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摘 要：要建立行政公益诉讼制度，就必须解决原告资格问题，即要有适格主体代表国家和社会公众提起诉讼。而检察机关代表公益的特性，使其可以成为行政公益诉讼的原告。因此，对涉及重大国家利益和社会公共利益的行政案件，检察机关应当可以原告身份向人民法院提起行政诉讼。
关键词：检察机关；行政公益诉讼；原告资格
中图分类号：D925.3 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2008）11-0069-05
行政公益诉讼是指有权主体依法就行政机关已经侵害或者有可能侵害国家和社会公共利益的行为向法院提起诉讼，通过法院依法审理，追究违法者责任的活动。近年来，行政行为侵害公共利益的现象时有出现，为了维护社会公共利益，需要在我国建立行政公益诉讼制度，而建立该项制度的一个前提条件就是要明确哪些主体可以成为适格原告。在西方发达国家，行政公益诉讼的原告资格一般被赋予检察机关、社会团体和公民个人等三类主体。我国理论界普遍认为，我们的行政公益诉讼制度在原告资格的设置上也可以参照国外的做法。笔者认为，在这三类主体中，检察机关作为行政公益诉讼的原告最具优势。本文将从检察机关作为行政公益诉讼原告的理论基础、现实依据、规则设计等方面进行探讨和分析。
一、检察机关提起行政公益诉讼的理论基础
首先，检察机关提起行政公益诉讼是由其性质和地位决定的。检察机关是国家利益和公共利益的代表，纠正违法行为是其应有的职责。我国《宪法》第123条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这就明确了检察机关的性质是法律监督机关，负有保障法律统一实施、维护法律权威与尊严的神圣职责，检察机关对于法律的实施应当拥有全面的监督权。因此，国家行政机关实施法律的行政行为不应排除检察机关的监督。保障国家利益不受侵害，制裁侵害公共利益的违法犯罪行为（包括违法行政行为），对违法行为予以纠正，是检察机关的职责。由检察机关作为行政公益诉讼的原告资格，理所当然。检察机关具有独立于行政机关的地位，可以在行政公益诉讼中更好地发挥作用。检察机关享有法律赋予的独立检察权，具有提起行政公益诉讼的工作便利。我国《宪法》第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”该规定表明，检察机关具有独立于行政机关的地位。这种超脱的法律地位决定了赋予检察机关行政公益诉权可以更好地发挥其在行政公益诉讼中的积极作用。
其次，检察机关提起行政公益诉讼是司法权和行政权相互制约的需要。赋予检察机关行政公益诉讼原告资格可以加强检察司法权，有利于与行政权形成良性的平衡制约关系。检察机关提起行政公益诉讼的制度具有以一种国家权力监督和制约另一种国家权力的作用。目前，行政权的膨胀已经是不争的事实，而由于体制的原因，司法权则相对比较弱小。为了保证各种权力之间的制衡，必须加强司法权，实现司法权对行政权力的约束和监督，以防止和避免行政权对社会公共利益和国家利益的侵害。我国的检察院和法院同属司法机关，共同具有制裁违法行为、维护公共利益、实现社会公正的职能。赋予检察机关以行政公益诉讼的原告资格实际上是强化了对行政机关的监督权，有助于实现司法权与行政权的相对平衡。我们还必须看到，目前检察机关对行政机关的监督是消极、被动的，一旦赋予检察机关行政公益诉讼原告资格，就会使其对行政机关的监督更加积极、主动。在现有的法律框架内，检察机关对政府行政行为的监督仅仅体现为监督法院审理行政案件，而且监督方式通常也只限于按照法律监督程序提出抗诉。这种监督范围、监督方式上的限制使检察机关囿于“抗诉权”的狭小空间而无法真正形成对行政机关行政行为的有效监督。另一方面，依法行政是世界各国公认的行政活动所应遵循的基本原则。“无法律即无行政”，行政机关作为执法者必须在法律设定的范围内活动，否则，执法者违法，就会使民众质疑甚至蔑视法律。“政府官员越轨与其它形式的越轨之间的主要区别是政府官员担负立法和执法职责，拥有完成这些任务的合法权力。这些合法地拥有权力者若非法使用权力，就构成对社会的一种独特威胁。”［1］因此，加强对行政权力行使的合法性监督，检察机关除了现有消极、被动的抗诉权之外，还必须赋之以积极、主动的行政诉讼起诉权即行政公诉权，对行政机关及其工作人员涉及国家公共利益的违法行政行为启动司法审查程序，进而强化行政机关及其工作人员的法律意识，增强依法行政观念，推进行政法治建设的发展。
