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摘 要：随着社会经济的快速发展，中国人口老龄化日益加剧，人们对养老服务需求也随之提高，与此同时城乡间的养老服务体系的不公平问题也愈加凸显。构建城乡统一的社会养老服务体系应逐步提高社会养老服务水平，增强社会养老服务的可持续性和服务性;建立健全社会养老服务体系，逐步实现城乡统一，增强社会养老服务的公平性和流动性。
关键词：社会养老服务;城乡公平;公共服务均等化
中图分类号：C913.6 文献标识码：A 文章编号：1005-6378（2019）01-0132-07
DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2019.01.018
随着社会经济的快速发展，中国人口老龄化已呈爆发式增长的态势。据全国老龄办数据显示，截至2017年底中国60岁及以上老年人口有2.41亿人，占总人口17.3%[1]。随着人口老龄化日益加速，中国老年人占总人口比重与抚养比也将持续攀升。据第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果显示，全国有失能半失能老人4 063万，占老年人口的18.3%。由于老年人身体机能衰退，自理能力逐步被侵蚀，许多老年人必须得到照护才能安度晚年。同时，由于城乡老年人之间养老服务差异较大，也导致诸多不公平情况发生。城镇离退休老年人拥有职工养老金保障，经济收入相对较高，养老服务水平相对较高，而农村老年人经济水平较低，很多老人因子女外出务工还要照顾留守儿童，加之农村地区养老服务场所较少，他们的养老服务几乎为零。党的十八届三中全会提出“构建更加公平、可持续的社会保障体系”，党的十八届五中全会又提出了“构建更加公平、更可持续的社会保障体系”，党的十九大报告也提出了“坚持在发展中保障和改善民生，增进民生福祉是发展的根本目的”。这足以说明，为了实现全面建成小康社会的目标，构建更加公平、更可持续的社会养老服务体系，尽快建立与完善城乡统一的社会养老服务体系势在必行。
一、构建城乡统一社会养老服务体系的现实基础
以共享發展理念为引领，以社会公平正义为核心，以保障人民福祉为宗旨，构建城乡统一的社会养老服务体系，不仅是对中国尊老敬老文化的弘扬和传承，而且可以有效满足老年人物质文化需求，提高市场供给，促进社会经济快速发展。而构建城乡统一的社会养老服务体系需要一定的内在优势和良好的外部环境做铺垫。
（一）内在优势：社会养老服务发展现实成就
近年来，国务院依据中央相关指示精神出台了一系列社会养老服务政策，同时积极增加财政投入并根据老年人自身状况及需求，结合经济发展实际探索建立有差别的多元化补贴制度，强势促进我国的社会养老服务制度由补缺型向适度普惠型转变。截至2017年底，中国共有养老服务机构2.9万个，养老服务床位达到714.2万张。共有社区服务中心2.5万个，社区服务站13.9万个[2]。河南省发改委、民政厅、卫计委等相关政府部门也联合启动了健康养老“十百千”示范项目，项目以居家养老服务中心为发展重心，政府统筹规划并给予重点资金支持积极建立居家养老服务试点。充分调动各方力量建立合作开放创新发展机制，逐步实现社会养老服务产业集聚融合发展。截止2017年12月底，河南省已初步建立了覆盖省、市、县三级的项目库，完成投资2 774亿元建立起省（9个）、市（185个）、县（326个）三级项目库，主要覆盖机构养老、居家社区养老、医养融合、智慧养老、基地养老、老年用品等六个领域。这些都为构建城乡统一养老服务体系打下坚实的基础。
（二）外在条件：城乡统一现实要件初步具备
近年来，中国社会经济快速发展，中国已成为全球第二大经济体，国家整体实力大幅度提升。2017年国内生产总值已达82.7万亿，财政收入实现17.3万亿，河南省生产总值和财政收入分别也高达4.5万亿和5 238.3亿。与此同时，党和政府又将人民福祉作为国家长远发展的主要方向，集中财力持续改善和提升广大民众的基本生活水平。河南省委省政府提出保基本、兜底线、建机制、解难题，以发展为基、以民生为底，通过机制建设惠及广大人民。应不断加强关爱服务体系及城乡融合发展机制建设，系统推行城乡民生事业协调发展[3]。另外，近年来中国城乡居民人均可支配收入持续增长，也为构建城乡统一的社会养老服务体系奠定了重要基础。
二、构建城乡统一社会养老服务体系的困境
为剖析城乡社会养老服务的现实困境，课题组以问卷调查的方式在河南省郑州市、开封市、漯河市、许昌市、安阳市、商丘市、焦作市、南阳市、洛阳市分别进行实地调研。共发放问卷560份，收回有效问卷553份，有效问卷占98.75%。对于构建城乡统一的社会养老服务体系现实困境，论文从横向、纵向两个方面分别做一剖析。
（一）横向：社会养老服务总体发展水平较低
构建城乡统一的社会养老服务体系，需要较高的社会养老服务发展水平作为基础，社会养老服务相对完善的发展机制及高水平的服务供给是实现城乡统一的重要保障。
