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摘要：财政补贴一直是中国新型农村社会养老保险基金的主要收入来源之一，新型农保制度的建立是否会对地方财政可持续性造成影响，主要通过哪些途径产生影响？根据中国农保制度建立以来的相关经验数据，利用PVAR模型，实证研究了农保保障水平与参保群体年龄结构对地方财政可持续性影响。研究发现，在当前农保保障水平下，地方政府的农保财政负担较轻，不会影响地方财政可持续性，这一结论不仅在全国，在东部和中西部地区也分别成立；农保参保群体年龄结构变化对地方财政可持续性造成了负面影响，在影响程度上，中西部地区大于东部地区。建议适度提高农保保障水平，建立健全农保保障水平的动态调整机制；建立农保补偿横向转移支付体系，抵消城镇化所带来的负外部性等。
关键词：农村社会养老保险；财政可持续性；保障水平；人口年龄结构
中图分类号：F840.67 文献标识码：A 文章编号：10056378（2018）06012814
DOI：10.3969/j.issn.10056378.2018.06.017
一、引言
随着中国老龄化程度的不断加深，近年来农村老龄人口无论是绝对数还是相对数都在显著增长，这一增长趋势还将持续相当长一段时间。据国家统计局发布的数据，截止2016年底，中国60岁以上老人总数已达2.3亿，其中农村地区老龄人口数约为1.32亿，占中国老龄总人口的57%，农村总人口数17%左右。为了妥善解决农村老年居民老有所养问题，充分保障农村老年居民基本生活，2009年9月，国务院发布《关于开展新型农村养老保险试点指导意见》，决定建立一套覆盖所有农村适龄居民的社会保险养老保险制度，开启了中国农村社会保障制度的新纪元。新型农村社会养老保险制度的“新”主要在于将政府补贴作为保险基金的主要筹资渠道之一，明确了政府在农村社会养老保险制度中的责任。2010年财政补贴在农保基金收入占比为48%，而2017年这一数字达到了76%，财政补贴已经成为农保基金最主要筹资来源。虽然中国农保当前保障水平并不高，基础养老金每人每月只有88元，但由于农村地区人口基数大，且老龄化程度不断加深，未来财政补贴规模仍有较大上升空间。老龄化作为一种社会隐性成本，其持续深入发展必将对地方政府财政收支产生影响，而养老保险制度是其中最为重要的传导介质。地方财力能否在保证自身可持续性情况下支撑农村养老保险是本文需要研究的问题。
二、文献综述
据安德森的观察，二战后几乎各国政府都对私人养老金进行严格立法或托管来干预私人养老金市
场，政府已成为养老金供给的中心[1]。社会养老保险自建立伊始就是一种政府行为，政府参与养老保险是为了弥补私人保险市场中的道德风险和逆向选择问题，有助于真正实现养老保险的
互济性功能[2]。中国农村社会养老保险制度离不开政府支持，政府在社会养老保险中发挥主导作用，履行社保基金管理、投资运行、监督以及财政支持责任[35]。刘颖指出中国“新农保”的成功推行离不开国家财政支持，“新农保”持续健康发展需要政府承担好相应财政补贴责任[6]。周志凯和王雯在审视了中国当前城乡居保中的政府财政责任后，认为公共财政对城乡居保的责任分为隐性和显性，前者称为财政“兜底”责任，后者称为财政“补缺”责任[78]。
随着社会保障水平的不断提高、老龄化不断加剧，社会养老保险基金支出规模持续扩大，将逐渐加重财政补贴压力，形成庞大的政府隐性负债，如处置不当，将影响地方财政可持续性[911]。孙光德和杨翠迎认为，一国或地区社保保障水平的确定与该国或地区经济发展水平相关，理论上存在最适社会保障水平[1213]。如果一国或地区社会保障水平过高不利于经济社会发展和财政的可持续发展[1415]。Kakwani基于非洲15个国家农户调查资料发现，发展水平较低的非洲国家，财政难以承担过高普惠性社会养老金[16]。Blanchet指出，面对日益严重的人口老龄化，法国必须对其养老金制度进行改革，否则未来会出现收不抵支现象[17]。黄丽基于广东省数据测算了广东省县市级财政在“新农保”中所承担的财政责任，发现财政压力大小与县市经济发展水平显著正相关，经济越发达的县市越有能力承担其财政责任[18]。杨翠迎和张庆霖认为，分析农保的财政负担时应注意经济发展水平作为其桥梁，政府财政责任承担应确保社会保障水平与经济社会发展相联动[1920]。社会养老保险对政府财政收支的影响很大程度取决于一国或地区人口年龄结构及其变动趋势，如人口老龄化的加深为社会养老保险基金财务可持续带来了严峻挑战，随着缴费人数的减少，待遇领取人数的增加，社保基金保持收支平衡的压力增大，政府财政隐性负担增加[2122]。另外，随着制度老龄人群不断扩大，为满足社保管理与运营需要，与基金相关运营管理支出也将不断增加，由此带来政府行政支出扩张[5]。Sambt基于斯洛文尼亚低生育率、低死亡率和婴儿潮一代退休三个典型事实，运用队列模型进行预测，发现随着老年人口不断上升，公共养老金压力将增大，其中人口年龄结构变动情况是最为重要的影响因素[23]。人口红利的逐渐消失使我国经济增长失去劳动力要素支撑，经济下行压力增加，导致财政收入增收更加困难，间接影响了财政可持续发展[24]。
为了弄清未来农保财政补贴对公共财政状况影响方向和程度，很多学者尝试从定量角度评价养老保险制度与财政负担关系，大致分为两种思路，一种是在当前制度模式下测算政府在农保中所承担的补贴责任大小，以此评价农保与财政可持續性之间的关系，属于静态预测[2527]；另一种是在系列合理假设基础上，考虑各变量动态变化，测算农保基金未来运行状况，由政府未来承担的出口补贴、入口补贴以及基金收支缺口三个方面来确定农保财政负担水平大小，属于动态预测[2830]。以上两种思路都是将政府养老保险支出责任视为政府隐性负债和或有债务，测度未来债务缺口与政府未来支付压力，考察政府债务状况和偿债能力，进而评价农保的财政负担状况。 现有文献对农村社会养老保险与地方财政可持续性关系展开了较为丰富的研究，但也存在进一步深化之处。已有文献对农保与地方财政可持续性关系的探讨大多着眼于未来，即通过合理预测农保基金收支来评价财政负担，但预测分析中涉及变量过多，特别是在预测期较长的情况下难以做到准确。从变量设计来说，已有变量设计往往忽略了权重因素，变量在不同地区的横向对比不科学；关于财政可持续的衡量较为粗泛，财政可持续性好坏不仅与债务水平相关，也与经济社会发展等外部因素相联系，测算财政可持续性应充分考虑各种因素，并对各因素设置合理权重。从模型选取来看，基于简单线性回归忽视了变量间的双向关系产生了严重的内生性问题，使得回归结果有偏且不一致，影响实证結论的科学性。本文将从解决以上问题入手，优化该主题研究。
三、理论分析与研究假设
财政可持续性是对经济体财政存续能力的表述，重点关注的是在长期内财政支出需要是否超出财政收入能力[31]。地方政府负债除了由法律、合同、契约所约定的显性负债，还包括不反映在法律、合同、契约上，不包含在地方政府财政收支账户上，但政府承诺承担或迫于公众期望和压力被迫承担支付责任的隐性负债。中国农保制度实质上由政府主导，农民自愿参与的一种养老保险制度，具有显著的社会福利色彩。农保制度持续健康运营离不开地方政府财政支持，地方政府在其中至少担负两类责任，一是财政补贴责任，地方政府承担入口补贴和部分出口补贴责任，财政补贴是农保基金主要筹资来源；二是财政救助责任，当农保基金收不抵支时，地方政府需承担财政“兜底”责任，保证农保基金持续运行。在财政收入能力既定的情况下，农保对地方财政可持续性的影响取决于农保的财政负担水平即农保财政补贴与补助支出占地方财政收入的比例，农保财政负担水平与地方财政可持续性成正比。农保财政负担主要取决于多种因素，包括农保保障水平、农保参保群体年龄结构、农保基金投资运营状况、农保行政管理支出等，最重要的是农保保障水平与农保参保群体年龄结构。