再次，检察机关提起行政公益诉讼符合现代公共利益理论的要求。现代公共利益理论认为，维持公共秩序、公共安全和公共福利是国家的重要职能，也是国家得以存在的合理性依据和长治久安的必要条件。因此，当国家利益受到侵害时，必须授权专门的机关代表国家进行追诉。我国目前有可能行使这一追诉权的国家机关无外乎政府、法院、人大和检察院。但是，前三种主体都不适宜作为行政公益诉讼的原告：政府在其具体行政行为侵害国家利益和社会公共利益的情况下,不可能既作为原告又作为被告参加诉讼;人民法院作为审判机关,居于裁判者地位,根据诉审分立的原则,也不可能去行使诉权;而人大及其常委会基于其国家权力机关的性质,不可能在享有立法权的同时,又去行使具体的诉权,这与现代法治理论相违背。因此，相较而言，只有检察机关作为司法分权和制衡的产物，具有天然的优势，理应成为公共利益的代表。
二、检察机关提起行政公益诉讼的现实依据
（一）从历史起源来看，检察机关从产生之日起就作为公益的代表参与诉讼
在大陆法系国家，由国王代理人演变而来的检察官的最早职权之一便是维护国王权益也即当时的国家利益。英美法系国家的检察官一开始是作为王室的法律顾问出现的，其职权之一也是保护国王权益。不难看出，检察权从其产生时便与国家利益、公众利益等相伴而生。［2］尽管当今世界各国对检察机关的定位有所不同，但都承认检察机关是国家利益和社会公共利益的代表。现代诉讼理论认为，检察机关在诉讼中，最突出、最主要的职责是代表国家、公众把被告人的违法行为和违法事实提供给法院，要求其依法进行审理和裁判，并对审理的过程以及裁判的结果进行监督。［3］因此，提起诉讼是检察机关参与诉讼活动的重要方式和基本职能之一。在我国所有国家机关中，检察机关是国家利益和社会公共利益的最合适的代表，所以，赋予检察机关行政公益诉讼原告资格有利于维护社会公共利益。
（二）从诉讼能力上看，检察机关适合担当行政公益诉讼的原告
检察机关是国家法律监督机关，是刑事公诉的提起者，具有较完备的人力、物力、财力资源，又积累了丰富的办案经验，其人员素质也较高，这些条件与公民个体相比是具有明显优势的。在行政公益诉讼中，原告面对的对象是代表国家权力的行政机关，保护的利益是社会公共利益，在这场诉讼中，不仅需要巨大的勇气和信心，还需要原告强烈的社会责任感，因为原被告力量悬殊很大，请求保护的利益又不一定与自身相关，且最终的诉讼利益也不可能完全归原告所有，在种种的压力下，少有人愿意承担这些责任，但我们又不能放任公共利益受到侵害，因此，以公权力制约公权力、以国家的力量保护社会公共利益是较为适宜的出路。另外，检察机关拥有一支受过专门法律知识教育和执法训练的公务人员队伍，在提起行政公诉前，有足够的能力审查该行政行为是否对公益造成了损害、损害的程度以及是否有造成损害的可能性，并决定是否提起行政公益诉讼。这样，一方面实现了对行政权的监督，保护了公共利益，另一方面也在实际操作中尽可能地避免行政公益诉讼的滥诉行为，避免降低行政效率，给法院增添无谓的讼累。
（三）从国外实践看，检察机关多被赋予行政公益诉讼的原告资格
国外的成熟经验和学者的理论探索为检察机关介入行政诉讼提供了充分的理论与实践基础。在法国，检察机关有权以公益代表人的身份对行政机关因不当或违法行政行为而损害社会公益的案件提起诉讼、参加诉讼和向行政法院提出自己的见解；在德国，联邦最高检察官、州高等检察官和地方检察官可以参加人的身份分别参与各级行政法院的行政诉讼，同时，检察官还享有上诉权和变更权；在英国，总检察长或其授权的检察长可以代表公益直接提起行政诉讼，也可以授权公民以总检察长的名义向法院提起行政诉讼；在美国，联邦总检察长可以参加任何他认为涉及国家利益和公民权益的行政诉讼案件。在这些国家，由于检察机关可以代表国家作为行政公益诉讼的原告提起诉讼，使行政机关违法成本增加，受到法律追究的概率增大，损害社会公共利益的违法行政行为得到有效遏止。从以上域外考察中可以得出结论，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，都赋予了检察机关对侵害公共利益的违法行政行为提起诉讼的权力，而且这种制度安排已为越来越多的国家所认可。
三、检察机关提起行政公益诉讼的规则设计
（一）检察机关提起行政公益诉讼应遵循的基本原则
1．尊重法院审判权原则
