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摘要：传统的城市政府管理模式主要运用行政手段干预方式来治理城市，制约着现代城市的发展，城市治理的“良法善治”应该成为政府与民众对城市公共事务进行共同治理的新型治理模式。要树立法治意识，推进城市治理从“人治”到“法治”的转变；要构建法治体系，推进城市治理由“依令”到“依法”的轉变；要达成共治行为，推进城市治理从“一元”向“多元”的转变。
关键词：城市治理转型；法治意识与体系；共治行为
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）23-0127-02
目前我国的城市治理仍然存在以政府管控为主的城市管理结构，主要运用行政手段干预方式来治理城市，这些过去的城市管理体制和模式已不适应现代城市的发展。中央城市工作会议要求“坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题”。城市治理的“良法善治”应该成为政府与民众对城市公共事务进行共同治理的新型治理模式，良法强调城市治理体系彰显公平、正义、民主、秩序等共同价值，侧重静态的城市治理制度建设目标；善治强调城市治理能力的提升，侧重动态的城市治理过程。“良法善治”是现代城市治理之要义，其内涵体现在城市治理的理念层面、制度层面和行为层面。
一、树立法治意识——推进城市治理从“人治”到“法治”的转变
法治意识是人们发自内心的对法律认可、崇尚和遵从。如果一个城市大多数人不信任法律，认为靠法律解决不了问题，那就不可能实现城市治理从“人治”到“法治”的转变。习近平同志曾明确指出，法律要发生作用，首先全社会要信仰法律。要引导全社会树立法治意识，让法治精神渗透到城市生活的每一个角落并发挥其制度保障的重要作用，使人们积极主动地遵守宪法和法律，为依法治市奠定坚实的思想基础。
（一）法律至上意识
现代城市治理“良法善治”模式的核心要素是依法治理，而依法治理在理念层面体现为法律至上意识。首先城市中的全体社会成员要遵循法律法规的规则意识，信仰法律法规的正当意识，牢固树立尊法、学法、守法、用法的法治权威意识。要大力传播社会主义法治理念，弘扬社会主义法治精神，加强社会主义法治文化建设，为城市治理营造办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良法善治氛围；要通过打造有内涵、有特色、有影响的法治文化平台，推出一批群众喜闻乐见的、反映城市治理现代化的法治文化作品，在全社会培育良好的城市法治环境。其次城市治理主体要有一种理性认知，即在解决城市建设和发展的矛盾冲突和利益诉求时，第一时间会想到运用法治思维去观察问题、分析问题，并运用法律手段去解决问题，将城市生活各主体的行为纳入法治轨道，依法而治而不是依政策而治或依权力而治。
（二）权利保障意识
法治的目的是保障基本人权，城市治理本身蕴含着对个体权利的尊重，城市化的过程就是权利实现的过程，也是一个激发权利意识，推动公众更好地行使权利的过程。首先要将传统的“百姓意识”转变为现代“公民意识”，要大力培育城市中社会成员的责任意识和参与意识，引导市民将参与城市治理作为一种自觉行为，增强“城市治理人人有责、法治建设成果人人共享”的主人翁精神。其次要完善公民民主权利的保障制度，任何城市政府要增强权利保障意识，保障公民居住迁徙、享有自由、参与政治的宪法基本权利，重点要保障人民知情权、参与权、表达权和监督权。要推行民主协商对话制度，创新民主参政渠道，不断发挥互联网新媒体作为信息沟通和参与途径的功能；要实行政务信息公开，保障公民的知情权，鼓励企业和市民有序参与，使公民参与制度化、规范化、程序化。此外农民工劳动在城市、生活在城市，他们实质上已是城市的成员，应当赋予他们享受市民的各种社会保障。
（三）权力制约意识
城市治理中要通过行使公权力来处理公共事务或谋求公共利益，如果不依法行使公权力而乱作为或不作为，就会导致公权力滥用和不当扩张，必然侵害公民的私权利。现代法治观要求把权力装进法律制度编织的笼子里，通过法律治权实现城市治理秩序井然。要通过法律界定所有城市政府部门的权限，并对权力的具体内容、分配与行使程序等进行规范、监督与控制，让公权力在合法、合理、正当的范围内行使，杜绝公权力的滥用和不当行使。总之，城市治理从“良法”到“善治”的过程实际上是一个赋权于民的过程，即赋予人民治理城市立良法之权，又赋予人民治理城市的参与之权，还赋予人民治理城市的监督之权，同时也赋予人民治理城市的评价之权。[1]