（一）农保保障水平与地方财政可持续性
农保保障水平主要用来衡量为参保农民所提供保障水平高低，目前并无统一衡量标准，一般表现为农保支付的资金与GDP之比或农保待遇给付水平。农保保障水平对地方财政负担影响可以从存量负担与增量负担两个方面来考察。存量方面，农保保障的绝对水平越高，为参保农民提供的绝对保障程度越高，由此造成的农保财政绝对负担越重。增量方面，农保保障水平调整速度越快，幅度越大，对参保农民提供的相对保障程度越高，由此带来的农保财政增量负担越重。农保保障水平的增量调整对其存量水平具有累加效应，因为社保保障水平调整具有棘轮效应，保障水平易于向上调整，难以向下调整，不断进行的增量调整会持续推高农保的绝对保障水平。
中国农保制度所提供的保障水平以“保基本”为基准。表1给出了中国农保制度建立以来历年替代率水平基本维持在10%左右，处于较低水平。较低的替代率水平使得当前农保财政补贴规模占地方财政收支的比重很低；表2为农保财政补贴支出占地方财政一般公共预算支出的比重，历年占比在0.5%左右。
农保保障水平的确定除了要“保基本”，还要“有弹性”，即保障水平应根据经济社会发展状况，适时进行动态调整。农保保障水平的增量调整原则上应综合考虑农村居民收入水平或消费水平与通货膨胀水平。近年来，政府试图从个人和财政两个方面提高农保基金的筹资水平进而不断提高保障水平。在个人筹资来源上，对个人选择较高缴费档次的入口补贴标准；在政府筹资来源上，各地结合经济发展水平不断上调基础养老金标准。但在农保保障水平增量调整中地方政府的边际贡献有限。从入口补贴看，农民选择最低缴费档次的激励最大，各地均面临“最低缴费档次困境”[32]，选择最低缴费档次的农民占缴费总人数的85%；从出口补贴看，地方政府出口补贴大体仍停留在最低补贴标准，大多数省份仍参照中央所确定基础养老金最低标准。图1为中国31个省份基础养老金标准，可以看出，中国大多数省份基础养老金标准基本参照最低标准执行。由于目前基础养老金（出口补贴）主要由中央财政负担，其中中西部地区中央财政负担100%，东部地区中央财政负担50%，因而地方政府的基础养老金财政增量负担有限。
农保待遇给付水平除了按农民收入或消费进行调整，还会根据通货膨胀进行指数化调整。待遇给付水平指数化调整是所有养老保险制度共有特征，确保实际保障水平在不同时期里保持相对不变。表3为中国历年名义基础养老金标准运用CPI进行平减以后的实际值，从中国农保实际基础养老金标准来看，中央政府确定的基础养老金基准基本保持不变，虽然名义标准不断提高，但实际标准仍保持在55元/月/人左右，目前中国基础养老金调整主要是依据通货膨胀因素；从调整速度来看，基础养老金基准大约每5年调整一次。由于中国基础养老金指数化调整周期较长，而在调整周期内如2009—2013年和2014—2018年实际基础养老金标准在下降，所以，在调整周期内存在通货膨胀因素反而有利于减轻地方政府农保财政实际负担水平，对地方财政负担有削减效应。从表2中可以看出，不考虑农保覆盖率因素，农保财政补贴在地方财政支出占比增长速度比较缓慢。基于以上分析可知，虽然中国农保资金来源中政府财政补贴所占比例较大，但当前农保存量保障水平低，且农保保障水平增量调整速度慢、幅度小，即农保财政补贴支出在地方财政支出占比小且入口补贴与出口补贴标准增长缓慢，地方政府农保财政存量和增量负担均较轻。综上所述，本文提出假设1。
假设1：在当前农保保障水平下，中国农村社保制度不会对地方财政可持续性造成显著影响。
（二）农保参保群体年龄结构与地方财政可持续性
农保作为一项社会保险制度具有自我保障的特点，农保中个人缴费是其资金重要来源。农保制度中参保群体年龄结构为农保制度中领取待遇人数与缴费人数的比值。农保参保群体年龄结构对地方政府农保财政入口与出口补贴规模以及农保基金财务平衡状况有重要影响。当农保参保群体年龄结构老化即待遇领取人数与参保人数的比值增大时，农保基金就会多支少收；反之则会多收少支；相应的，农保财政补贴和救助支出规模将相对增大，农保财政负担增加。表4描述了中国历年农保参保群体年龄结构呈现不断老化的趋势，农保缴费人数相对减少，领取待遇人数相对增加。 四、研究设计
（一）模型设定
为了研究中国农保与地方财政可持续性之间的关系，本文构建了面板VAR模型（PVAR），PVAR模型的优点在于不受既有假设和理论的限制，以变量的统计关系为依据考察变量之间的动态关系，实现“让数据说话”，有助于提高实证估计的客观性；同时运用变量的历史信息，可以有效克服一般线性回归模型估计所产生的内生性问题。在模型设定上本文借鉴Love关于面板向量自回归模型设定[34]，模型如下：Xnit=φnt+fni+ΦXnit-j+εnit（1）
其中，下标i和t表示截面（省份）和时间（年份），n为变量标识（n=1，2）Xit为内生变量，Xit-j是Xit的滞后j期，φt表示个体效应，fi表示时间效应，εit为随机干扰项。PVAR具有面板模型的一般优势，既能控制个体效应与时间效应解决不可观察的差异，又能研究变量之间的动态响应。同时相比于传统时间序列VAR，PVAR能克服时间序列长度的问题，在较短的时序下也能较稳定的估计参数。根据本文的研究内容加之考虑到PVAR模型对变量个数的限制，本文选取农保保障水平（RLS）、地区人口结构（PAS）、地方财政可持续性（RFS）三个变量作为模型中的变量，其中，X1it={RSLit，RFSit}为模型1，X2it={PASit，RFSit}为模型2。
（二）变量设计与说明
1.农保保障水平（RSL）。
农保保障水平表示参保农民提供保障程度高低。中国农保属于省级统筹，各省份根据自身发展实际制定农保具体政策规则，如个人缴费档次以及财政补贴标准。农保基金年度支出来源于个人缴费、集体补助与财政补贴，个人、集体、财政三种资金来源的多寡决定了年度农保基金支出水平，进而决定地区农保保障水平的高低。本文利用农保基金年度支出与待遇领取人数之比作为衡量农保年人均待遇水平指标，考虑到中国区域发展水平差异以及各地区物价水平变动差距，将待遇水平除以地区农民纯收入并用居民消费价格指数（CPI）进行平减，使各地农保保障水平可以在替代率水平下进行比较。故：
农保保障水平（RSL）=农保年人均待遇水平农村居民年人均收入×CPI（2）
2.农保参保群体年龄结构（PAS）。
在农保基本实现全覆盖的情况下，农保参保群体年龄结构与农村地区人口年龄结构具有高度一致性。地区人口年龄结构变化主要取决于自然性因素与社会性因素，自然性因素一般是人口老龄化速度，社会性因素则是城镇化速度。人口老龄化和城镇化速度越快地区人口年龄结构变动越剧烈，地区农村人口老龄化速度越快。除了人口年龄结构的动态调整外，还应考虑农村地区人口存量因素。由于中国农村存量人口地区分布不均，故需要对不同地区赋予不同的权重，因为相似老龄化与城镇化增速下，农村人口较多的地区其人口年龄结构变化的相对影响力更大，应赋予更大权重。本文以农村地区总抚养比来衡量农村地区人口年龄结构，以各省份农村人口与全国农村人口的比值作为权重。故：
农保参保群体年龄结构（PAS）=总抚养比×農村地区总人口数全国农村地区总人口数（3）
3.地方财政可持续性（RFS）。