检察机关对法院的监督是对审判权的制约，但不得妨害审判权的正常行使。审判独立是法治社会的基石，在行政公益诉讼活动中，审判权是居于主导地位的，原告与被告的诉权只有在审判权的主导下才能实现其价值。检察机关在向法院提起行政公益诉讼时，其身份仅仅是普通的原告。出庭参加行政公益诉讼的检察人员和对方当事人都应当遵循诉讼规则，遵守法庭纪律，接受审判人员的统一指挥和管理，依法行使诉权，使行政公益诉讼活动在审判权的主导下有序进行。而检察机关以国家法律监督者身份对法院审理案件的监督意见都应当在事后提出，且须依法定的程序和形式。
2．公益中心原则
检察机关提起公益诉讼必须以保护国家和社会公共利益为根本目的和出发点，要以“公益”为中心，无“公益”则无诉讼，否则容易造成对公民或组织起诉权和对行政主体行政管理权的过度干预。同时对涉及公益又无人起诉的，应积极主动提起，切实保护公益不受侵害。
3．原被告双方权利平等原则
诉讼双方在公益诉讼中地位平等，没有高低贵贱之分。检察机关不能因为是国家利益的代表而居高临下，被告人也不因侵犯公共利益而低人一等，诉讼双方在诉讼中权利平等。当然，平等的诉讼权并不意味着双方的诉讼权利完全相同，而主要是指诉讼权利的对等性和诉讼机遇的相对应性。另外，它还包含着人民法院对双方权利应当给予平等保护的意义。总之，检察机关不能因为是正义之举而有任何特权，被告方在诉讼中也不应受到任何歧视。
（二）检察机关提起行政公益诉讼的方式
1．检察机关以原告身份直接提起行政公益诉讼
当国家利益和社会公共利益受到侵害，而由于各种原因无人寻求救济时，检察机关可以作为原告以国家的名义直接提起诉讼。具体又可分为两种：第一，主动提起，即检察机关依职权主动向法院提起诉讼。作为法律监督机关，检察机关有权利也有能力提起行政公益诉讼。当检察机关认为某行政行为侵害或可能侵害社会公益时，可依法主动向法院提起行政公益诉讼，但此项职权的行使必须受到法律的严格限制，以免造成司法权对行政权的过分干预而降低行政效率。第二，被动提起，即检察机关依公民或社会组织的请求而向法院提起诉讼。检察机关必须依照法律规定和法定程序对公民的起诉请求进行审查，而不能独断专行。其审查范围主要包括行政主体的行政行为是否违法，社会公益是否遭受了行政行为的侵害或有侵害之危险，以及是否超过一般行政诉讼的范围等。这种审查也是防止公民、社会组织滥用诉权，避免国家诉讼资源无谓浪费的重要手段。
2．检察机关以准原告身份参与提起行政公益诉讼
检察机关除了可以以原告身份直接提起行政公益诉讼之外，还可以以从当事人身份参与提起行政公益诉讼。比如在环境污染案件中，受环境污染损害的公民、法人或组织为一方当事人，检察机关作为从当事人，造成污染的责任人或对环境污染监控失职的行政机关为另一方当事人。在这类诉讼中，检察机关通常处于准原告的地位，协助原告提起行政公益诉讼，维护公共利益。在诉讼过程中，检察机关有权提出诉讼请求，提供证据，对法院判决不服的，可以联合原告或者单独提出上诉。
（三）检察机关在行政公益诉讼中的举证责任
在行政公益诉讼中，应当以被告举证为主，检察机关主动取证为补充，而不应当实行“谁主张，谁举证”的原则。这样，与我国行政诉讼法中关于举证责任的规定也是一致的。现行行政诉讼法将举证责任归于被告是基于两方面原因：第一，原告在证据的保存与收集方面的能力弱于被告，为实现诉讼的公平，将举证责任归于被告；第二，作为被告的行政主体在行政程序中必须遵循“先取证、后行为”的规则，即行政主体的行政行为必须有合法依据，如果该行政主体在诉讼中不能举证，表明其行政行为没有依据，则必然是违法的。而检察机关的举证能力较之行政主体并不弱，这样，将举证责任归于被告的第一个原因不存在了，但第二个也是更为根本的原因依然存在，因而，仍应当以被告举证为主。而且，检察机关还承担着繁重的刑事公诉任务，在不影响行政公益诉讼案件公正审理的前提下应当尽量减轻检察机关的负担，所以，不应当由检察机关负主要举证责任。但为了使检察机关面对被告的证据不至于无能为力，在以被告举证为主的同时，检察机关应当享有基于其自身特殊性质的一些诉讼权利，如收集证据、传唤证人、鉴定勘查等，以有力质疑被告的证据，真正起到法律监督的作用。
（四）检察机关提起行政公益诉讼的范围
1．国有资产流失等损害国家经济利益的案件
在改革开放以前，我国国有资产流失的问题虽已存在，但暴露得并不充分。改革开放以后，由于新旧体制并存，多种经济成分并存，产权关系不明晰，使国有资产流失问题日趋严重。国有资产属于全体人民，行政机关是依人民的授权而管理国有资产的，因此，如果行政机关在管理中懈怠或者滥用职权，检察机关有权为维护国家利益直接运用法律手段进行干预。