1.养老服务体系不完善。河南省养老服务事业尚处于起步与探索阶段，在社会养老服务保障水平与保障层次上不仅与全面建成小康社会不相匹配，而且与社会经济的快速发展，尤其是老年人日益增长的需求不相适应。调研数据显示：老人明确表示所在社区提供兴趣班培训班服务的仅有6.2%，老年人表示没有提供的高达93.8% ;明确表示所在社区提供心理疏导服务的老年人仅为2.9%，老年人没有享受到此类服务的占97.1%;享受到集体餐厅服务的老年人仅占到4.5%，仅有10.3%的老年人所在社区及其附近设有托老所，仍有53.2%的老年人表示居住社区及附近没有医院;当问及老年人“为您提供服务的工作人员服务是否专业”时，55.3%的老年人表示“一般，不是很及时很到位，但是总体说还过得去”，4.7%的老年人表示“工作十分不负责任”，仅有40%的老年人表示“服务很好，很贴心”。 2.公共政策结构失衡。养老机构在中国学界一般分为公办和民办两种形式，它们在满足老年人养老服务需求方面均发挥着重要作用，但二者在公共政策方面差异较大。公办养老服务机构不仅拥有较为先进的管理经营模式、较好的品牌美誉度和社会公信力，而且在资金方面能得到国家财政的支持。民营养老服务机构则不具备公办养老机构的优势，而且在市场准入、税收标准、投资权益保护等方面还受到诸多限制[4]。近年来，中国的社会养老服务政策大多关注资金投入与机构设立等一般化物质建设，对于社会养老服务软件优化方面则相对匮乏。物质建设是社会养老服务优化的坚实基础，没有良好的物质建设的可持续，养老服务优化也仅是纸上谈兵。如果一味追求一般化物质建设，忽视社会养老服务优化问题，物质建设则难以达到较佳的效果甚至流于形式，社会养老服务供给也将难以满足老年人日益增长的养老服务需求。
3.养老服务供需矛盾凸显。随着中国社会经济的快速发展，人口老龄化已呈井喷态势，而与之相关的养老服务需求也随之急剧攀升。老年人口剧增预示着养老服务需求的发展潜力及方向，而经济发展水平的高低不仅影响着养老服务发展是否充分，同时也影响着老年群体对于养老服务相关费用的支付能力，尽管这与老年群体养老服务意识也较为相关[5]。近年来，国家在提供养老服务方面投入了大量资金，但因信息不对称及受地方经济发展水平和个人经济状况影响，养老服务供给与需求之间矛盾凸显。调研发现，虽然国家初步构建起了多重保障的社会养老服务供给体系，受中国城乡之间和东西部之间经济发展不平衡影响，城市和经济发达地区供给相对充分，而农村和经济不发达地区则非常薄弱。经济发展水平较低地区的老年群体亟待需要解决的问题侧重于基础性社会养老服务相关项目，对较高层次的养老服务需求性较弱。
4.智慧养老服务发展缓慢。随着科学技术的迅猛发展，互联网技术与人们的生活越来越密切。互联网不仅可以实现传统社会养老服务技术革新，更有助于更新人们的社会养老服务理念。社会养老服务充分吸收信息化与网络化的最新成果，逐步实现社会养老服务模式创新，不断促进社会养老服务优化升级，并充分利用互联网大数据及网络传播优势，建立和完善社会养老综合服务平台，依托互联协同优势打造新型业态。调研发现，大部分调研社区并未建立接入居家养老服务平台，仍然停留于传统养老服务模式。老年群体学习能力普遍较弱，进一步限制了智能服务设备的普及与使用。调研数据显示，94.6%的老人所在社区并未接入智慧养老平台，接入比例仅为5.4%。熟悉并掌握智能服务设备的老年人仅为17%，且多为教师、公职人员等高学历群体。83%的老年人不熟悉智能服务设备，智慧养老服务事业的发展仍将面临着诸多障碍。
（二）纵向：社会养老服务城乡之间差距较为明显
城乡二元经济结构促使城乡之间养老服务水平差距较大。与城镇相比，农村老人主要依靠传统家庭养老与土地保障为依托，其社会化程度不仅较低，服务供给能力有限，且深受传统自给自足观念影响，农村老人参与社会养老服务意识仍有待提高[6]。
1.政策资源方面：社会养老服务政策城乡失衡。居家养老服务主要依靠上门提供，但在很多农村地区，地理位置较为偏僻，且相关服务部门尚未形成规模，上门服务还存在着诸多限制性因素。盡管注重以乡镇敬老院为依托提供日间照料与短期托养服务，但由于农村地区财政投入相对不足、民间资本投资缺乏积极性，实际服务效果并不理想。调研发现，农村养老机构基础设施建设较为落后，保障范围较窄，甚至要求入住老人具备劳动能力能够提供一些劳作。然而，外出务工已成为农村青壮年工作的必要选择，农村地区空巢老人数量与日俱增，传统家庭养老功能正逐步弱化。根据农村地区的特殊养老境况，运用创新思维制定并实施适宜农村地区的服务政策，加快推进农村社会养老服务体系建设已迫在眉睫。
2.日常照料方面：城镇老年人较农村老年人优越。调研数据显示：在日常照料方面，城镇老年人需要照料的比例为39.9%，农村老年人比例则为57.4%，农村相对城镇高出17.5%。受城乡经济发展水平差异的影响，在日常照料方面城乡老年人之间存在较大差距。在一日三餐主要来源方面，城镇老年人依靠养老机构比例为6.6%，农村老年人比例则仅为0.3%。城镇老年人与子女同住比例为36.8%，农村老年人比例达到47.2%。农村老年人受传统家庭观念影响较重，大多选择居家养老。由于农村养老机构少且服务质量较差也是降低老年人入住养老机构意愿的一个动因。再者由于子女外出打工，部分农村老人除了照顾自己外，还需要为子女的土地劳作，甚至还需要照顾孙子或孙女上学和生活等，有19.9%的农村老人为家务事情繁重感到困扰。
3.经济生活方面：城镇老年人较农村老年人富裕。据调研数据显示，从收入来源方面，农村部分老年人坚持参加农业生产，比例达到21.5%，养老主要依靠子女供养的比例为16%，城镇老年人依靠退休金养老比例为71.5%。开销方面，农村老年人多集中于衣食住行和看病吃药方面，城镇老年人多用于人情开销、旅游娱乐等。35.6%的农村老年人经济较为困难，城镇老年人比例则为24.6%。由于农村与城镇物价水平存在较大差异，城乡老年人经济状况评价趋于一致。城镇老年人非常满意、基本满意、说不清、不满意、非常不满意比例分别为13.6%、60.5%、17.1%、7.5%、1.3%。农村老年人非常满意、基本满意、说不清、不满意、非常不满意比例分别为10.7%、60.1%、16.6%、11.7%、0.9%。