财政可持续性是对一国或地区财政存续能力的表述，直接或间接影响地方财政可持续性的因素很多，因此准确测度地方财政可持续性是一个比较复杂的工作。鉴于此，本文运用综合指标评价法，以期提高测度的科学性和准确性。借鉴洪源的方法，基于风险因子和层次分析法（AHP）构建非参数综合评价指标[35]。具体分以下几步：
第一步，建立地方财政可持续性评价函数模型，如下：
RFS*m=f（Am，k）=∑nk（RFSm，k×Pm，k）（4）
其中，RFS表示地方财政可持续性综合评价值，RFSk为第k类财政可持续性影响因子Ak的评价值，Pk为第k类财政可持续性影响因子Ak的权重，m表示样本省份标识（m=1，2，…，31），k表示影响因子标识。
第二步，将地方财政可持续性进行因子分解，建立如表5所示地方财政可持续性评价指标体系，包括2个一级影响因子和8个二级影响因子。根据评价指标体系建立指标矩阵。
RFS*=（RFSm，2RFSm，3RFSm，4RFSm，5RFSm，6RFSm，7RFSm，7RFSm，8）
（三）样本选择与数据来源
中国新型农村社会养老保险制度发轫于2009年，于2010年开始在全国范围内逐渐推广。本文将中国大陆地区31个省份2010—2016年相关数据作为研究样本，数据样本同时包含截面维度与时序维度，属于面板数据。本文所采用的原始数据分别来源于2011—2017年《中国统计年鉴》、2011—2017年《中国人口和就业统计年鉴》、2011—2017年《中国财政统计年鉴》、2010—2017年人社部《人力资源和社会保障统计公报》。对于全样本中出现的零星缺漏值采用线性插值方法填补。本文所使用的数据处理软件为Stata 13.0。
五、实证结果与分析
（一）面板单位根检验
对PVAR模型进行估计的前提是各变量是平稳的，否则会出现伪回归问题和估计偏误，本文选取LLC检验、Breitung检验，ADFFisher检验和Hadri LM检验对各变量进行面板单位根检验以验证各变量的平稳性。结果如表7所示。RSL、PAS、RFS水平值均没有通过ADFFisher检验和Hadri LM检验，说明它们水平值是非平稳的。我们将各变量进行一阶差分处理，检验各变量一阶差分单位根，发现所有变量一阶差分都可在1%显著水平下接受“不存在单位根”假设，故可认为RSL、PAS与RFS均为一阶单整序列。
（二）面板协整检验
判断变量间是否存在因果关系，需进行面板协整检验。本文采用Westerlund（2007）提出的基于误差修正模型的面板协整检验方法构造出4个统计量分别对模型1即{FSL，RFS}和模型2即{PAS，RFS}进行面板协整检验。为了克服样本量较小导致的估计偏误，保证结果的稳健性，在估计中进行了400次Bootstrap，检验结果如表7所示。由表8中检验结果可知，所构造的四个统计量（Gt、Ga、Pt、Pa）均通过了显著性检验，因此可以认定RLS与RFS、PAS与RFS之间存在长期协整关系。农保保障水平与地方财政可持续性、农保参保群体年龄结构与地方财政可持续性之间存在“长期均衡关系”。 由表9中检验结果可知，模型（7）—（10）的自变量差分项系数值（γ）均不存在显著拒绝为零的原假设，故认为RSL与RFS、PAS与RFS短期因果关系不成立；模型（7）—（9）的ECM项系数均为负且均在1%显著性水平下显著，误差修正机制存在，说明当滞后期为1时，RSL与RFS、PAS与RFS存在长期因果关系，长期中农保保障水平和农保参保群体年龄结构的变动是地方财政可持续性变动的Granger原因。模型的ECM项系数没有通过显著性检验，说明长期中地方财政可持续性（RFS）不是农保参保群体年龄结构（PAS）的Granger原因。
（四）PVAR模型估计
1.滞后阶数的选取。
在估计PVAR模型之前，需要确定PVAR模型的自回归阶数。本文选取赤池信息准则（AIC）、施瓦茨信息准则（BIC）与汉南—奎因信息准则（HQIC）来确定PVAR模型的滞后阶数，计算结果如表10所示。滞后阶数为1时AIC、BIC与HQIC值最小，故选择滞后一阶为PVAR模型的最优滞后阶数。
2. 模型估计与脉冲响应分析。
本文运用GMM方法对PVAR模型进行估计，以呈现变量间的回归关系。为了保证估计系数的有效性，消除样本的时间固定效应与个体固定效应，解决模型中不随时间而变但随个体而异的遗漏变量问题，本文采用Arellano（1995）提出的前向均值差分法。这种处理方法使得内生变量的当前值、滞后项与干扰项均不相关，估计结果如表11所示。考虑到中国农保制度模式以及政府财力存在显著的区域差异，除了对全样本进行估计外，本文还对全样本进行区域分类，分为东部地区样本和中西部地区样本东部地区省份包括：北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南；中西部地区省份包括：山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。，以进行区域对比，估计结果如表12所示。
由表11和表12的估计结果，可得以下结论：
以H_RFS为被解释变量，以滞后一期H_RSL为解释变量，H_RSL的系数为负，但不显著，这一结果无论在全国、东部地区、中西部地区均成立。这说明中国农保保障水平的变动不会对地方财政可持续性产生影响。中国农保保障水平仍处于较低水平，且调整速度和幅度都比较小（滞后一期H_RLS对本期H_RLS的影响高达90%），农保财政补贴支出对地方财政存量和增量负担都很小，在当前保障水平下，农保制度不会威胁地方财政可持续发展。从区域层面看，东部地区农保保障水平高于中西部地区，但东部地区政府财力比中西部地区更雄厚；中西部地区政府虽然财力弱于东部，但中西部地区政府只需提供入口补贴，其农保财政补贴责任小于东部地区，东部和中西部地区农保保障水平均不会对地方财政可持续性产生显著影响。假设1得以验证。
以H_RFS为被解释变量，以滞后一期H_PAS为解释变量，H_PAS的系数为负且在1%水平下显著，这一结果无论在全国、东部地区、中西部地区均成立。这说明农保参保群体年龄结构变动对地方财政可持续性产生了显著的负向影响。随着城镇化的推进与农村地区老龄化的加深，农保参保群体年龄结构不断趋于老化，农保领取待遇人数与缴费人数之比不断上升，农保的财政补贴与救助责任增大，财政负担增加，不利于地方财政可持续发展。从估计的系数值来看，中西部地区的参保群体年龄老化对地方财政可持续性的冲击大于东部地区，这是因为中西部地区农村人口比例大于东部地区，城镇化的推进和老龄化的加深对中西部地区的影响要甚于东部地区。假设2得以验证。
分别以H_RSL和H_PAS为被解释变量，以滞后一期H_RFS为解释变量，H_RSL系数为正且在10%水平下显著，H_PAS系数为正，但不显著。这说明地区农保保障水平的高低会受到地方财政可持续性状况的影响。农保实质上是一项福利性很强的社会保障制度，地方政府财政可持续性越好就越能动员更多财政资源来提高民生福利。以上海市为例，其农保基础养老金高达850元/月，远远超过其他地区，这无疑是以强大的政府财力作为支撑。
图2为模型1和模型2的脉冲响应函数图，其中，图11至13描述了全国、东部地区、中西部地区
地方财政可持续性受农保保障水平冲击时的响应情况。从三幅图可以看出，财政可持续性对农保冲击响应不存在区域差异，从全国、东部地区与中西部地区响应函数值的95%置信区间包含RFS=0，即无法接受农保保障水平与地方财政可持续性有冲击响应关系。图21至23描述了全国、东部地区、中西部地区地方财政可持续性受农保参保群体年龄结构冲击时的响应情况。从三幅图可以看出，给RSL一个标准差冲击，RFS会作出负向回应，且响应函数值的95%置信区间不包括RFS=0，说明农保参保群体年龄结构与地方财政可持续性存在脉冲响应关系。对比东部地区和中西部地区发现，中西部地区RFS对RSL的脉冲响应具有长期性，其影响可延伸到5期以后；东部地区RFS对RSL的脉冲响应则只发生在当期，2期以后其响应值迅速减少，这主要是因为城镇化导致大量青壮年人口从中西部地区迁往东部地区，东部地区参保群体人口老化速度和幅度低于中西部地区。