2．环境污染等公害案件
随着我国工业化进程的加快，企业为了片面地追求经济利益，往往置生态环境于不顾，使得环境污染问题日益突出。而且，生态环境一旦受到破坏，就很难恢复或者恢复成本极高。基于环境资源的自然属性和其对人类社会的极端重要性来说，它应完全是全体国民的公共财产，任何人不能任意对其占有、支配和损害。为了保护这种共同财产，共有人委托国家来管理，而国家对生态环境的管理是通过行政机关的行政行为来实现的。但是，在现实中，一些负有监管职责的行政机关出于对地方利益和眼前利益的考虑，常常是不闻不问，甚至是持纵容的态度。所以，为了有效保护人类赖以生存的生态环境，只要行政机关的作为或者不作为有导致环境污染的可能，检察机关就有权提起行政公益诉讼，环境公益诉讼的事前预防功能应该大于事后惩罚功能。
3．抽象行政行为损害公共利益的案件
由于行政机关的规范性文件具有普遍约束力，若其违法，那么对公共利益的潜在威胁性和实际破坏力比具体行政行为更为严重。当前，由于地方保护主义和部门保护主义的存在，使得某些政府规范性文件“立法自利化”的倾向相当严重，而受到损害的往往是公共利益。现行体制对政府规范性文件进行监督的主要方式是事前的审查、备案，另外，在行政复议法中加入了在特定条件下对部分行政规范性文件的复议监督。但是，实践表明，这些监督明显乏力，程序上缺乏可操作性，往往流于形式。排除对抽象行政行为司法审查的后果就是在该领域形成了权力监督的真空。因此，赋予检察机关对此类案件的起诉权是全面维护公共利益的必然要求。
4．政府违法采购损害公共利益的案件
现实中，政府作为特殊主体经常参与到市场经济活动中，进行一些商品、服务的采购。在采购过程中，如果政府违法采购损害了供应商的利益，供应商当然依法享有提起诉讼的权利。然而若是采购人与供应商恶意串通，双方受益，那么，在通常情况下，履行采购合同的后果，将会是公共利益受到严重损害。对此，供应商当然不会“无事生非”、提出异议，最后损害的都是公共利益。故而检察机关应有权对政府的这种违法行为提起行政公益诉讼，以维护社会公共利益。
5．基础设施建设中损害公共利益的案件
一段时期以来，某些行政机关为了追求短期的政绩，大搞所谓的“面子工程”、“形象工程”。因为缺乏周密的计划和科学的论证，这些工程往往无法取得实际的经济效益，反而会造成大量土地的闲置和国家财政资金的浪费，使公共利益严重受损。我国的土地和自然资源的所有权属于国家和集体，而不属于个人，由于无直接的受害人或利害关系人，使得此类案件经常难以得到有效的司法救济。因此，检察机关应当有资格成为此案件的原告。
6．涉及公有资源不合理开发利用的案件
无论是对自然资源的利用还是对历史文化遗产的开发都必须经过严谨的论证和合理的规划。而在现实的行政行为中，某些行政机关为了一时的轰动效应或者眼前的经济利益，往往是还没有经过缜密科学的调查论证就做出盲目、轻率甚至是武断的决定。其结果要么是对有限资源的浪费利用，要么就是半途搁浅，这样不仅无法达到预期的效果，而且会对资源造成严重的浪费和破坏，加之这些资源大多都是不可再生、无法复制的，所以，由检察机关代表公共利益对这类案件行使起诉权变得必要而又紧迫。
7．政策性价格垄断案件
近年来，政策性价格垄断问题逐渐成为社会热点问题，引起社会公众的普遍关注。铁路、电力、石油、电信、银行等政策性垄断行业往往对其所提供的商品和服务价格进行单方面调整，而这些行业所处的市场垄断地位使消费者在面对价格调整时却丧失了消费选择权，只能被动地接受垄断行业确定的价格。这种现象表面上看来仅仅是涉及垄断行业和消费者经济利益的问题，但实际上却与老百姓的日常生活息息相关，更多的是涉及到社会公平、社会秩序和公共福利的问题，甚至会影响社会稳定。而且，由于垄断行业的特殊地位，在这类案件中，价格调整往往是以行政机关下发文件、通知等形式实现的。在这种情况下，博弈的双方一方是普通消费者，而另一方则是强大的行政机关和垄断企业，双方力量本就十分悬殊，若再让普通消费者以一己之力去寻求救济确实有些勉为其难，其获胜的希望也极其渺茫。所以，应当由检察机关提起行政公益诉讼，以维护社会公众的合法权益。□
参考文献：
［1］［美］杰克•D•道格拉斯，［美］弗而西斯•C•瓦克斯勒．越轨社会学概论［M］．石家庄：河北人民出版社，1987：387．