4.精神生活方面：城镇老年人较农村老年人丰富。精神方面主要侧重于文化娱乐活动、受教育程度、是否参加各种集体活动等方面介入调研。在文化娱乐活动方面，31.6%的城镇老人觉得娱乐文化活动太少，农村老人比例则高达51.8%。一方面凸显中国精神文化服务发展整体相对滞后，另一方面也显现出农村老年人文化娱乐生活更为缺失。受教育程度方面，38%的农村老人未曾上学，城镇老人比例为11.8%。信仰宗教方面，32.8%的农村老人信仰宗教，城镇老人比例为18%。是否参加集体活动方面，97.8%的农村老人未曾参与兴趣班、培训班和集体餐厅等相关活动，仅有27%的农村老人去过老年活动中心，9.8%的农村老人居住区域设有托老所。62%的农村老人未曾参与老年人社团，城镇老人比例为38.2%。以上数据显示，城乡精神文化服务总体水平不高但城镇相对于农村而言比较丰富。 5.医疗服务方面：城镇老年人较农村老年人完善。从调研结果来看，城乡老年人慢性病多集中在高血压、心脑血管、骨关节等疾病。心脑血管、高血压等疾病需要定期检查治疗，40.8%的农村老年人为自己或老伴身体不好，多有疾病感到困扰。城镇老年人比例为32.5%，农村比城镇高出8.3%。但在农村，由于居民居住比较分散，医疗服务设施较为落后，医务人员素质较差，有35.6%的老年人为医疗康体活动不方便感到困扰。由于城镇居民享受到的医疗条件较好，为医疗康体活动不方便感到困扰的老年人比例相对较小为19.7%。在农村，高达17.2%的老年人（多为高龄老人）表示人老体衰，烦心事多，医疗服务是困扰他们的最大难题。
6.智慧养老方面：城镇社区较农村社区先行一步。互联网养老服务模式需要完备的基础设施支撑和高素质的人才资源投入，且该模式回报周期较长，对于企业投资吸引力不足，发展过程中面临“投资异化”风险，同时也面临老年人互联网使用障碍、市场融合度低、政策落地难等困境[7]。据调研，受城乡公共资源分配不均的影响，城镇社区接入智慧养老平台比例为11%，农村社区比例仅为1.5%。受受教育程度和接受新事物影响，城镇老人掌握智能服务设备的比例为24.6%，农村老人比例仅为11.7%。城镇老年人教育程度相对较高，且有大部分城镇老年人退休前为国家机关事业单位人员和城镇企业职工，养老待遇相对较好，受教育程度高，有能力熟悉并掌握智能服务设备。而农村老年人一般受教育程度较低，接受新事物较差，较少有人接受互联网等新兴智慧养老方式。城镇老人相对农村老人掌握智能服务设备状况较好。因此，城镇社区在智慧养老方面较农村社区先行了一步。
三、构建城乡统一社会养老服务体系的路径选择
当前中国正处于加速构建社会养老服务体系关键期。关于如何实现社会养老服务体系城乡统一，目前仍然处于持续探索阶段，并未形成一个较理想的模式。就此而言，各地的相关实践为我们提供了一定研究基础。我们在分析社会养老服务体系城乡统一现实困境基础上，提出在横向维度逐步提高社会养老服务水平，增进可持续性和服务性;纵向维度构建与完善城乡统一的社会养老服务体系，增进公平性和流动性。
（一）横向：逐步提高社会养老服务水平，增进可持续性和服务性
构建城乡统一的社会养老服务体系，首先应提高社会养老服务水平。横向维度与纵向维度相辅相成，提高服务水平增进老年福利是逐步实现城乡统一的必要条件，城乡统一是社会养老服务长远健康发展的必经阶段和重要支撑。
1.完善社会养老服务体系。社会养老服务应实现以政府为供给主体，政府主导，企业社会积极参与的多元化，供给方式因地制宜因势利导注重灵活性。政府作为社会养老服务发展进程中的基础动力，社会养老服务体系建设是否顺利向前推进，关键是看政府主导责任能否履行到位。中央政府应以社会养老服务发展现状为依据做好顶层规划与制度建设，各地政府因地制宜的设计发展方案实现制度再创新。政府相关部门积极制定相关标准与规范，提供促进社会养老服务科学规范发展。加强政策支持与资金投入，通过合作办学、财政扶持、定点培养等方式与相关院校展开合作，充分利用学校资源优势培养专业人才。并积极建立志愿者参与机制，为老年群体提供优质服务[8]。
2.逐步弥补公共政策失衡。促进养老机构服務机制创新，对公办养老机构进行规制，依据实际状况核定不同养老机构发展比例，逐步解决传统公办养老机构高投入、低产出，高消耗、低效率问题，并有效调动民间资本与社会力量，充分发挥其专业、便捷等方面的优势，打造高效优质的养老服务发展新格局。逐步推进公办养老机构体制机制改革，政府应积极履行行政管理和监督职责，保障养老机构性质不改变、定位不偏差、功能不猥琐等，并以投资融资、税费优惠、土地供应、补贴支持和人才培养与就业等政策为重点积极完善民办公助政策扶持体系。医养结合相关产业需要继续深耕发展，应积极采取一系列创新举措，注重养老服务发展的层次性、协同性和综合性。
3.创新社会养老服务方式。如何从老年人多层次需求出发，政府、社区、家庭、非营利组织、志愿者及老人等主体形成良好合力共建社会养老服务体系;如何满足老年人护理需要，将正式和非正式护理制度有机结合是创新社会养老服务方式的关键点。创新社会养老服务方式，首先应对社会养老模式实施再优化。遵循老年群体在家居住意愿，积极采取举措促使居家养老服务深耕发展[9]。其次，对养老服务提供主体及提供方式实施再优化。作为社会养老服务体系建设的倡导者、引领者和主导力量，政府应明确责任积极投入，给予财政与政策等相关支持，并引导家庭、亲朋和邻里间建立良好互动互助机制。在实现多主体供给的基础上，积极促进养老服务供给方式创新。
