领域做出重要的贡献，但由于种种原因，在安康市仍是防护成本高，赔偿费用低。除了安康市赔偿和补偿资金制度不完备，且标准低，不及时以适当方式支付外，影响这一举措的另一个原因是：安康市自然资源保护者及一些地区还没有摸清楚如何保护生态区，低效的执行方式并不能实现生态补偿的覆盖。其次，环保责任不到位。在安康市，保护责任与相关的补偿资金联系不密切，补偿资金尽管被采用，但实际效果在某些情况下仍不理想，甚至生态补偿与生态破坏在安康的一些地区依然同时存在。第三，生态补偿效益意识不强。生态效益作为一种公共产品，但安康人民却普遍缺乏补偿意识，而且消费心理在安康的自由传播造成了很大的负面影响，宣传和引导需要被加强。第四，开发者在安康市生态系统中的保护义务落实不到位。 1.5 缺乏有效的配套基础制度
首先，相关的地方产权法规不健全。在安康，产权不仅没有在明确的生态补偿价值的基础上加以确定，相反，由于缺乏明晰的产权，安康市建立生态补偿机制的进展缓慢[3]。第二，一些政府主体尚未发布生态补偿功能区规划，显然需要做好规划，在制度和技术支持的基础上，加快推进生态功能区划建设。第三，系统化建设相对滞后，安康市建设相关各方就重要问题、指标和计算方法没有达成一致、权威的意见，主要生态区现有的监测和评价体系未能满足安康各个部门管理人员的实际需要。
1.6 水资源开发生态补偿法律意识不足
水作为自然发展必不可少的因素，存在于由水、土、空气等组成的复杂的社会生态系统之中，与其他因素有共享内容，维护一个和谐的生态系统，以保持良好的经济平衡，以及环境和社会的性质，否则，生态系统失衡会导致环境恶化，造成资源枯竭，最终阻碍经济和社会发展。生态环境是自然环境和社会发展共同影响的领域，不仅包括自然环境和人类本身，而且包括人与自然之间的关系，还需要对各种复杂的生态系统的物理连接进行合理监管。但在安康，存在一个普遍的现象，即缺乏水资源本质意识，忽略了生态因素的概念，导致水资源开发和利用的系统决策失误，最终损失惨重。
2 安康市水资源开发生态补偿机制构建的建议
2.1 通过法律途径建立多元化补偿方式
为了探索生态补偿经济和法律手段的多样性，安康市应建立和完善生态保护区，弄清上游和下游协商自愿的补偿方面的关系，引导和鼓励筹集补助资金，通过人员培训、向上级主管部门申请建立工业园区等方式实现环境补偿水平的提高。考察市场的补偿方式，扩大补偿途径，运用碳排放权及其他生态权利增加商业融资，在安康的一些水土流失严重的地区试点生态补偿方案，加快建立生态补偿制度示范区。而且在安康市不同功能区域，生态补偿具有成本差异，考虑到支付资产转移的方式，在关键领域通过加大转移支付力度以增加补偿的途径，提高现有资金的各个方面的分配水平，使安康市重点生态功能领域的具有主要支撑作用的生态保护和修复得以维持，并提高环境治理和环境恢复的责任机制，以及環境治理和生态恢复保证金水平[4]。
2.2 加大相关资金法规支持
首先，财政转移支付应被安康市视为一般性保护措施，应被看作是生态发展的机会成本的因素。因此，为了确保安康不同层次的生态补偿要建立特别用途的基金及其相关制度。其次，需要在安康建立生态补偿基金制度[5]。第三，安康市目前关于资源税收取的有关制度需要改革，立足资源优势，以不同的标准适当地调整不同水平资源税以适用于不同层次的自然资源的开采变化。此外，安康的生态产品的支持力度应加大，以适应供求业务。
2.3 完善相关法律制度
国家要进一步完善与安康这一类地区的水资源开发利用相关的法律制度，加快生态补偿方面的立法。通过国家法律和地方法规，建立相关机制来处理生态补偿，规定刚性的限制性要求。虽然近年来，我国涉及到安康及其同类地区的资源和环境的法律法规不断在完善，已有一些法律和政策文件，但更难以引导普遍适用的做法介入生态补偿。因此，我国有关的环境立法已经成为必要，水资源开发利用生态补偿机制要在明确补偿范围和补偿标准对象的基础上，完善相应法律规定。
2.4 受益者和保护者的权责需进一步明确
环境和生态补偿机制，其中包括作为受益人的代表的安康各级政府。生态功能赔偿等重要领域，在安康市，由市委、市政府负主要责任；因为生态补偿区等领域的主要来源是多种多样的，所以应被安康市政府纳入生态补偿的预算中，保证有效地履行付款义务，确保及时支付全部赔偿款。要引导企业、社会团体、非政府组织和其他主体实施生态补偿责任管理，负责有效地修复生态破坏。且为了提供优质的产品和环境的生态保护，市政府应当有效实施和执行生态补偿基金和其他权利的监督与管理[6]。
2.5 健全配套制度体系
进一步深化安康市相关制度的改革，完善有关系统以明晰各方生态补偿方面的权利和义务。因此，生态补偿标准体系，要根据安康不同地区的特点，针对不同类型的区域，加快建立差异化的生态补偿标准，提高补偿的计算方法，并逐渐加大补偿力度。建立监控和评估体系，如自动监测网络、市级重点监测点和动态监测评价，加强和改善监督能力，不断开发和完善重要生态功能区。生态补偿的统计数据发布制度也要逐步建立，积极培育生态补偿机制的生态评估服务机构的有效性，其也将包括地方政府绩效评估工作的建设，并应加强科技支撑，研究生态补偿的理论和实践课程[7]。另外通过制定地方性政策和法规，建立生态补偿的长效机制，加强监督和检查。
2.6 进一步提升全社会的生态补偿意识
安康市社会基础设施要真正基于环境责任的原则发挥生态补偿机制的作用，需进一步加强宣传和环境补偿教育，促进公共产品的概念在安康的传播[8]。而且除由政府指导、监督履行生态建设义务，杜绝逃避责任外，安康市人民还应自觉抵制不良行为，使大家形成环境责任的理念，自发捍卫和保护环境，营造良好的环保氛围，这有利于迅速且有效地扩大安康市生态补偿的范围。
参考文献
[1] 赵素芬.我国生态补偿机制的构建[J].经营者，2014（9）：21-22，86.
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[7] 谭延巍.生态政治视野中的生态补偿问题研究[D].淄博：山东理工大学，2010.
[8] 沈桂环.安康市水资源可持续开发利用对策[J].陕西水利，2011（2）：125-126.