［2］“公益诉讼”课题组．检察机关提起和参与民事行政公益诉讼资格探究［J］．华东政法学院学报，2004（3）：19．
［3］湛中乐，孙占京．论检察机关对行政诉讼的法律监督［J］．法学研究，1994（1）：24．
责任编辑：钱国华
关键词：检察机关；行政公益诉讼；原告资格
中图分类号：D925.3 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2008）11-0069-05
行政公益诉讼是指有权主体依法就行政机关已经侵害或者有可能侵害国家和社会公共利益的行为向法院提起诉讼，通过法院依法审理，追究违法者责任的活动。近年来，行政行为侵害公共利益的现象时有出现，为了维护社会公共利益，需要在我国建立行政公益诉讼制度，而建立该项制度的一个前提条件就是要明确哪些主体可以成为适格原告。在西方发达国家，行政公益诉讼的原告资格一般被赋予检察机关、社会团体和公民个人等三类主体。我国理论界普遍认为，我们的行政公益诉讼制度在原告资格的设置上也可以参照国外的做法。笔者认为，在这三类主体中，检察机关作为行政公益诉讼的原告最具优势。本文将从检察机关作为行政公益诉讼原告的理论基础、现实依据、规则设计等方面进行探讨和分析。
一、检察机关提起行政公益诉讼的理论基础
首先，检察机关提起行政公益诉讼是由其性质和地位决定的。检察机关是国家利益和公共利益的代表，纠正违法行为是其应有的职责。我国《宪法》第123条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这就明确了检察机关的性质是法律监督机关，负有保障法律统一实施、维护法律权威与尊严的神圣职责，检察机关对于法律的实施应当拥有全面的监督权。因此，国家行政机关实施法律的行政行为不应排除检察机关的监督。保障国家利益不受侵害，制裁侵害公共利益的违法犯罪行为（包括违法行政行为），对违法行为予以纠正，是检察机关的职责。由检察机关作为行政公益诉讼的原告资格，理所当然。检察机关具有独立于行政机关的地位，可以在行政公益诉讼中更好地发挥作用。检察机关享有法律赋予的独立检察权，具有提起行政公益诉讼的工作便利。我国《宪法》第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”该规定表明，检察机关具有独立于行政机关的地位。这种超脱的法律地位决定了赋予检察机关行政公益诉权可以更好地发挥其在行政公益诉讼中的积极作用。
其次，检察机关提起行政公益诉讼是司法权和行政权相互制约的需要。赋予检察机关行政公益诉讼原告资格可以加强检察司法权，有利于与行政权形成良性的平衡制约关系。检察机关提起行政公益诉讼的制度具有以一种国家权力监督和制约另一种国家权力的作用。目前，行政权的膨胀已经是不争的事实，而由于体制的原因，司法权则相对比较弱小。为了保证各种权力之间的制衡，必须加强司法权，实现司法权对行政权力的约束和监督，以防止和避免行政权对社会公共利益和国家利益的侵害。我国的检察院和法院同属司法机关，共同具有制裁违法行为、维护公共利益、实现社会公正的职能。赋予检察机关以行政公益诉讼的原告资格实际上是强化了对行政机关的监督权，有助于实现司法权与行政权的相对平衡。我们还必须看到，目前检察机关对行政机关的监督是消极、被动的，一旦赋予检察机关行政公益诉讼原告资格，就会使其对行政机关的监督更加积极、主动。在现有的法律框架内，检察机关对政府行政行为的监督仅仅体现为监督法院审理行政案件，而且监督方式通常也只限于按照法律监督程序提出抗诉。这种监督范围、监督方式上的限制使检察机关囿于“抗诉权”的狭小空间而无法真正形成对行政机关行政行为的有效监督。另一方面，依法行政是世界各国公认的行政活动所应遵循的基本原则。“无法律即无行政”，行政机关作为执法者必须在法律设定的范围内活动，否则，执法者违法，就会使民众质疑甚至蔑视法律。“政府官员越轨与其它形式的越轨之间的主要区别是政府官员担负立法和执法职责，拥有完成这些任务的合法权力。这些合法地拥有权力者若非法使用权力，就构成对社会的一种独特威胁。”［1］因此，加强对行政权力行使的合法性监督，检察机关除了现有消极、被动的抗诉权之外，还必须赋之以积极、主动的行政诉讼起诉权即行政公诉权，对行政机关及其工作人员涉及国家公共利益的违法行政行为启动司法审查程序，进而强化行政机关及其工作人员的法律意识，增强依法行政观念，推进行政法治建设的发展。