3.稳健性检验。
通过对模型1和模型2的估计，得出了RSL与RFS、PAS与RFS之间的数量关系，但这种估计结果有效的前提是模型1和模型2是平稳的，即RSL与RFS、PAS与RFS两组变量的协方差平稳。为此，本文通过计算模型1和模型2的伴随矩阵特征根来检验其平稳性，计算结果如图3所示。图3中的菱形表示方程的特征根，发现模型1和模型2的方程特征根值均小于1，即菱形均包含在直径为1的单位圆内。这说明随着时间推移一个变量冲击对另一个变量影响将会逐渐减弱，乃至消失，系统将趋于稳定状态。RSL与RFS、PAS与RFS所构成的经济系统具有稳定性，以它们为基础所构建的PVAR模型是平稳的，其估计结果是有效的。 4.方差分解。PVAR模型可以用于变量的向前预测，方差分解就是通过对PVAR模型中扰动项对变量预测误差的贡献度来推测模型中各变量对自身及其他变量波动的影响程度。本文将分别计算前推5期、10期，模型1中RSL与RFS和模型2中PAS与RFS方差分解结果，以预测各变量面对冲击时的敏感度。表13给出了方差分解结果。对比第5个预测期和第10个预测期的方差分解结果可知，各变量的方差分解结果自第5个预测期后基本趋于稳定。各变量预测方差主要来自自身，贡献度达到80%以上。模型1中RSL对RFS波动贡献度为0.3%，模型2中PAS对RFS波动贡献度为19.6%，说明相对于农保保障水平，农保参保群体年龄结构对地方财政可持续性的解释力更强。RFS对RSL和PAS波动贡献度为9.5%和0.8%，说明地方财政可持续性状况可以部分解释农保保障水平，但几乎不影响农保参保群体年龄结构。
六、结论与政策建议
本文利用2010—2016年省级面板数据，建立PVAR模型，研究中国农村社会养老保险制度对地方财政可持续性影响。具体的，本文将农保影响地方财政可持续性的因素分解为农保保障水平与农保参保群体年龄结构，分别从理论和实证的角度探讨两种因素对地方财政可持续性的影响方向和程度。鉴于中国区域间农保保障水平、人口结构、财政状况及经济实力等因素存在明显差异，故进一步将样本进行区域划分。由PVAR模型估计结果可知，全国、东部地区和中西部地区农保保障水平均不对地方财政可持续性产生影响，但从全国来看地方财政可持续性与地区农保保障水平正相关；全国、东部地区和中西部地区农保参保群体年龄结构会对地方财政可持续性产生影响，从影响程度上看，中西部地区大于东部地区。在当前保障水平下，地方政府对农保的财政补贴不会影响财政可持续性，但农村地区人口结构变动，使农保参保群体年龄结构老化，会为地方财政可持续性带来不利影响。
根据研究结论，本文提出如下政策建议：（1）适度提高农保保障水平，建立健全农保保障水平的动态调整机制。当前中国农保制度提供的保障水平较低，难以满足老年农民基本生活需要，应从“保基本”出发，以地方财力为依据，既尽力而为又量力而行，适度提高农保保障水平。保障水平还应有“弹性”，健全农保保障水平的动态调整机制，使保障水平与农民收入或消费水平以及通货膨胀水平保持联动。（2）建立农保补偿横向转移支付体系
[36]
，抵消城镇化所带来的负外部性。目前农保对地方财政的压力主要来自于农村人口结构变动，特别是年龄结构变动。由于城镇化[37]推进过程中存在“年龄筛选机制”，中西部农村地区青壮年劳动力大规模向东部城镇地区迁移，为东部地区源源不断输送“人口红利”，但这一过程“人为”加速了中西部地区农村人口老龄化进程，加重了中西部地区社保负担。本文估算也发现，农村地区人口年龄结构引起的农保财政压力，中西部地区大于东部地区。基于省份间地理紧密程度，建立省际农保补偿横向转移支付体系，可以均衡省际间农保財政负担压力，缓解由人口区域流动所带来的外部性问题，抵消城镇化所带来的负外部性。
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【责任编辑吴姣】
Abstract： Financial subsidies have always been one of the main sources of income for China’s new rural social endowment insurance fund. Will the establishment of a new type of agricultural insurance system have an impact on the sustainability of local finances？ Based on the relevant empirical data since the establishment of China’s new rural social endowment insurance system， this paper empirically studies the impact of security level and the age structure of Countryside on local fiscal sustainability. The study found that under the current security level of China’s new rural social endowment insurance， the local government’s financial security burden is relatively light and will not affect the local fiscal sustainability. This conclusion is not only correct nationwide， but also in the eastern and midwest regions. Changes in the age structure of the group have had a negative impact on local fiscal sustainability. In terms of impact， the midwest regions are larger than the eastern region. According to the research conclusions， the paper puts forward a dynamic adjustment mechanism for moderately improving the level of agricultural insurance security， establishing and improving the level of insurance security， establishing a horizontal transfer payment system for insurance compensation， and offsetting the negative effect brought about by urbanization.