二、构建法治体系——推进城市治理由“依令”到“依法”的转变
传统的城市管理规范大部分以政策制度为主，基本上以政府和部门文件形式发布实施，只有少数规范性制度属于法规和政府规章，而且其位阶、等级和效率较低。面对社会结构和社会关系日益复杂的现代城市治理，政策调控明显地暴露出随意性、不可预测性等缺陷。现代城市治理必须向法规制度转型，运用法治规则来治理城市，展示给公众稳定的、可预期的城市治理目标，突破传统城市管理长期形成的官令即法令的指令性工作方法。
（一）完备的法律规范体系
良法是法治的根本属性，是衡量城市治理体系现代化的重要标准。城市治理的“良法”是由一整套法律法规、政府规章以及规范性文件所组成的法律规范体系，这个体系是否是“良法”，应该体现民主、公正等法治价值理念。修订后的《立法法》赋予了设区的市在城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面以立法权，城市治理体系的良法标准，要求城市治理的科学立法、民主立法。要建立健全地方立法机制，严格按照地方立法授予的权限，科学评价地方立法能力、立法需求等建设。要倡导因地制宜科学立法的立法原则，按地方立法领域内发展建设的轻重缓急来确定立法计划，立法内容增加城市治理方面的比重，贴近百姓，关注民情。要构建科学民主的立法机制，广开途径，探索委托第三方起草法规草案，吸纳专家学者和市民群众的意见。 （二）高效的法治实施体系
法律的生命力在于实施，有法律不实施会直接伤害到人们对法治的信仰，严格执行法律才是关键所在，建设高效的法治实施体系是推进城市治理由“依令”到“依法”转变的核心议题。城市政府必须坚持依法治市，全力打造高效快捷、公开透明、守法诚信的法治政务环境。要依法全面履行政府职能，完善行政组织和行政程序法规制度，真正做到“法无授权不可为，法定职责必须为”。要强化依法决策，全力推进公众参与、专家咨询、法律顾问相结合的决策机制的落实。深化行政综合执法体制改革，清除多层、多重执法，建立权责统一、权威高效的依法行政体制。要严格规范公正文明执法，完善行政执法程序和行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制。[2]全面实现政务公开，以公开树公信，推进城市治理阳光运行。
（三）健全的法治评价体系
城市治理得好不好，应该通过一个定性和定量相结合的标准进行衡量与评价，要完善细化“法治城市综合指标社会评价体系”，更加重视体现城市法治状态、法治建设的社会效果与市民评价。要建立城市治理的制度规则评价体系，主要评价有关城市治理的地方性法规、政府规章以及规范性文件等制度的合法性、正当性、系统性、完备性以及可操作性程度；要建立城市治理的行政行为评价体系，主要评价城市公共事务的行政执法行为及其他行政行为的合法性、公正性、公平性、程序性和效率性程度，以及对行政强制、行政调解与行政救济运用的效果等进行评估；要建立城市治理的民众满意度评价体系，主要评价民众对政府部门及其工作人员在回应民意、解决诉求、化解矛盾、公开信息、保障民生、提供服务等方面的满意度。[3]
三、达成共治行為——推进城市治理从“一元”向“多元”的转变
在城市化过程中形成了多元的利益主体，城市是利益共同体，而不只是政府的城市。城市治理现代化需要政府、企业、社会组织、公民等多元主体的共同推进，城市治理是多元主体运用多种手段共同规范、协调和服务城市公共事务的过程。多元治理通过政府、企业及公民社会的共同参与及协作，打破了传统的政府一元权力格局，为城市社会提供公共服务，供给公共产品及治理公共事务，达成公民利益最大化，满足公民需求多样性，最终实现人民的福祉。
（一）城市政府治理行为
城市政府在现代化治理中要打破传统型政府对所有城市问题的大包大揽，把握和分析城市的发展方向和总体态势，不断引导城市治理走向良法善治。城市政府的首要职能是为社会提供优质的公共服务，要强化服务型政府建设，要坚持以人为本、民生至上，赢得民心；同时政府在城市治理过程中的一切权力和行政行为来自法律法规的授权，城市政府要简政放权，坚持依法行政，着力打造法治政府，提高城市政府治理能力；政府还应将其一部分权力让渡给市场和社会力量，适当地授权与分权，并采取系列鼓励措施，激发市场、社会、公民等多元主体参与城市治理的积极性，让其发挥自身优势来维护城市的秩序，通过共同治理城市，解决城市的政治、经济、社会问题。
（二）市场与社会组织治理行为