4.完善智慧养老服务模式。政府应采取积极的财政政策继续加大对于智慧养老服务的资金投入，采取灵活的行政政策对智慧养老服务的发展加以引导，并采取多种方式对老年人进行培训，更新老年人养老观念。非政府组织与市场主体应充分发挥自身特点，在协同战略指导下逐步实现社会养老服务技术普及与战略创新，并采取多种举措将智慧服务平台纳入社区建设。政府、市场、非政府公共组织和社区充分发挥自身优势，在政府重视、依托科技、企业加盟、分类管理原则的指导下，通过构建虚拟养老院和社会养老网络服务平台等方式综合实施一系列创新举措，增强多种主体协同创新与发展能力，提升老年群体智能养老水平，强势推动智慧养老服务事业发展。
（二）纵向：构建与完善城乡统一的社会养老服务体系，增进公平性和流动性
中国社会养老服务体系建设起步相对较晚，建立城乡统一的社会养老服务体系阻力较小，可以通过顶层设计与统筹规划有条不紊的逐步实施[10]。社会养老服务体系的城乡统一不是笼统的完全统一，而是在差序平等理念指导下的阶段性统一[11]。
1.逐步弥合城乡之间政策结构失衡。公平是社会保障制度赖以存在和发展的基本价值，亦是社会保障的根本目标和本质体现，而效率是其实现公平目标的必要手段。因此，政府部门应以城乡公平为基本理念，以城乡居民均衡受益为切入点，积极实施一系列有效举措构建城乡统一的社会养老服务体系。逐步改善政策结构失衡状况，采取城乡统一的社会养老服务政策，逐步打破城乡之间发展不均衡、存在结构性差异、服务水平层次不齐的局面。为城乡老年人提供均衡受益的养老服务，给予普通公民以安全的养老服务预期。不仅有利于促进社会稳定，更有助于拉动内需刺激经济增长。尤其对于农村，可增强老人自主能力，摆脱对子女的依赖，促进家庭和谐稳定。 2.重点扶持农村社会养老服务发展。政府对农村养老服务产业进行财政补贴，利用城镇资金建立养老服务公司及疗养院、养老院等私营养老机构。对农村进行相关定点扶持，增加农村老人土地财政补贴。根据发展实际制定最低供给标准，出台相关监督管理办法以保障服务质量。农村老人用于养老服务的相关费用，可以依据公平与效率原则，由国家、家庭与农村集体经济三方共同承担。加强专项资金转移支付力度，将家庭收入状况和老年人所需服务种类作为基本依据确定缴费标准，贫困户或五保户可以免除费用。并从集体财政资金中拨付一定比例扶持农村养老服务事业发展。三方所供资金采用收支两条线由县级财政进行集中管理，并对养老服务专项资金进行严格把控[12]。
3.建立城乡统一的日常照护体系。作为老年群体日常活动范围，社区拥有难得的聚合优势，更符合老年群体传统文化认知。老人家属和朋友大都位于社区内部，有利于创造协作互助的和谐氛圍。熟悉的生活环境也能够给予老人以舒适感[13]。政府应颁布家庭养老服务相关支持政策，加强财政转移支付能力为高龄、失能、空巢等老年人困难家庭提供经济扶持，树立起家庭养老服务支持体系的长效机制。给予照护老人子女服务津贴，增强爱老敬老宣传教育，充分发挥居家养老服务基础性作用。加强社区基础设施建设，增强日常照料供给能力。建立社会养老服务激励机制，吸引专业服务团体、社会组织、社会企业、营利部门和志愿者等参与到日常照料服务中来。
4.建立城乡统一的医疗照护体系。政府部门对农村医疗机构建设给予有力的政策和财政支持。城镇医疗服务相对农村完善，可在城乡之间建立起完备的对口支援机制，鼓励城镇医院的医务人员下乡为老年人提供医疗服务，并适时对农村医务人员进行培训。城镇医院在医疗基础设施、医疗技术等方面对农村医疗机构进行定点帮扶，提高农村医院的医疗服务能力。医养结合是实现养老服务多种照料相结合的最佳模式，应成为未来养老服务事业发展的重要方向[14]。医养结合服务需要多个社会组织密切配合，必须发挥多方主体优势整合多方资源。社区是老人晚年生活的第二空间，通过社区设置的医养结合型养老机构，为老年群体提供综合性的社会养老服务[15]。
5.建立城乡统一的智慧养老体系。构建城乡统一的智慧养老服务体系，关键在于做好三方面对接。第一，智慧养老服务与传统养老服务对接。根据智能终端设备产品等级，并以社区为依托通过为老人提供辅助无偿使用方式，逐步实现开发商家推广方式由传统闯入式向深入嵌入式转变[16]。第二，养老服务平台之间对接。建立大型综合公共信息平台，解决各个平台零散分布缺乏联通问题，并建立起能够相互连通相互协作的养老服务子平台[17]。第三，城镇与农村之间对接。各地市级政府因地制宜制定本地规划，重点支持农村智慧养老服务事业发展，落实优惠政策给予财政保障加强基础设施建设[18]。市场是智慧养老产业发展的核心力量，政府依据市场环境制定相对适宜支持性政策，积极扶持城镇乡村两个市场发展逐步实现协调联动。
[参 考 文 献]
[1]中国老年人口已达2.41亿人 占总人口的17.3%[EB/OL].[2018-07-28]. http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-05/14/c_1122828001.htm.
[2]中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].[2018-07-03].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html.
[3]2018年河南省政府工作报告[EB/OL].[2018-05-08].http：//cn.chinagate.cn/reports/2018-03/02/content_50637172_0.htm.