Key words： rural social endowment insurance； financial sustainability； level of security； age structure of population
关键词：农村社会养老保险；财政可持续性；保障水平；人口年龄结构
中图分类号：F840.67 文献标识码：A 文章编号：10056378（2018）06012814
DOI：10.3969/j.issn.10056378.2018.06.017
一、引言
随着中国老龄化程度的不断加深，近年来农村老龄人口无论是绝对数还是相对数都在显著增长，这一增长趋势还将持续相当长一段时间。据国家统计局发布的数据，截止2016年底，中国60岁以上老人总数已达2.3亿，其中农村地区老龄人口数约为1.32亿，占中国老龄总人口的57%，农村总人口数17%左右。为了妥善解决农村老年居民老有所养问题，充分保障农村老年居民基本生活，2009年9月，国务院发布《关于开展新型农村养老保险试点指导意见》，决定建立一套覆盖所有农村适龄居民的社会保险养老保险制度，开启了中国农村社会保障制度的新纪元。新型农村社会养老保险制度的“新”主要在于将政府补贴作为保险基金的主要筹资渠道之一，明确了政府在农村社会养老保险制度中的责任。2010年财政补贴在农保基金收入占比为48%，而2017年这一数字达到了76%，财政补贴已经成为农保基金最主要筹资来源。虽然中国农保当前保障水平并不高，基础养老金每人每月只有88元，但由于农村地区人口基数大，且老龄化程度不断加深，未来财政补贴规模仍有较大上升空间。老龄化作为一种社会隐性成本，其持续深入发展必将对地方政府财政收支产生影响，而养老保险制度是其中最为重要的传导介质。地方财力能否在保证自身可持续性情况下支撑农村养老保险是本文需要研究的问题。
二、文献综述
据安德森的观察，二战后几乎各国政府都对私人养老金进行严格立法或托管来干预私人养老金市
场，政府已成为养老金供给的中心[1]。社会养老保险自建立伊始就是一种政府行为，政府参与养老保险是为了弥补私人保险市场中的道德风险和逆向选择问题，有助于真正实现养老保险的
互济性功能[2]。中国农村社会养老保险制度离不开政府支持，政府在社会养老保险中发挥主导作用，履行社保基金管理、投资运行、监督以及财政支持责任[35]。刘颖指出中国“新农保”的成功推行离不开国家财政支持，“新农保”持续健康发展需要政府承担好相应财政补贴责任[6]。周志凯和王雯在审视了中国当前城乡居保中的政府财政责任后，认为公共财政对城乡居保的责任分为隐性和显性，前者称为财政“兜底”责任，后者称为财政“补缺”责任[78]。
随着社会保障水平的不断提高、老龄化不断加剧，社会养老保险基金支出规模持续扩大，将逐渐加重财政补贴压力，形成庞大的政府隐性负债，如处置不当，将影响地方财政可持续性[911]。孙光德和杨翠迎认为，一国或地区社保保障水平的确定与该国或地区经济发展水平相关，理论上存在最适社会保障水平[1213]。如果一国或地区社会保障水平过高不利于经济社会发展和财政的可持续发展[1415]。Kakwani基于非洲15个国家农户调查资料发现，发展水平较低的非洲国家，财政难以承担过高普惠性社会养老金[16]。Blanchet指出，面对日益严重的人口老龄化，法国必须对其养老金制度进行改革，否则未来会出现收不抵支现象[17]。黄丽基于广东省数据测算了广东省县市级财政在“新农保”中所承担的财政责任，发现财政压力大小与县市经济发展水平显著正相关，经济越发达的县市越有能力承担其财政责任[18]。杨翠迎和张庆霖认为，分析农保的财政负担时应注意经济发展水平作为其桥梁，政府财政责任承担应确保社会保障水平与经济社会发展相联动[1920]。社会养老保险对政府财政收支的影响很大程度取决于一国或地区人口年龄结构及其变动趋势，如人口老龄化的加深为社会养老保险基金财务可持续带来了严峻挑战，随着缴费人数的减少，待遇领取人数的增加，社保基金保持收支平衡的压力增大，政府财政隐性负担增加[2122]。另外，随着制度老龄人群不断扩大，为满足社保管理与运营需要，与基金相关运营管理支出也将不断增加，由此带来政府行政支出扩张[5]。Sambt基于斯洛文尼亚低生育率、低死亡率和婴儿潮一代退休三个典型事实，运用队列模型进行预测，发现随着老年人口不断上升，公共养老金压力将增大，其中人口年龄结构变动情况是最为重要的影响因素[23]。人口红利的逐渐消失使我国经济增长失去劳动力要素支撑，经济下行压力增加，导致财政收入增收更加困难，间接影响了财政可持续发展[24]。
为了弄清未来农保财政补贴对公共财政状况影响方向和程度，很多学者尝试从定量角度评价养老保险制度与财政负担关系，大致分为两种思路，一种是在当前制度模式下测算政府在农保中所承担的补贴责任大小，以此评价农保与财政可持續性之间的关系，属于静态预测[2527]；另一种是在系列合理假设基础上，考虑各变量动态变化，测算农保基金未来运行状况，由政府未来承担的出口补贴、入口补贴以及基金收支缺口三个方面来确定农保财政负担水平大小，属于动态预测[2830]。以上两种思路都是将政府养老保险支出责任视为政府隐性负债和或有债务，测度未来债务缺口与政府未来支付压力，考察政府债务状况和偿债能力，进而评价农保的财政负担状况。 现有文献对农村社会养老保险与地方财政可持续性关系展开了较为丰富的研究，但也存在进一步深化之处。已有文献对农保与地方财政可持续性关系的探讨大多着眼于未来，即通过合理预测农保基金收支来评价财政负担，但预测分析中涉及变量过多，特别是在预测期较长的情况下难以做到准确。从变量设计来说，已有变量设计往往忽略了权重因素，变量在不同地区的横向对比不科学；关于财政可持续的衡量较为粗泛，财政可持续性好坏不仅与债务水平相关，也与经济社会发展等外部因素相联系，测算财政可持续性应充分考虑各种因素，并对各因素设置合理权重。从模型选取来看，基于简单线性回归忽视了变量间的双向关系产生了严重的内生性问题，使得回归结果有偏且不一致，影响实证結论的科学性。本文将从解决以上问题入手，优化该主题研究。
三、理论分析与研究假设
财政可持续性是对经济体财政存续能力的表述，重点关注的是在长期内财政支出需要是否超出财政收入能力[31]。地方政府负债除了由法律、合同、契约所约定的显性负债，还包括不反映在法律、合同、契约上，不包含在地方政府财政收支账户上，但政府承诺承担或迫于公众期望和压力被迫承担支付责任的隐性负债。中国农保制度实质上由政府主导，农民自愿参与的一种养老保险制度，具有显著的社会福利色彩。农保制度持续健康运营离不开地方政府财政支持，地方政府在其中至少担负两类责任，一是财政补贴责任，地方政府承担入口补贴和部分出口补贴责任，财政补贴是农保基金主要筹资来源；二是财政救助责任，当农保基金收不抵支时，地方政府需承担财政“兜底”责任，保证农保基金持续运行。在财政收入能力既定的情况下，农保对地方财政可持续性的影响取决于农保的财政负担水平即农保财政补贴与补助支出占地方财政收入的比例，农保财政负担水平与地方财政可持续性成正比。农保财政负担主要取决于多种因素，包括农保保障水平、农保参保群体年龄结构、农保基金投资运营状况、农保行政管理支出等，最重要的是农保保障水平与农保参保群体年龄结构。
（一）农保保障水平与地方财政可持续性