市场是城市公共事物治理主体中不可或缺的重要组成部分，比如当下盛行的政府购买服务、政府外包服务等就发挥了市场在公共物品生产领域的优势。市场主体要主动承担起城市公共责任，企业要在法律的规范下追求利润的最大化，不能为了利益触犯法律。此外非政府组织、非营利机构以及志愿团体等社会组织也是多元主体之一，可以弥补政府和市场的不足，完成政府和市场不能完成的社会职能。社会组织能够提供公益性服务，生产和提供公共物品，可以满足城市居民的需求；社会组织还是各方利益的协调者，能够准确、及时地将民众的需求予以表达，通过影响城市公共事务的决策，不断提高公共决策的可行性与操作性，从而减少政府与城市民众之间的矛盾纠纷。
（三）公民参与和自主治理行为
城市治理要充分发挥民众在城市治理中的作用，人民城市人民管、人民城市人民治应成为城市治理发展的方向。广大公民是城市共同体管理事务的利益相关者，积极的公民参与能够有效促进城市治理公共决策的民主化，现代化的城市治理需要公民参与和自主治理。要创建信息沟通渠道和信息反馈机制，畅通公民利益表达途径，尊重其意见和建议，促使公民通过媒体、微信、电话、信箱等多种形式广泛参与到城市治理过程中。要加强政府的“公开性”、“透明性”及“回应性”建设，有效回应公众的问题及需求，不断增进公众的认同和支持，动员更多市民参与城市治理工作。要积极推进社区自治，完善社区参与机制，提升城市社区自我管理、自我发展的能力。[4]
[参考文献]
[1]朱未易.城市法治的要义与结构分析[J].法制与社会发展，2014（06）.
[2]王安全.良法善治 推进现代城市治理法治化[EB/OL].http：//www.bzsrd.gov.cn/Article/ShowArticle.asp？ArticleID=8838.
[3]朱未易.论城市治理法治的价值塑型与完善路径[J].政治与法律，2015（02）.
[4]杨坚桢.多中心治理：我国城市治理现代化的路径探析[J].湖北工程学院学报，2017（01）.
关键词：城市治理转型；法治意识与体系；共治行为
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）23-0127-02
目前我国的城市治理仍然存在以政府管控为主的城市管理结构，主要运用行政手段干预方式来治理城市，这些过去的城市管理体制和模式已不适应现代城市的发展。中央城市工作会议要求“坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题”。城市治理的“良法善治”应该成为政府与民众对城市公共事务进行共同治理的新型治理模式，良法强调城市治理体系彰显公平、正义、民主、秩序等共同价值，侧重静态的城市治理制度建设目标；善治强调城市治理能力的提升，侧重动态的城市治理过程。“良法善治”是现代城市治理之要义，其内涵体现在城市治理的理念层面、制度层面和行为层面。
一、树立法治意识——推进城市治理从“人治”到“法治”的转变
法治意识是人们发自内心的对法律认可、崇尚和遵从。如果一个城市大多数人不信任法律，认为靠法律解决不了问题，那就不可能实现城市治理从“人治”到“法治”的转变。习近平同志曾明确指出，法律要发生作用，首先全社会要信仰法律。要引导全社会树立法治意识，让法治精神渗透到城市生活的每一个角落并发挥其制度保障的重要作用，使人们积极主动地遵守宪法和法律，为依法治市奠定坚实的思想基础。
（一）法律至上意识
现代城市治理“良法善治”模式的核心要素是依法治理，而依法治理在理念层面体现为法律至上意识。首先城市中的全体社会成员要遵循法律法规的规则意识，信仰法律法规的正当意识，牢固树立尊法、学法、守法、用法的法治权威意识。要大力传播社会主义法治理念，弘扬社会主义法治精神，加强社会主义法治文化建设，为城市治理营造办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良法善治氛围；要通过打造有内涵、有特色、有影响的法治文化平台，推出一批群众喜闻乐见的、反映城市治理现代化的法治文化作品，在全社会培育良好的城市法治环境。其次城市治理主体要有一种理性认知，即在解决城市建设和发展的矛盾冲突和利益诉求时，第一时间会想到运用法治思维去观察问题、分析问题，并运用法律手段去解决问题，将城市生活各主体的行为纳入法治轨道，依法而治而不是依政策而治或依权力而治。
（二）权利保障意识