[4]李小兰.我国养老服务公共政策结构的失衡与纠偏[J].探索，2015（6）：104-109.
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[17]席恒，任行，翟绍果.智慧养老：以信息化技术创新养老服务[J].老龄科学研究，2014（7）：15-15.
[18]温海红，王怡欢.“互联网+居家养老”服务平台构建及其实现路径[J].河北大学学报（哲学社会科学版），2017（6）：138-145.
【责任编辑 吴 姣】
关键词：社会养老服务;城乡公平;公共服务均等化
中图分类号：C913.6 文献标识码：A 文章编号：1005-6378（2019）01-0132-07
DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2019.01.018
随着社会经济的快速发展，中国人口老龄化已呈爆发式增长的态势。据全国老龄办数据显示，截至2017年底中国60岁及以上老年人口有2.41亿人，占总人口17.3%[1]。随着人口老龄化日益加速，中国老年人占总人口比重与抚养比也将持续攀升。据第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果显示，全国有失能半失能老人4 063万，占老年人口的18.3%。由于老年人身体机能衰退，自理能力逐步被侵蚀，许多老年人必须得到照护才能安度晚年。同时，由于城乡老年人之间养老服务差异较大，也导致诸多不公平情况发生。城镇离退休老年人拥有职工养老金保障，经济收入相对较高，养老服务水平相对较高，而农村老年人经济水平较低，很多老人因子女外出务工还要照顾留守儿童，加之农村地区养老服务场所较少，他们的养老服务几乎为零。党的十八届三中全会提出“构建更加公平、可持续的社会保障体系”，党的十八届五中全会又提出了“构建更加公平、更可持续的社会保障体系”，党的十九大报告也提出了“坚持在发展中保障和改善民生，增进民生福祉是发展的根本目的”。这足以说明，为了实现全面建成小康社会的目标，构建更加公平、更可持续的社会养老服务体系，尽快建立与完善城乡统一的社会养老服务体系势在必行。
一、构建城乡统一社会养老服务体系的现实基础
以共享發展理念为引领，以社会公平正义为核心，以保障人民福祉为宗旨，构建城乡统一的社会养老服务体系，不仅是对中国尊老敬老文化的弘扬和传承，而且可以有效满足老年人物质文化需求，提高市场供给，促进社会经济快速发展。而构建城乡统一的社会养老服务体系需要一定的内在优势和良好的外部环境做铺垫。
（一）内在优势：社会养老服务发展现实成就
近年来，国务院依据中央相关指示精神出台了一系列社会养老服务政策，同时积极增加财政投入并根据老年人自身状况及需求，结合经济发展实际探索建立有差别的多元化补贴制度，强势促进我国的社会养老服务制度由补缺型向适度普惠型转变。截至2017年底，中国共有养老服务机构2.9万个，养老服务床位达到714.2万张。共有社区服务中心2.5万个，社区服务站13.9万个[2]。河南省发改委、民政厅、卫计委等相关政府部门也联合启动了健康养老“十百千”示范项目，项目以居家养老服务中心为发展重心，政府统筹规划并给予重点资金支持积极建立居家养老服务试点。充分调动各方力量建立合作开放创新发展机制，逐步实现社会养老服务产业集聚融合发展。截止2017年12月底，河南省已初步建立了覆盖省、市、县三级的项目库，完成投资2 774亿元建立起省（9个）、市（185个）、县（326个）三级项目库，主要覆盖机构养老、居家社区养老、医养融合、智慧养老、基地养老、老年用品等六个领域。这些都为构建城乡统一养老服务体系打下坚实的基础。
（二）外在条件：城乡统一现实要件初步具备
近年来，中国社会经济快速发展，中国已成为全球第二大经济体，国家整体实力大幅度提升。2017年国内生产总值已达82.7万亿，财政收入实现17.3万亿，河南省生产总值和财政收入分别也高达4.5万亿和5 238.3亿。与此同时，党和政府又将人民福祉作为国家长远发展的主要方向，集中财力持续改善和提升广大民众的基本生活水平。河南省委省政府提出保基本、兜底线、建机制、解难题，以发展为基、以民生为底，通过机制建设惠及广大人民。应不断加强关爱服务体系及城乡融合发展机制建设，系统推行城乡民生事业协调发展[3]。另外，近年来中国城乡居民人均可支配收入持续增长，也为构建城乡统一的社会养老服务体系奠定了重要基础。
二、构建城乡统一社会养老服务体系的困境
为剖析城乡社会养老服务的现实困境，课题组以问卷调查的方式在河南省郑州市、开封市、漯河市、许昌市、安阳市、商丘市、焦作市、南阳市、洛阳市分别进行实地调研。共发放问卷560份，收回有效问卷553份，有效问卷占98.75%。对于构建城乡统一的社会养老服务体系现实困境，论文从横向、纵向两个方面分别做一剖析。
（一）横向：社会养老服务总体发展水平较低
构建城乡统一的社会养老服务体系，需要较高的社会养老服务发展水平作为基础，社会养老服务相对完善的发展机制及高水平的服务供给是实现城乡统一的重要保障。
