论文部分内容阅读
摘要：近年来，我国城管与小贩的矛盾冲突越发凸显。本文初步论述了目前城管与小贩间矛盾冲产生的法律原因及当前法律法规关于城管的相关规定，以期能为创建全国统一的《城市管理法》提供有益参考。
关键词：城管执法；法律原因；广州市；管理模式
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）05-0215-01
作者简介：郝银清（1988-），女，汉族，广东人，法学学士学位，广东省高级人民法院，法官助理。
城管执法问题之所以难以解决，归根到底在于它具有很强的政治性。从法理的角度分析：作为执法部门，城管执法人员取缔小贩是义不容辞的职责；但小贩是弱势群体，其贩卖行为是维护生存权的表现，如果其仅有的生存空间都被扼杀了，也许会产生更为严重的社会问题。从法律的角度探究，城管的执法问题属于行政法的范畴。
一、城管与小贩间矛盾冲突产生的法律原因分析
关于城管执法问题的立法缺失是城管与小贩间矛盾冲突产生的重要原因。
（一）城管法律地位模糊。城管是否具有行政执法主体资格是目前城管执法遭受质疑的重要原因。严格来说，城管并非适格的行政主体。[2]（二）城管执法人员编制无统一法律规定。法律法规对城管的编制问题并无统一规定。大多城市的做法是以市政府名义颁发相关法律文件，对本市城管的编制综合作出规定。如广州市成立城市管理综合执法局，以市政府名义颁布法律规定，将全广州市城管执法人员从事业单位、参照公务员管理，转向行政专项执法编制、按公务员管理。
（三）法律保障机制不健全。在执法权的规定中，城管执法人员并无限制人身自由及暂扣非法经营物品以外物品的权力，且法律对非法经营物品并无明确的界定标准。因此，在很多场合，执法人员面对小贩的无理抵抗无计可施。目前，城管执法的主要依据是《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定及地方政府从本地的情况出发，因地制宜所制定的地方性法规、政府规章。但各地政府推出的本地化规章制度属分散立法，容易互相冲突，导致城管法规间经常相互“打架”。[3]（四）缺少有效的法律监督制约机制。目前国内关于城管的法律监督制约机制规划存在严重缺失，各地法规都无对城管机构权力的制约问题进行规定。监督制约机制的缺乏，导致行政处罚自由裁量权被城管执法者任意使用，执法方式简单、粗暴，增加了执法矛盾的产生。
（五）城管执法的法律规定不明确。法律对城管的领导体制和城管部门的权利义务、法定职责、履职范围、主体资格、职权、管理原则、强制措施、法定职责、履职范围以及与其他职能部门的关系等问题并无作出明确规定，导致城管的执法范围不断扩大。[4]
二、《广州市城市管理综合执法条例》（以下简称《条例》）的实践
广州省人大常委会制定《条例》的直接目的是在广州市推行集中经营管理模式。《条例》的出台，有效解决了以下法律问题[5]：
（一）城管的执法地位及执法范围。《条例》第三条、第十条表明城管是经过合法授权的执法机关；城管机关聘用的人员，即工勤人员、协管员等非城管机关公务员不得实施行政处罚及行政强制。
（二）城管的行政执法权限及执法手段。《条例》第九条表明当违法行为轻微且当事人及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。《条例》第十四条进一步对城管执法人员的暴力执法行为进行了规范，条文从法律角度再次强调了文明执法的具体要求，体现了“法治、亲民、文明、和谐”的执法理念。
（三）经营物资的处理及法律责任。1、经营物资的处理：《条例》第二十二条表明城管对市民多次投诉或者占用重要区域设摊经营、兜售物品，经劝告仍拒不改正的，可以扣押其使用的工具及经营、兜售的物品。2、法律责任：《条例》对违法使用或者损毁先行登记保存、查封、扣押工具、物品，造成当事人损失的；不依法送达清单、查封、扣押决定书情节严重的；截留、私分或者变相私分没收、查封、扣押的违法所得或财物及罚款的行为不仅规定了行政处分，严重的还规定了刑事责任。
（四）执法监督方式。《条例》分内部及外部监督，内部监督包括城管机构内部及上级城管机构对下级的监督；外部监督包括行政机关对城管机构的监督、城管机构对协助行政机构的监督及社会监督。
解决城管问题，必须借助法律手段，不断深化城管综合执法改革、加快立法、规范执法。《广州市城市管理综合执法条例》的实践为创建全国统一的《城市管理法》提供了有益参考，相信在法律的正确引领下，城管的难题终将得到解决。
[参考文献]
[1]城管“莲塘模式”试点的探讨，2009-07-16.
[2]陈斯彬，马珣.我国城管执法中存在的问题分析——崔英杰案反映出的行政法问题[J].甘肃联合大学学报（社会科学版），2008，24（1）：28-31.
[3]刘武俊.城管统一立法势在必行[J].中国经济导报，2011（2093）：B06.
[4]赵永伟，顾海红.浅论城管执法实践中法律体系的完善[J].决策与信息（下旬），2009（8）：8-9.