农保保障水平主要用来衡量为参保农民所提供保障水平高低，目前并无统一衡量标准，一般表现为农保支付的资金与GDP之比或农保待遇给付水平。农保保障水平对地方财政负担影响可以从存量负担与增量负担两个方面来考察。存量方面，农保保障的绝对水平越高，为参保农民提供的绝对保障程度越高，由此造成的农保财政绝对负担越重。增量方面，农保保障水平调整速度越快，幅度越大，对参保农民提供的相对保障程度越高，由此带来的农保财政增量负担越重。农保保障水平的增量调整对其存量水平具有累加效应，因为社保保障水平调整具有棘轮效应，保障水平易于向上调整，难以向下调整，不断进行的增量调整会持续推高农保的绝对保障水平。
中国农保制度所提供的保障水平以“保基本”为基准。表1给出了中国农保制度建立以来历年替代率水平基本维持在10%左右，处于较低水平。较低的替代率水平使得当前农保财政补贴规模占地方财政收支的比重很低；表2为农保财政补贴支出占地方财政一般公共预算支出的比重，历年占比在0.5%左右。
农保保障水平的确定除了要“保基本”，还要“有弹性”，即保障水平应根据经济社会发展状况，适时进行动态调整。农保保障水平的增量调整原则上应综合考虑农村居民收入水平或消费水平与通货膨胀水平。近年来，政府试图从个人和财政两个方面提高农保基金的筹资水平进而不断提高保障水平。在个人筹资来源上，对个人选择较高缴费档次的入口补贴标准；在政府筹资来源上，各地结合经济发展水平不断上调基础养老金标准。但在农保保障水平增量调整中地方政府的边际贡献有限。从入口补贴看，农民选择最低缴费档次的激励最大，各地均面临“最低缴费档次困境”[32]，选择最低缴费档次的农民占缴费总人数的85%；从出口补贴看，地方政府出口补贴大体仍停留在最低补贴标准，大多数省份仍参照中央所确定基础养老金最低标准。图1为中国31个省份基础养老金标准，可以看出，中国大多数省份基础养老金标准基本参照最低标准执行。由于目前基础养老金（出口补贴）主要由中央财政负担，其中中西部地区中央财政负担100%，东部地区中央财政负担50%，因而地方政府的基础养老金财政增量负担有限。
农保待遇给付水平除了按农民收入或消费进行调整，还会根据通货膨胀进行指数化调整。待遇给付水平指数化调整是所有养老保险制度共有特征，确保实际保障水平在不同时期里保持相对不变。表3为中国历年名义基础养老金标准运用CPI进行平减以后的实际值，从中国农保实际基础养老金标准来看，中央政府确定的基础养老金基准基本保持不变，虽然名义标准不断提高，但实际标准仍保持在55元/月/人左右，目前中国基础养老金调整主要是依据通货膨胀因素；从调整速度来看，基础养老金基准大约每5年调整一次。由于中国基础养老金指数化调整周期较长，而在调整周期内如2009—2013年和2014—2018年实际基础养老金标准在下降，所以，在调整周期内存在通货膨胀因素反而有利于减轻地方政府农保财政实际负担水平，对地方财政负担有削减效应。从表2中可以看出，不考虑农保覆盖率因素，农保财政补贴在地方财政支出占比增长速度比较缓慢。基于以上分析可知，虽然中国农保资金来源中政府财政补贴所占比例较大，但当前农保存量保障水平低，且农保保障水平增量调整速度慢、幅度小，即农保财政补贴支出在地方财政支出占比小且入口补贴与出口补贴标准增长缓慢，地方政府农保财政存量和增量负担均较轻。综上所述，本文提出假设1。
假设1：在当前农保保障水平下，中国农村社保制度不会对地方财政可持续性造成显著影响。
（二）农保参保群体年龄结构与地方财政可持续性
农保作为一项社会保险制度具有自我保障的特点，农保中个人缴费是其资金重要来源。农保制度中参保群体年龄结构为农保制度中领取待遇人数与缴费人数的比值。农保参保群体年龄结构对地方政府农保财政入口与出口补贴规模以及农保基金财务平衡状况有重要影响。当农保参保群体年龄结构老化即待遇领取人数与参保人数的比值增大时，农保基金就会多支少收；反之则会多收少支；相应的，农保财政补贴和救助支出规模将相对增大，农保财政负担增加。表4描述了中国历年农保参保群体年龄结构呈现不断老化的趋势，农保缴费人数相对减少，领取待遇人数相对增加。 四、研究设计
（一）模型设定
为了研究中国农保与地方财政可持续性之间的关系，本文构建了面板VAR模型（PVAR），PVAR模型的优点在于不受既有假设和理论的限制，以变量的统计关系为依据考察变量之间的动态关系，实现“让数据说话”，有助于提高实证估计的客观性；同时运用变量的历史信息，可以有效克服一般线性回归模型估计所产生的内生性问题。在模型设定上本文借鉴Love关于面板向量自回归模型设定[34]，模型如下：Xnit=φnt+fni+ΦXnit-j+εnit（1）
其中，下标i和t表示截面（省份）和时间（年份），n为变量标识（n=1，2）Xit为内生变量，Xit-j是Xit的滞后j期，φt表示个体效应，fi表示时间效应，εit为随机干扰项。PVAR具有面板模型的一般优势，既能控制个体效应与时间效应解决不可观察的差异，又能研究变量之间的动态响应。同时相比于传统时间序列VAR，PVAR能克服时间序列长度的问题，在较短的时序下也能较稳定的估计参数。根据本文的研究内容加之考虑到PVAR模型对变量个数的限制，本文选取农保保障水平（RLS）、地区人口结构（PAS）、地方财政可持续性（RFS）三个变量作为模型中的变量，其中，X1it={RSLit，RFSit}为模型1，X2it={PASit，RFSit}为模型2。
（二）变量设计与说明
1.农保保障水平（RSL）。
农保保障水平表示参保农民提供保障程度高低。中国农保属于省级统筹，各省份根据自身发展实际制定农保具体政策规则，如个人缴费档次以及财政补贴标准。农保基金年度支出来源于个人缴费、集体补助与财政补贴，个人、集体、财政三种资金来源的多寡决定了年度农保基金支出水平，进而决定地区农保保障水平的高低。本文利用农保基金年度支出与待遇领取人数之比作为衡量农保年人均待遇水平指标，考虑到中国区域发展水平差异以及各地区物价水平变动差距，将待遇水平除以地区农民纯收入并用居民消费价格指数（CPI）进行平减，使各地农保保障水平可以在替代率水平下进行比较。故：
农保保障水平（RSL）=农保年人均待遇水平农村居民年人均收入×CPI（2）
2.农保参保群体年龄结构（PAS）。
在农保基本实现全覆盖的情况下，农保参保群体年龄结构与农村地区人口年龄结构具有高度一致性。地区人口年龄结构变化主要取决于自然性因素与社会性因素，自然性因素一般是人口老龄化速度，社会性因素则是城镇化速度。人口老龄化和城镇化速度越快地区人口年龄结构变动越剧烈，地区农村人口老龄化速度越快。除了人口年龄结构的动态调整外，还应考虑农村地区人口存量因素。由于中国农村存量人口地区分布不均，故需要对不同地区赋予不同的权重，因为相似老龄化与城镇化增速下，农村人口较多的地区其人口年龄结构变化的相对影响力更大，应赋予更大权重。本文以农村地区总抚养比来衡量农村地区人口年龄结构，以各省份农村人口与全国农村人口的比值作为权重。故：
农保参保群体年龄结构（PAS）=总抚养比×農村地区总人口数全国农村地区总人口数（3）
3.地方财政可持续性（RFS）。
财政可持续性是对一国或地区财政存续能力的表述，直接或间接影响地方财政可持续性的因素很多，因此准确测度地方财政可持续性是一个比较复杂的工作。鉴于此，本文运用综合指标评价法，以期提高测度的科学性和准确性。借鉴洪源的方法，基于风险因子和层次分析法（AHP）构建非参数综合评价指标[35]。具体分以下几步：
第一步，建立地方财政可持续性评价函数模型，如下：
RFS*m=f（Am，k）=∑nk（RFSm，k×Pm，k）（4）