再次，检察机关提起行政公益诉讼符合现代公共利益理论的要求。现代公共利益理论认为，维持公共秩序、公共安全和公共福利是国家的重要职能，也是国家得以存在的合理性依据和长治久安的必要条件。因此，当国家利益受到侵害时，必须授权专门的机关代表国家进行追诉。我国目前有可能行使这一追诉权的国家机关无外乎政府、法院、人大和检察院。但是，前三种主体都不适宜作为行政公益诉讼的原告：政府在其具体行政行为侵害国家利益和社会公共利益的情况下,不可能既作为原告又作为被告参加诉讼;人民法院作为审判机关,居于裁判者地位,根据诉审分立的原则,也不可能去行使诉权;而人大及其常委会基于其国家权力机关的性质,不可能在享有立法权的同时,又去行使具体的诉权,这与现代法治理论相违背。因此，相较而言，只有检察机关作为司法分权和制衡的产物，具有天然的优势，理应成为公共利益的代表。
二、检察机关提起行政公益诉讼的现实依据
（一）从历史起源来看，检察机关从产生之日起就作为公益的代表参与诉讼
在大陆法系国家，由国王代理人演变而来的检察官的最早职权之一便是维护国王权益也即当时的国家利益。英美法系国家的检察官一开始是作为王室的法律顾问出现的，其职权之一也是保护国王权益。不难看出，检察权从其产生时便与国家利益、公众利益等相伴而生。［2］尽管当今世界各国对检察机关的定位有所不同，但都承认检察机关是国家利益和社会公共利益的代表。现代诉讼理论认为，检察机关在诉讼中，最突出、最主要的职责是代表国家、公众把被告人的违法行为和违法事实提供给法院，要求其依法进行审理和裁判，并对审理的过程以及裁判的结果进行监督。［3］因此，提起诉讼是检察机关参与诉讼活动的重要方式和基本职能之一。在我国所有国家机关中，检察机关是国家利益和社会公共利益的最合适的代表，所以，赋予检察机关行政公益诉讼原告资格有利于维护社会公共利益。
（二）从诉讼能力上看，检察机关适合担当行政公益诉讼的原告
检察机关是国家法律监督机关，是刑事公诉的提起者，具有较完备的人力、物力、财力资源，又积累了丰富的办案经验，其人员素质也较高，这些条件与公民个体相比是具有明显优势的。在行政公益诉讼中，原告面对的对象是代表国家权力的行政机关，保护的利益是社会公共利益，在这场诉讼中，不仅需要巨大的勇气和信心，还需要原告强烈的社会责任感，因为原被告力量悬殊很大，请求保护的利益又不一定与自身相关，且最终的诉讼利益也不可能完全归原告所有，在种种的压力下，少有人愿意承担这些责任，但我们又不能放任公共利益受到侵害，因此，以公权力制约公权力、以国家的力量保护社会公共利益是较为适宜的出路。另外，检察机关拥有一支受过专门法律知识教育和执法训练的公务人员队伍，在提起行政公诉前，有足够的能力审查该行政行为是否对公益造成了损害、损害的程度以及是否有造成损害的可能性，并决定是否提起行政公益诉讼。这样，一方面实现了对行政权的监督，保护了公共利益，另一方面也在实际操作中尽可能地避免行政公益诉讼的滥诉行为，避免降低行政效率，给法院增添无谓的讼累。
（三）从国外实践看，检察机关多被赋予行政公益诉讼的原告资格
国外的成熟经验和学者的理论探索为检察机关介入行政诉讼提供了充分的理论与实践基础。在法国，检察机关有权以公益代表人的身份对行政机关因不当或违法行政行为而损害社会公益的案件提起诉讼、参加诉讼和向行政法院提出自己的见解；在德国，联邦最高检察官、州高等检察官和地方检察官可以参加人的身份分别参与各级行政法院的行政诉讼，同时，检察官还享有上诉权和变更权；在英国，总检察长或其授权的检察长可以代表公益直接提起行政诉讼，也可以授权公民以总检察长的名义向法院提起行政诉讼；在美国，联邦总检察长可以参加任何他认为涉及国家利益和公民权益的行政诉讼案件。在这些国家，由于检察机关可以代表国家作为行政公益诉讼的原告提起诉讼，使行政机关违法成本增加，受到法律追究的概率增大，损害社会公共利益的违法行政行为得到有效遏止。从以上域外考察中可以得出结论，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，都赋予了检察机关对侵害公共利益的违法行政行为提起诉讼的权力，而且这种制度安排已为越来越多的国家所认可。
三、检察机关提起行政公益诉讼的规则设计
（一）检察机关提起行政公益诉讼应遵循的基本原则
1．尊重法院审判权原则