1.养老服务体系不完善。河南省养老服务事业尚处于起步与探索阶段，在社会养老服务保障水平与保障层次上不仅与全面建成小康社会不相匹配，而且与社会经济的快速发展，尤其是老年人日益增长的需求不相适应。调研数据显示：老人明确表示所在社区提供兴趣班培训班服务的仅有6.2%，老年人表示没有提供的高达93.8% ;明确表示所在社区提供心理疏导服务的老年人仅为2.9%，老年人没有享受到此类服务的占97.1%;享受到集体餐厅服务的老年人仅占到4.5%，仅有10.3%的老年人所在社区及其附近设有托老所，仍有53.2%的老年人表示居住社区及附近没有医院;当问及老年人“为您提供服务的工作人员服务是否专业”时，55.3%的老年人表示“一般，不是很及时很到位，但是总体说还过得去”，4.7%的老年人表示“工作十分不负责任”，仅有40%的老年人表示“服务很好，很贴心”。 2.公共政策结构失衡。养老机构在中国学界一般分为公办和民办两种形式，它们在满足老年人养老服务需求方面均发挥着重要作用，但二者在公共政策方面差异较大。公办养老服务机构不仅拥有较为先进的管理经营模式、较好的品牌美誉度和社会公信力，而且在资金方面能得到国家财政的支持。民营养老服务机构则不具备公办养老机构的优势，而且在市场准入、税收标准、投资权益保护等方面还受到诸多限制[4]。近年来，中国的社会养老服务政策大多关注资金投入与机构设立等一般化物质建设，对于社会养老服务软件优化方面则相对匮乏。物质建设是社会养老服务优化的坚实基础，没有良好的物质建设的可持续，养老服务优化也仅是纸上谈兵。如果一味追求一般化物质建设，忽视社会养老服务优化问题，物质建设则难以达到较佳的效果甚至流于形式，社会养老服务供给也将难以满足老年人日益增长的养老服务需求。
3.养老服务供需矛盾凸显。随着中国社会经济的快速发展，人口老龄化已呈井喷态势，而与之相关的养老服务需求也随之急剧攀升。老年人口剧增预示着养老服务需求的发展潜力及方向，而经济发展水平的高低不仅影响着养老服务发展是否充分，同时也影响着老年群体对于养老服务相关费用的支付能力，尽管这与老年群体养老服务意识也较为相关[5]。近年来，国家在提供养老服务方面投入了大量资金，但因信息不对称及受地方经济发展水平和个人经济状况影响，养老服务供给与需求之间矛盾凸显。调研发现，虽然国家初步构建起了多重保障的社会养老服务供给体系，受中国城乡之间和东西部之间经济发展不平衡影响，城市和经济发达地区供给相对充分，而农村和经济不发达地区则非常薄弱。经济发展水平较低地区的老年群体亟待需要解决的问题侧重于基础性社会养老服务相关项目，对较高层次的养老服务需求性较弱。
4.智慧养老服务发展缓慢。随着科学技术的迅猛发展，互联网技术与人们的生活越来越密切。互联网不仅可以实现传统社会养老服务技术革新，更有助于更新人们的社会养老服务理念。社会养老服务充分吸收信息化与网络化的最新成果，逐步实现社会养老服务模式创新，不断促进社会养老服务优化升级，并充分利用互联网大数据及网络传播优势，建立和完善社会养老综合服务平台，依托互联协同优势打造新型业态。调研发现，大部分调研社区并未建立接入居家养老服务平台，仍然停留于传统养老服务模式。老年群体学习能力普遍较弱，进一步限制了智能服务设备的普及与使用。调研数据显示，94.6%的老人所在社区并未接入智慧养老平台，接入比例仅为5.4%。熟悉并掌握智能服务设备的老年人仅为17%，且多为教师、公职人员等高学历群体。83%的老年人不熟悉智能服务设备，智慧养老服务事业的发展仍将面临着诸多障碍。
（二）纵向：社会养老服务城乡之间差距较为明显
城乡二元经济结构促使城乡之间养老服务水平差距较大。与城镇相比，农村老人主要依靠传统家庭养老与土地保障为依托，其社会化程度不仅较低，服务供给能力有限，且深受传统自给自足观念影响，农村老人参与社会养老服务意识仍有待提高[6]。
1.政策资源方面：社会养老服务政策城乡失衡。居家养老服务主要依靠上门提供，但在很多农村地区，地理位置较为偏僻，且相关服务部门尚未形成规模，上门服务还存在着诸多限制性因素。盡管注重以乡镇敬老院为依托提供日间照料与短期托养服务，但由于农村地区财政投入相对不足、民间资本投资缺乏积极性，实际服务效果并不理想。调研发现，农村养老机构基础设施建设较为落后，保障范围较窄，甚至要求入住老人具备劳动能力能够提供一些劳作。然而，外出务工已成为农村青壮年工作的必要选择，农村地区空巢老人数量与日俱增，传统家庭养老功能正逐步弱化。根据农村地区的特殊养老境况，运用创新思维制定并实施适宜农村地区的服务政策，加快推进农村社会养老服务体系建设已迫在眉睫。
2.日常照料方面：城镇老年人较农村老年人优越。调研数据显示：在日常照料方面，城镇老年人需要照料的比例为39.9%，农村老年人比例则为57.4%，农村相对城镇高出17.5%。受城乡经济发展水平差异的影响，在日常照料方面城乡老年人之间存在较大差距。在一日三餐主要来源方面，城镇老年人依靠养老机构比例为6.6%，农村老年人比例则仅为0.3%。城镇老年人与子女同住比例为36.8%，农村老年人比例达到47.2%。农村老年人受传统家庭观念影响较重，大多选择居家养老。由于农村养老机构少且服务质量较差也是降低老年人入住养老机构意愿的一个动因。再者由于子女外出打工，部分农村老人除了照顾自己外，还需要为子女的土地劳作，甚至还需要照顾孙子或孙女上学和生活等，有19.9%的农村老人为家务事情繁重感到困扰。
3.经济生活方面：城镇老年人较农村老年人富裕。据调研数据显示，从收入来源方面，农村部分老年人坚持参加农业生产，比例达到21.5%，养老主要依靠子女供养的比例为16%，城镇老年人依靠退休金养老比例为71.5%。开销方面，农村老年人多集中于衣食住行和看病吃药方面，城镇老年人多用于人情开销、旅游娱乐等。35.6%的农村老年人经济较为困难，城镇老年人比例则为24.6%。由于农村与城镇物价水平存在较大差异，城乡老年人经济状况评价趋于一致。城镇老年人非常满意、基本满意、说不清、不满意、非常不满意比例分别为13.6%、60.5%、17.1%、7.5%、1.3%。农村老年人非常满意、基本满意、说不清、不满意、非常不满意比例分别为10.7%、60.1%、16.6%、11.7%、0.9%。