其中，RFS表示地方财政可持续性综合评价值，RFSk为第k类财政可持续性影响因子Ak的评价值，Pk为第k类财政可持续性影响因子Ak的权重，m表示样本省份标识（m=1，2，…，31），k表示影响因子标识。
第二步，将地方财政可持续性进行因子分解，建立如表5所示地方财政可持续性评价指标体系，包括2个一级影响因子和8个二级影响因子。根据评价指标体系建立指标矩阵。
RFS*=（RFSm，2RFSm，3RFSm，4RFSm，5RFSm，6RFSm，7RFSm，7RFSm，8）
（三）样本选择与数据来源
中国新型农村社会养老保险制度发轫于2009年，于2010年开始在全国范围内逐渐推广。本文将中国大陆地区31个省份2010—2016年相关数据作为研究样本，数据样本同时包含截面维度与时序维度，属于面板数据。本文所采用的原始数据分别来源于2011—2017年《中国统计年鉴》、2011—2017年《中国人口和就业统计年鉴》、2011—2017年《中国财政统计年鉴》、2010—2017年人社部《人力资源和社会保障统计公报》。对于全样本中出现的零星缺漏值采用线性插值方法填补。本文所使用的数据处理软件为Stata 13.0。
五、实证结果与分析
（一）面板单位根检验
对PVAR模型进行估计的前提是各变量是平稳的，否则会出现伪回归问题和估计偏误，本文选取LLC检验、Breitung检验，ADFFisher检验和Hadri LM检验对各变量进行面板单位根检验以验证各变量的平稳性。结果如表7所示。RSL、PAS、RFS水平值均没有通过ADFFisher检验和Hadri LM检验，说明它们水平值是非平稳的。我们将各变量进行一阶差分处理，检验各变量一阶差分单位根，发现所有变量一阶差分都可在1%显著水平下接受“不存在单位根”假设，故可认为RSL、PAS与RFS均为一阶单整序列。
（二）面板协整检验
判断变量间是否存在因果关系，需进行面板协整检验。本文采用Westerlund（2007）提出的基于误差修正模型的面板协整检验方法构造出4个统计量分别对模型1即{FSL，RFS}和模型2即{PAS，RFS}进行面板协整检验。为了克服样本量较小导致的估计偏误，保证结果的稳健性，在估计中进行了400次Bootstrap，检验结果如表7所示。由表8中检验结果可知，所构造的四个统计量（Gt、Ga、Pt、Pa）均通过了显著性检验，因此可以认定RLS与RFS、PAS与RFS之间存在长期协整关系。农保保障水平与地方财政可持续性、农保参保群体年龄结构与地方财政可持续性之间存在“长期均衡关系”。 由表9中检验结果可知，模型（7）—（10）的自变量差分项系数值（γ）均不存在显著拒绝为零的原假设，故认为RSL与RFS、PAS与RFS短期因果关系不成立；模型（7）—（9）的ECM项系数均为负且均在1%显著性水平下显著，误差修正机制存在，说明当滞后期为1时，RSL与RFS、PAS与RFS存在长期因果关系，长期中农保保障水平和农保参保群体年龄结构的变动是地方财政可持续性变动的Granger原因。模型的ECM项系数没有通过显著性检验，说明长期中地方财政可持续性（RFS）不是农保参保群体年龄结构（PAS）的Granger原因。
（四）PVAR模型估计
1.滞后阶数的选取。
在估计PVAR模型之前，需要确定PVAR模型的自回归阶数。本文选取赤池信息准则（AIC）、施瓦茨信息准则（BIC）与汉南—奎因信息准则（HQIC）来确定PVAR模型的滞后阶数，计算结果如表10所示。滞后阶数为1时AIC、BIC与HQIC值最小，故选择滞后一阶为PVAR模型的最优滞后阶数。
2. 模型估计与脉冲响应分析。
本文运用GMM方法对PVAR模型进行估计，以呈现变量间的回归关系。为了保证估计系数的有效性，消除样本的时间固定效应与个体固定效应，解决模型中不随时间而变但随个体而异的遗漏变量问题，本文采用Arellano（1995）提出的前向均值差分法。这种处理方法使得内生变量的当前值、滞后项与干扰项均不相关，估计结果如表11所示。考虑到中国农保制度模式以及政府财力存在显著的区域差异，除了对全样本进行估计外，本文还对全样本进行区域分类，分为东部地区样本和中西部地区样本东部地区省份包括：北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南；中西部地区省份包括：山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。，以进行区域对比，估计结果如表12所示。
由表11和表12的估计结果，可得以下结论：
以H_RFS为被解释变量，以滞后一期H_RSL为解释变量，H_RSL的系数为负，但不显著，这一结果无论在全国、东部地区、中西部地区均成立。这说明中国农保保障水平的变动不会对地方财政可持续性产生影响。中国农保保障水平仍处于较低水平，且调整速度和幅度都比较小（滞后一期H_RLS对本期H_RLS的影响高达90%），农保财政补贴支出对地方财政存量和增量负担都很小，在当前保障水平下，农保制度不会威胁地方财政可持续发展。从区域层面看，东部地区农保保障水平高于中西部地区，但东部地区政府财力比中西部地区更雄厚；中西部地区政府虽然财力弱于东部，但中西部地区政府只需提供入口补贴，其农保财政补贴责任小于东部地区，东部和中西部地区农保保障水平均不会对地方财政可持续性产生显著影响。假设1得以验证。
以H_RFS为被解释变量，以滞后一期H_PAS为解释变量，H_PAS的系数为负且在1%水平下显著，这一结果无论在全国、东部地区、中西部地区均成立。这说明农保参保群体年龄结构变动对地方财政可持续性产生了显著的负向影响。随着城镇化的推进与农村地区老龄化的加深，农保参保群体年龄结构不断趋于老化，农保领取待遇人数与缴费人数之比不断上升，农保的财政补贴与救助责任增大，财政负担增加，不利于地方财政可持续发展。从估计的系数值来看，中西部地区的参保群体年龄老化对地方财政可持续性的冲击大于东部地区，这是因为中西部地区农村人口比例大于东部地区，城镇化的推进和老龄化的加深对中西部地区的影响要甚于东部地区。假设2得以验证。
分别以H_RSL和H_PAS为被解释变量，以滞后一期H_RFS为解释变量，H_RSL系数为正且在10%水平下显著，H_PAS系数为正，但不显著。这说明地区农保保障水平的高低会受到地方财政可持续性状况的影响。农保实质上是一项福利性很强的社会保障制度，地方政府财政可持续性越好就越能动员更多财政资源来提高民生福利。以上海市为例，其农保基础养老金高达850元/月，远远超过其他地区，这无疑是以强大的政府财力作为支撑。
图2为模型1和模型2的脉冲响应函数图，其中，图11至13描述了全国、东部地区、中西部地区
地方财政可持续性受农保保障水平冲击时的响应情况。从三幅图可以看出，财政可持续性对农保冲击响应不存在区域差异，从全国、东部地区与中西部地区响应函数值的95%置信区间包含RFS=0，即无法接受农保保障水平与地方财政可持续性有冲击响应关系。图21至23描述了全国、东部地区、中西部地区地方财政可持续性受农保参保群体年龄结构冲击时的响应情况。从三幅图可以看出，给RSL一个标准差冲击，RFS会作出负向回应，且响应函数值的95%置信区间不包括RFS=0，说明农保参保群体年龄结构与地方财政可持续性存在脉冲响应关系。对比东部地区和中西部地区发现，中西部地区RFS对RSL的脉冲响应具有长期性，其影响可延伸到5期以后；东部地区RFS对RSL的脉冲响应则只发生在当期，2期以后其响应值迅速减少，这主要是因为城镇化导致大量青壮年人口从中西部地区迁往东部地区，东部地区参保群体人口老化速度和幅度低于中西部地区。