检察机关对法院的监督是对审判权的制约，但不得妨害审判权的正常行使。审判独立是法治社会的基石，在行政公益诉讼活动中，审判权是居于主导地位的，原告与被告的诉权只有在审判权的主导下才能实现其价值。检察机关在向法院提起行政公益诉讼时，其身份仅仅是普通的原告。出庭参加行政公益诉讼的检察人员和对方当事人都应当遵循诉讼规则，遵守法庭纪律，接受审判人员的统一指挥和管理，依法行使诉权，使行政公益诉讼活动在审判权的主导下有序进行。而检察机关以国家法律监督者身份对法院审理案件的监督意见都应当在事后提出，且须依法定的程序和形式。
2．公益中心原则
检察机关提起公益诉讼必须以保护国家和社会公共利益为根本目的和出发点，要以“公益”为中心，无“公益”则无诉讼，否则容易造成对公民或组织起诉权和对行政主体行政管理权的过度干预。同时对涉及公益又无人起诉的，应积极主动提起，切实保护公益不受侵害。
3．原被告双方权利平等原则
诉讼双方在公益诉讼中地位平等，没有高低贵贱之分。检察机关不能因为是国家利益的代表而居高临下，被告人也不因侵犯公共利益而低人一等，诉讼双方在诉讼中权利平等。当然，平等的诉讼权并不意味着双方的诉讼权利完全相同，而主要是指诉讼权利的对等性和诉讼机遇的相对应性。另外，它还包含着人民法院对双方权利应当给予平等保护的意义。总之，检察机关不能因为是正义之举而有任何特权，被告方在诉讼中也不应受到任何歧视。
（二）检察机关提起行政公益诉讼的方式
1．检察机关以原告身份直接提起行政公益诉讼
当国家利益和社会公共利益受到侵害，而由于各种原因无人寻求救济时，检察机关可以作为原告以国家的名义直接提起诉讼。具体又可分为两种：第一，主动提起，即检察机关依职权主动向法院提起诉讼。作为法律监督机关，检察机关有权利也有能力提起行政公益诉讼。当检察机关认为某行政行为侵害或可能侵害社会公益时，可依法主动向法院提起行政公益诉讼，但此项职权的行使必须受到法律的严格限制，以免造成司法权对行政权的过分干预而降低行政效率。第二，被动提起，即检察机关依公民或社会组织的请求而向法院提起诉讼。检察机关必须依照法律规定和法定程序对公民的起诉请求进行审查，而不能独断专行。其审查范围主要包括行政主体的行政行为是否违法，社会公益是否遭受了行政行为的侵害或有侵害之危险，以及是否超过一般行政诉讼的范围等。这种审查也是防止公民、社会组织滥用诉权，避免国家诉讼资源无谓浪费的重要手段。
2．检察机关以准原告身份参与提起行政公益诉讼
检察机关除了可以以原告身份直接提起行政公益诉讼之外，还可以以从当事人身份参与提起行政公益诉讼。比如在环境污染案件中，受环境污染损害的公民、法人或组织为一方当事人，检察机关作为从当事人，造成污染的责任人或对环境污染监控失职的行政机关为另一方当事人。在这类诉讼中，检察机关通常处于准原告的地位，协助原告提起行政公益诉讼，维护公共利益。在诉讼过程中，检察机关有权提出诉讼请求，提供证据，对法院判决不服的，可以联合原告或者单独提出上诉。
（三）检察机关在行政公益诉讼中的举证责任
在行政公益诉讼中，应当以被告举证为主，检察机关主动取证为补充，而不应当实行“谁主张，谁举证”的原则。这样，与我国行政诉讼法中关于举证责任的规定也是一致的。现行行政诉讼法将举证责任归于被告是基于两方面原因：第一，原告在证据的保存与收集方面的能力弱于被告，为实现诉讼的公平，将举证责任归于被告；第二，作为被告的行政主体在行政程序中必须遵循“先取证、后行为”的规则，即行政主体的行政行为必须有合法依据，如果该行政主体在诉讼中不能举证，表明其行政行为没有依据，则必然是违法的。而检察机关的举证能力较之行政主体并不弱，这样，将举证责任归于被告的第一个原因不存在了，但第二个也是更为根本的原因依然存在，因而，仍应当以被告举证为主。而且，检察机关还承担着繁重的刑事公诉任务，在不影响行政公益诉讼案件公正审理的前提下应当尽量减轻检察机关的负担，所以，不应当由检察机关负主要举证责任。但为了使检察机关面对被告的证据不至于无能为力，在以被告举证为主的同时，检察机关应当享有基于其自身特殊性质的一些诉讼权利，如收集证据、传唤证人、鉴定勘查等，以有力质疑被告的证据，真正起到法律监督的作用。
（四）检察机关提起行政公益诉讼的范围
1．国有资产流失等损害国家经济利益的案件
在改革开放以前，我国国有资产流失的问题虽已存在，但暴露得并不充分。改革开放以后，由于新旧体制并存，多种经济成分并存，产权关系不明晰，使国有资产流失问题日趋严重。国有资产属于全体人民，行政机关是依人民的授权而管理国有资产的，因此，如果行政机关在管理中懈怠或者滥用职权，检察机关有权为维护国家利益直接运用法律手段进行干预。
2．环境污染等公害案件