[5]邱新，刘恒.城市管理与立法规制——<广州市城市管理综合执法条例>调研报告[J].公法研究，2011（2）：100-117.
关键词：城管执法；法律原因；广州市；管理模式
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）05-0215-01
作者简介：郝银清（1988-），女，汉族，广东人，法学学士学位，广东省高级人民法院，法官助理。
城管执法问题之所以难以解决，归根到底在于它具有很强的政治性。从法理的角度分析：作为执法部门，城管执法人员取缔小贩是义不容辞的职责；但小贩是弱势群体，其贩卖行为是维护生存权的表现，如果其仅有的生存空间都被扼杀了，也许会产生更为严重的社会问题。从法律的角度探究，城管的执法问题属于行政法的范畴。
一、城管与小贩间矛盾冲突产生的法律原因分析
关于城管执法问题的立法缺失是城管与小贩间矛盾冲突产生的重要原因。
（一）城管法律地位模糊。城管是否具有行政执法主体资格是目前城管执法遭受质疑的重要原因。严格来说，城管并非适格的行政主体。[2]（二）城管执法人员编制无统一法律规定。法律法规对城管的编制问题并无统一规定。大多城市的做法是以市政府名义颁发相关法律文件，对本市城管的编制综合作出规定。如广州市成立城市管理综合执法局，以市政府名义颁布法律规定，将全广州市城管执法人员从事业单位、参照公务员管理，转向行政专项执法编制、按公务员管理。
（三）法律保障机制不健全。在执法权的规定中，城管执法人员并无限制人身自由及暂扣非法经营物品以外物品的权力，且法律对非法经营物品并无明确的界定标准。因此，在很多场合，执法人员面对小贩的无理抵抗无计可施。目前，城管执法的主要依据是《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定及地方政府从本地的情况出发，因地制宜所制定的地方性法规、政府规章。但各地政府推出的本地化规章制度属分散立法，容易互相冲突，导致城管法规间经常相互“打架”。[3]（四）缺少有效的法律监督制约机制。目前国内关于城管的法律监督制约机制规划存在严重缺失，各地法规都无对城管机构权力的制约问题进行规定。监督制约机制的缺乏，导致行政处罚自由裁量权被城管执法者任意使用，执法方式简单、粗暴，增加了执法矛盾的产生。
（五）城管执法的法律规定不明确。法律对城管的领导体制和城管部门的权利义务、法定职责、履职范围、主体资格、职权、管理原则、强制措施、法定职责、履职范围以及与其他职能部门的关系等问题并无作出明确规定，导致城管的执法范围不断扩大。[4]
二、《广州市城市管理综合执法条例》（以下简称《条例》）的实践
广州省人大常委会制定《条例》的直接目的是在广州市推行集中经营管理模式。《条例》的出台，有效解决了以下法律问题[5]：
（一）城管的执法地位及执法范围。《条例》第三条、第十条表明城管是经过合法授权的执法机关；城管机关聘用的人员，即工勤人员、协管员等非城管机关公务员不得实施行政处罚及行政强制。
（二）城管的行政执法权限及执法手段。《条例》第九条表明当违法行为轻微且当事人及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。《条例》第十四条进一步对城管执法人员的暴力执法行为进行了规范，条文从法律角度再次强调了文明执法的具体要求，体现了“法治、亲民、文明、和谐”的执法理念。
（三）经营物资的处理及法律责任。1、经营物资的处理：《条例》第二十二条表明城管对市民多次投诉或者占用重要区域设摊经营、兜售物品，经劝告仍拒不改正的，可以扣押其使用的工具及经营、兜售的物品。2、法律责任：《条例》对违法使用或者损毁先行登记保存、查封、扣押工具、物品，造成当事人损失的；不依法送达清单、查封、扣押决定书情节严重的；截留、私分或者变相私分没收、查封、扣押的违法所得或财物及罚款的行为不仅规定了行政处分，严重的还规定了刑事责任。
（四）执法监督方式。《条例》分内部及外部监督，内部监督包括城管机构内部及上级城管机构对下级的监督；外部监督包括行政机关对城管机构的监督、城管机构对协助行政机构的监督及社会监督。
解决城管问题，必须借助法律手段，不断深化城管综合执法改革、加快立法、规范执法。《广州市城市管理综合执法条例》的实践为创建全国统一的《城市管理法》提供了有益参考，相信在法律的正确引领下，城管的难题终将得到解决。
[参考文献]
[1]城管“莲塘模式”试点的探讨，2009-07-16.
[2]陈斯彬，马珣.我国城管执法中存在的问题分析——崔英杰案反映出的行政法问题[J].甘肃联合大学学报（社会科学版），2008，24（1）：28-31.
[3]刘武俊.城管统一立法势在必行[J].中国经济导报，2011（2093）：B06.
[4]赵永伟，顾海红.浅论城管执法实践中法律体系的完善[J].决策与信息（下旬），2009（8）：8-9.
[5]邱新，刘恒.城市管理与立法规制——<广州市城市管理综合执法条例>调研报告[J].公法研究，2011（2）：100-117.