4.精神生活方面：城镇老年人较农村老年人丰富。精神方面主要侧重于文化娱乐活动、受教育程度、是否参加各种集体活动等方面介入调研。在文化娱乐活动方面，31.6%的城镇老人觉得娱乐文化活动太少，农村老人比例则高达51.8%。一方面凸显中国精神文化服务发展整体相对滞后，另一方面也显现出农村老年人文化娱乐生活更为缺失。受教育程度方面，38%的农村老人未曾上学，城镇老人比例为11.8%。信仰宗教方面，32.8%的农村老人信仰宗教，城镇老人比例为18%。是否参加集体活动方面，97.8%的农村老人未曾参与兴趣班、培训班和集体餐厅等相关活动，仅有27%的农村老人去过老年活动中心，9.8%的农村老人居住区域设有托老所。62%的农村老人未曾参与老年人社团，城镇老人比例为38.2%。以上数据显示，城乡精神文化服务总体水平不高但城镇相对于农村而言比较丰富。 5.医疗服务方面：城镇老年人较农村老年人完善。从调研结果来看，城乡老年人慢性病多集中在高血压、心脑血管、骨关节等疾病。心脑血管、高血压等疾病需要定期检查治疗，40.8%的农村老年人为自己或老伴身体不好，多有疾病感到困扰。城镇老年人比例为32.5%，农村比城镇高出8.3%。但在农村，由于居民居住比较分散，医疗服务设施较为落后，医务人员素质较差，有35.6%的老年人为医疗康体活动不方便感到困扰。由于城镇居民享受到的医疗条件较好，为医疗康体活动不方便感到困扰的老年人比例相对较小为19.7%。在农村，高达17.2%的老年人（多为高龄老人）表示人老体衰，烦心事多，医疗服务是困扰他们的最大难题。
6.智慧养老方面：城镇社区较农村社区先行一步。互联网养老服务模式需要完备的基础设施支撑和高素质的人才资源投入，且该模式回报周期较长，对于企业投资吸引力不足，发展过程中面临“投资异化”风险，同时也面临老年人互联网使用障碍、市场融合度低、政策落地难等困境[7]。据调研，受城乡公共资源分配不均的影响，城镇社区接入智慧养老平台比例为11%，农村社区比例仅为1.5%。受受教育程度和接受新事物影响，城镇老人掌握智能服务设备的比例为24.6%，农村老人比例仅为11.7%。城镇老年人教育程度相对较高，且有大部分城镇老年人退休前为国家机关事业单位人员和城镇企业职工，养老待遇相对较好，受教育程度高，有能力熟悉并掌握智能服务设备。而农村老年人一般受教育程度较低，接受新事物较差，较少有人接受互联网等新兴智慧养老方式。城镇老人相对农村老人掌握智能服务设备状况较好。因此，城镇社区在智慧养老方面较农村社区先行了一步。
三、构建城乡统一社会养老服务体系的路径选择
当前中国正处于加速构建社会养老服务体系关键期。关于如何实现社会养老服务体系城乡统一，目前仍然处于持续探索阶段，并未形成一个较理想的模式。就此而言，各地的相关实践为我们提供了一定研究基础。我们在分析社会养老服务体系城乡统一现实困境基础上，提出在横向维度逐步提高社会养老服务水平，增进可持续性和服务性;纵向维度构建与完善城乡统一的社会养老服务体系，增进公平性和流动性。
（一）横向：逐步提高社会养老服务水平，增进可持续性和服务性
构建城乡统一的社会养老服务体系，首先应提高社会养老服务水平。横向维度与纵向维度相辅相成，提高服务水平增进老年福利是逐步实现城乡统一的必要条件，城乡统一是社会养老服务长远健康发展的必经阶段和重要支撑。
1.完善社会养老服务体系。社会养老服务应实现以政府为供给主体，政府主导，企业社会积极参与的多元化，供给方式因地制宜因势利导注重灵活性。政府作为社会养老服务发展进程中的基础动力，社会养老服务体系建设是否顺利向前推进，关键是看政府主导责任能否履行到位。中央政府应以社会养老服务发展现状为依据做好顶层规划与制度建设，各地政府因地制宜的设计发展方案实现制度再创新。政府相关部门积极制定相关标准与规范，提供促进社会养老服务科学规范发展。加强政策支持与资金投入，通过合作办学、财政扶持、定点培养等方式与相关院校展开合作，充分利用学校资源优势培养专业人才。并积极建立志愿者参与机制，为老年群体提供优质服务[8]。
2.逐步弥补公共政策失衡。促进养老机构服務机制创新，对公办养老机构进行规制，依据实际状况核定不同养老机构发展比例，逐步解决传统公办养老机构高投入、低产出，高消耗、低效率问题，并有效调动民间资本与社会力量，充分发挥其专业、便捷等方面的优势，打造高效优质的养老服务发展新格局。逐步推进公办养老机构体制机制改革，政府应积极履行行政管理和监督职责，保障养老机构性质不改变、定位不偏差、功能不猥琐等，并以投资融资、税费优惠、土地供应、补贴支持和人才培养与就业等政策为重点积极完善民办公助政策扶持体系。医养结合相关产业需要继续深耕发展，应积极采取一系列创新举措，注重养老服务发展的层次性、协同性和综合性。
3.创新社会养老服务方式。如何从老年人多层次需求出发，政府、社区、家庭、非营利组织、志愿者及老人等主体形成良好合力共建社会养老服务体系;如何满足老年人护理需要，将正式和非正式护理制度有机结合是创新社会养老服务方式的关键点。创新社会养老服务方式，首先应对社会养老模式实施再优化。遵循老年群体在家居住意愿，积极采取举措促使居家养老服务深耕发展[9]。其次，对养老服务提供主体及提供方式实施再优化。作为社会养老服务体系建设的倡导者、引领者和主导力量，政府应明确责任积极投入，给予财政与政策等相关支持，并引导家庭、亲朋和邻里间建立良好互动互助机制。在实现多主体供给的基础上，积极促进养老服务供给方式创新。