3.稳健性检验。
通过对模型1和模型2的估计，得出了RSL与RFS、PAS与RFS之间的数量关系，但这种估计结果有效的前提是模型1和模型2是平稳的，即RSL与RFS、PAS与RFS两组变量的协方差平稳。为此，本文通过计算模型1和模型2的伴随矩阵特征根来检验其平稳性，计算结果如图3所示。图3中的菱形表示方程的特征根，发现模型1和模型2的方程特征根值均小于1，即菱形均包含在直径为1的单位圆内。这说明随着时间推移一个变量冲击对另一个变量影响将会逐渐减弱，乃至消失，系统将趋于稳定状态。RSL与RFS、PAS与RFS所构成的经济系统具有稳定性，以它们为基础所构建的PVAR模型是平稳的，其估计结果是有效的。 4.方差分解。PVAR模型可以用于变量的向前预测，方差分解就是通过对PVAR模型中扰动项对变量预测误差的贡献度来推测模型中各变量对自身及其他变量波动的影响程度。本文将分别计算前推5期、10期，模型1中RSL与RFS和模型2中PAS与RFS方差分解结果，以预测各变量面对冲击时的敏感度。表13给出了方差分解结果。对比第5个预测期和第10个预测期的方差分解结果可知，各变量的方差分解结果自第5个预测期后基本趋于稳定。各变量预测方差主要来自自身，贡献度达到80%以上。模型1中RSL对RFS波动贡献度为0.3%，模型2中PAS对RFS波动贡献度为19.6%，说明相对于农保保障水平，农保参保群体年龄结构对地方财政可持续性的解释力更强。RFS对RSL和PAS波动贡献度为9.5%和0.8%，说明地方财政可持续性状况可以部分解释农保保障水平，但几乎不影响农保参保群体年龄结构。
六、结论与政策建议
本文利用2010—2016年省级面板数据，建立PVAR模型，研究中国农村社会养老保险制度对地方财政可持续性影响。具体的，本文将农保影响地方财政可持续性的因素分解为农保保障水平与农保参保群体年龄结构，分别从理论和实证的角度探讨两种因素对地方财政可持续性的影响方向和程度。鉴于中国区域间农保保障水平、人口结构、财政状况及经济实力等因素存在明显差异，故进一步将样本进行区域划分。由PVAR模型估计结果可知，全国、东部地区和中西部地区农保保障水平均不对地方财政可持续性产生影响，但从全国来看地方财政可持续性与地区农保保障水平正相关；全国、东部地区和中西部地区农保参保群体年龄结构会对地方财政可持续性产生影响，从影响程度上看，中西部地区大于东部地区。在当前保障水平下，地方政府对农保的财政补贴不会影响财政可持续性，但农村地区人口结构变动，使农保参保群体年龄结构老化，会为地方财政可持续性带来不利影响。
根据研究结论，本文提出如下政策建议：（1）适度提高农保保障水平，建立健全农保保障水平的动态调整机制。当前中国农保制度提供的保障水平较低，难以满足老年农民基本生活需要，应从“保基本”出发，以地方财力为依据，既尽力而为又量力而行，适度提高农保保障水平。保障水平还应有“弹性”，健全农保保障水平的动态调整机制，使保障水平与农民收入或消费水平以及通货膨胀水平保持联动。（2）建立农保补偿横向转移支付体系
[36]
，抵消城镇化所带来的负外部性。目前农保对地方财政的压力主要来自于农村人口结构变动，特别是年龄结构变动。由于城镇化[37]推进过程中存在“年龄筛选机制”，中西部农村地区青壮年劳动力大规模向东部城镇地区迁移，为东部地区源源不断输送“人口红利”，但这一过程“人为”加速了中西部地区农村人口老龄化进程，加重了中西部地区社保负担。本文估算也发现，农村地区人口年龄结构引起的农保财政压力，中西部地区大于东部地区。基于省份间地理紧密程度，建立省际农保补偿横向转移支付体系，可以均衡省际间农保財政负担压力，缓解由人口区域流动所带来的外部性问题，抵消城镇化所带来的负外部性。
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【责任编辑吴姣】
Abstract： Financial subsidies have always been one of the main sources of income for China’s new rural social endowment insurance fund. Will the establishment of a new type of agricultural insurance system have an impact on the sustainability of local finances？ Based on the relevant empirical data since the establishment of China’s new rural social endowment insurance system， this paper empirically studies the impact of security level and the age structure of Countryside on local fiscal sustainability. The study found that under the current security level of China’s new rural social endowment insurance， the local government’s financial security burden is relatively light and will not affect the local fiscal sustainability. This conclusion is not only correct nationwide， but also in the eastern and midwest regions. Changes in the age structure of the group have had a negative impact on local fiscal sustainability. In terms of impact， the midwest regions are larger than the eastern region. According to the research conclusions， the paper puts forward a dynamic adjustment mechanism for moderately improving the level of agricultural insurance security， establishing and improving the level of insurance security， establishing a horizontal transfer payment system for insurance compensation， and offsetting the negative effect brought about by urbanization.
Key words： rural social endowment insurance； financial sustainability； level of security； age structure of population