随着我国工业化进程的加快，企业为了片面地追求经济利益，往往置生态环境于不顾，使得环境污染问题日益突出。而且，生态环境一旦受到破坏，就很难恢复或者恢复成本极高。基于环境资源的自然属性和其对人类社会的极端重要性来说，它应完全是全体国民的公共财产，任何人不能任意对其占有、支配和损害。为了保护这种共同财产，共有人委托国家来管理，而国家对生态环境的管理是通过行政机关的行政行为来实现的。但是，在现实中，一些负有监管职责的行政机关出于对地方利益和眼前利益的考虑，常常是不闻不问，甚至是持纵容的态度。所以，为了有效保护人类赖以生存的生态环境，只要行政机关的作为或者不作为有导致环境污染的可能，检察机关就有权提起行政公益诉讼，环境公益诉讼的事前预防功能应该大于事后惩罚功能。
3．抽象行政行为损害公共利益的案件
由于行政机关的规范性文件具有普遍约束力，若其违法，那么对公共利益的潜在威胁性和实际破坏力比具体行政行为更为严重。当前，由于地方保护主义和部门保护主义的存在，使得某些政府规范性文件“立法自利化”的倾向相当严重，而受到损害的往往是公共利益。现行体制对政府规范性文件进行监督的主要方式是事前的审查、备案，另外，在行政复议法中加入了在特定条件下对部分行政规范性文件的复议监督。但是，实践表明，这些监督明显乏力，程序上缺乏可操作性，往往流于形式。排除对抽象行政行为司法审查的后果就是在该领域形成了权力监督的真空。因此，赋予检察机关对此类案件的起诉权是全面维护公共利益的必然要求。
4．政府违法采购损害公共利益的案件
现实中，政府作为特殊主体经常参与到市场经济活动中，进行一些商品、服务的采购。在采购过程中，如果政府违法采购损害了供应商的利益，供应商当然依法享有提起诉讼的权利。然而若是采购人与供应商恶意串通，双方受益，那么，在通常情况下，履行采购合同的后果，将会是公共利益受到严重损害。对此，供应商当然不会“无事生非”、提出异议，最后损害的都是公共利益。故而检察机关应有权对政府的这种违法行为提起行政公益诉讼，以维护社会公共利益。
5．基础设施建设中损害公共利益的案件
一段时期以来，某些行政机关为了追求短期的政绩，大搞所谓的“面子工程”、“形象工程”。因为缺乏周密的计划和科学的论证，这些工程往往无法取得实际的经济效益，反而会造成大量土地的闲置和国家财政资金的浪费，使公共利益严重受损。我国的土地和自然资源的所有权属于国家和集体，而不属于个人，由于无直接的受害人或利害关系人，使得此类案件经常难以得到有效的司法救济。因此，检察机关应当有资格成为此案件的原告。
6．涉及公有资源不合理开发利用的案件
无论是对自然资源的利用还是对历史文化遗产的开发都必须经过严谨的论证和合理的规划。而在现实的行政行为中，某些行政机关为了一时的轰动效应或者眼前的经济利益，往往是还没有经过缜密科学的调查论证就做出盲目、轻率甚至是武断的决定。其结果要么是对有限资源的浪费利用，要么就是半途搁浅，这样不仅无法达到预期的效果，而且会对资源造成严重的浪费和破坏，加之这些资源大多都是不可再生、无法复制的，所以，由检察机关代表公共利益对这类案件行使起诉权变得必要而又紧迫。
7．政策性价格垄断案件
近年来，政策性价格垄断问题逐渐成为社会热点问题，引起社会公众的普遍关注。铁路、电力、石油、电信、银行等政策性垄断行业往往对其所提供的商品和服务价格进行单方面调整，而这些行业所处的市场垄断地位使消费者在面对价格调整时却丧失了消费选择权，只能被动地接受垄断行业确定的价格。这种现象表面上看来仅仅是涉及垄断行业和消费者经济利益的问题，但实际上却与老百姓的日常生活息息相关，更多的是涉及到社会公平、社会秩序和公共福利的问题，甚至会影响社会稳定。而且，由于垄断行业的特殊地位，在这类案件中，价格调整往往是以行政机关下发文件、通知等形式实现的。在这种情况下，博弈的双方一方是普通消费者，而另一方则是强大的行政机关和垄断企业，双方力量本就十分悬殊，若再让普通消费者以一己之力去寻求救济确实有些勉为其难，其获胜的希望也极其渺茫。所以，应当由检察机关提起行政公益诉讼，以维护社会公众的合法权益。□
参考文献：
［1］［美］杰克•D•道格拉斯，［美］弗而西斯•C•瓦克斯勒．越轨社会学概论［M］．石家庄：河北人民出版社，1987：387．
［2］“公益诉讼”课题组．检察机关提起和参与民事行政公益诉讼资格探究［J］．华东政法学院学报，2004（3）：19．
［3］湛中乐，孙占京．论检察机关对行政诉讼的法律监督［J］．法学研究，1994（1）：24．
责任编辑：钱国华