4.完善智慧养老服务模式。政府应采取积极的财政政策继续加大对于智慧养老服务的资金投入，采取灵活的行政政策对智慧养老服务的发展加以引导，并采取多种方式对老年人进行培训，更新老年人养老观念。非政府组织与市场主体应充分发挥自身特点，在协同战略指导下逐步实现社会养老服务技术普及与战略创新，并采取多种举措将智慧服务平台纳入社区建设。政府、市场、非政府公共组织和社区充分发挥自身优势，在政府重视、依托科技、企业加盟、分类管理原则的指导下，通过构建虚拟养老院和社会养老网络服务平台等方式综合实施一系列创新举措，增强多种主体协同创新与发展能力，提升老年群体智能养老水平，强势推动智慧养老服务事业发展。
（二）纵向：构建与完善城乡统一的社会养老服务体系，增进公平性和流动性
中国社会养老服务体系建设起步相对较晚，建立城乡统一的社会养老服务体系阻力较小，可以通过顶层设计与统筹规划有条不紊的逐步实施[10]。社会养老服务体系的城乡统一不是笼统的完全统一，而是在差序平等理念指导下的阶段性统一[11]。
1.逐步弥合城乡之间政策结构失衡。公平是社会保障制度赖以存在和发展的基本价值，亦是社会保障的根本目标和本质体现，而效率是其实现公平目标的必要手段。因此，政府部门应以城乡公平为基本理念，以城乡居民均衡受益为切入点，积极实施一系列有效举措构建城乡统一的社会养老服务体系。逐步改善政策结构失衡状况，采取城乡统一的社会养老服务政策，逐步打破城乡之间发展不均衡、存在结构性差异、服务水平层次不齐的局面。为城乡老年人提供均衡受益的养老服务，给予普通公民以安全的养老服务预期。不仅有利于促进社会稳定，更有助于拉动内需刺激经济增长。尤其对于农村，可增强老人自主能力，摆脱对子女的依赖，促进家庭和谐稳定。 2.重点扶持农村社会养老服务发展。政府对农村养老服务产业进行财政补贴，利用城镇资金建立养老服务公司及疗养院、养老院等私营养老机构。对农村进行相关定点扶持，增加农村老人土地财政补贴。根据发展实际制定最低供给标准，出台相关监督管理办法以保障服务质量。农村老人用于养老服务的相关费用，可以依据公平与效率原则，由国家、家庭与农村集体经济三方共同承担。加强专项资金转移支付力度，将家庭收入状况和老年人所需服务种类作为基本依据确定缴费标准，贫困户或五保户可以免除费用。并从集体财政资金中拨付一定比例扶持农村养老服务事业发展。三方所供资金采用收支两条线由县级财政进行集中管理，并对养老服务专项资金进行严格把控[12]。
3.建立城乡统一的日常照护体系。作为老年群体日常活动范围，社区拥有难得的聚合优势，更符合老年群体传统文化认知。老人家属和朋友大都位于社区内部，有利于创造协作互助的和谐氛圍。熟悉的生活环境也能够给予老人以舒适感[13]。政府应颁布家庭养老服务相关支持政策，加强财政转移支付能力为高龄、失能、空巢等老年人困难家庭提供经济扶持，树立起家庭养老服务支持体系的长效机制。给予照护老人子女服务津贴，增强爱老敬老宣传教育，充分发挥居家养老服务基础性作用。加强社区基础设施建设，增强日常照料供给能力。建立社会养老服务激励机制，吸引专业服务团体、社会组织、社会企业、营利部门和志愿者等参与到日常照料服务中来。
4.建立城乡统一的医疗照护体系。政府部门对农村医疗机构建设给予有力的政策和财政支持。城镇医疗服务相对农村完善，可在城乡之间建立起完备的对口支援机制，鼓励城镇医院的医务人员下乡为老年人提供医疗服务，并适时对农村医务人员进行培训。城镇医院在医疗基础设施、医疗技术等方面对农村医疗机构进行定点帮扶，提高农村医院的医疗服务能力。医养结合是实现养老服务多种照料相结合的最佳模式，应成为未来养老服务事业发展的重要方向[14]。医养结合服务需要多个社会组织密切配合，必须发挥多方主体优势整合多方资源。社区是老人晚年生活的第二空间，通过社区设置的医养结合型养老机构，为老年群体提供综合性的社会养老服务[15]。
5.建立城乡统一的智慧养老体系。构建城乡统一的智慧养老服务体系，关键在于做好三方面对接。第一，智慧养老服务与传统养老服务对接。根据智能终端设备产品等级，并以社区为依托通过为老人提供辅助无偿使用方式，逐步实现开发商家推广方式由传统闯入式向深入嵌入式转变[16]。第二，养老服务平台之间对接。建立大型综合公共信息平台，解决各个平台零散分布缺乏联通问题，并建立起能够相互连通相互协作的养老服务子平台[17]。第三，城镇与农村之间对接。各地市级政府因地制宜制定本地规划，重点支持农村智慧养老服务事业发展，落实优惠政策给予财政保障加强基础设施建设[18]。市场是智慧养老产业发展的核心力量，政府依据市场环境制定相对适宜支持性政策，积极扶持城镇乡村两个市场发展逐步实现协调联动。
[参 考 文 献]
[1]中国老年人口已达2.41亿人 占总人口的17.3%[EB/OL].[2018-07-28]. http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-05/14/c_1122828001.htm.
[2]中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].[2018-07-03].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html.
[3]2018年河南省政府工作报告[EB/OL].[2018-05-08].http：//cn.chinagate.cn/reports/2018-03/02/content_50637172_0.htm.
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【责任编辑 吴 姣】