法治的目的是保障基本人权，城市治理本身蕴含着对个体权利的尊重，城市化的过程就是权利实现的过程，也是一个激发权利意识，推动公众更好地行使权利的过程。首先要将传统的“百姓意识”转变为现代“公民意识”，要大力培育城市中社会成员的责任意识和参与意识，引导市民将参与城市治理作为一种自觉行为，增强“城市治理人人有责、法治建设成果人人共享”的主人翁精神。其次要完善公民民主权利的保障制度，任何城市政府要增强权利保障意识，保障公民居住迁徙、享有自由、参与政治的宪法基本权利，重点要保障人民知情权、参与权、表达权和监督权。要推行民主协商对话制度，创新民主参政渠道，不断发挥互联网新媒体作为信息沟通和参与途径的功能；要实行政务信息公开，保障公民的知情权，鼓励企业和市民有序参与，使公民参与制度化、规范化、程序化。此外农民工劳动在城市、生活在城市，他们实质上已是城市的成员，应当赋予他们享受市民的各种社会保障。
（三）权力制约意识
城市治理中要通过行使公权力来处理公共事务或谋求公共利益，如果不依法行使公权力而乱作为或不作为，就会导致公权力滥用和不当扩张，必然侵害公民的私权利。现代法治观要求把权力装进法律制度编织的笼子里，通过法律治权实现城市治理秩序井然。要通过法律界定所有城市政府部门的权限，并对权力的具体内容、分配与行使程序等进行规范、监督与控制，让公权力在合法、合理、正当的范围内行使，杜绝公权力的滥用和不当行使。总之，城市治理从“良法”到“善治”的过程实际上是一个赋权于民的过程，即赋予人民治理城市立良法之权，又赋予人民治理城市的参与之权，还赋予人民治理城市的监督之权，同时也赋予人民治理城市的评价之权。[1]
二、构建法治体系——推进城市治理由“依令”到“依法”的转变
传统的城市管理规范大部分以政策制度为主，基本上以政府和部门文件形式发布实施，只有少数规范性制度属于法规和政府规章，而且其位阶、等级和效率较低。面对社会结构和社会关系日益复杂的现代城市治理，政策调控明显地暴露出随意性、不可预测性等缺陷。现代城市治理必须向法规制度转型，运用法治规则来治理城市，展示给公众稳定的、可预期的城市治理目标，突破传统城市管理长期形成的官令即法令的指令性工作方法。
（一）完备的法律规范体系
良法是法治的根本属性，是衡量城市治理体系现代化的重要标准。城市治理的“良法”是由一整套法律法规、政府规章以及规范性文件所组成的法律规范体系，这个体系是否是“良法”，应该体现民主、公正等法治价值理念。修订后的《立法法》赋予了设区的市在城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面以立法权，城市治理体系的良法标准，要求城市治理的科学立法、民主立法。要建立健全地方立法机制，严格按照地方立法授予的权限，科学评价地方立法能力、立法需求等建设。要倡导因地制宜科学立法的立法原则，按地方立法领域内发展建设的轻重缓急来确定立法计划，立法内容增加城市治理方面的比重，贴近百姓，关注民情。要构建科学民主的立法机制，广开途径，探索委托第三方起草法规草案，吸纳专家学者和市民群众的意见。 （二）高效的法治实施体系
法律的生命力在于实施，有法律不实施会直接伤害到人们对法治的信仰，严格执行法律才是关键所在，建设高效的法治实施体系是推进城市治理由“依令”到“依法”转变的核心议题。城市政府必须坚持依法治市，全力打造高效快捷、公开透明、守法诚信的法治政务环境。要依法全面履行政府职能，完善行政组织和行政程序法规制度，真正做到“法无授权不可为，法定职责必须为”。要强化依法决策，全力推进公众参与、专家咨询、法律顾问相结合的决策机制的落实。深化行政综合执法体制改革，清除多层、多重执法，建立权责统一、权威高效的依法行政体制。要严格规范公正文明执法，完善行政执法程序和行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制。[2]全面实现政务公开，以公开树公信，推进城市治理阳光运行。
（三）健全的法治评价体系
城市治理得好不好，应该通过一个定性和定量相结合的标准进行衡量与评价，要完善细化“法治城市综合指标社会评价体系”，更加重视体现城市法治状态、法治建设的社会效果与市民评价。要建立城市治理的制度规则评价体系，主要评价有关城市治理的地方性法规、政府规章以及规范性文件等制度的合法性、正当性、系统性、完备性以及可操作性程度；要建立城市治理的行政行为评价体系，主要评价城市公共事务的行政执法行为及其他行政行为的合法性、公正性、公平性、程序性和效率性程度，以及对行政强制、行政调解与行政救济运用的效果等进行评估；要建立城市治理的民众满意度评价体系，主要评价民众对政府部门及其工作人员在回应民意、解决诉求、化解矛盾、公开信息、保障民生、提供服务等方面的满意度。[3]
三、达成共治行為——推进城市治理从“一元”向“多元”的转变
在城市化过程中形成了多元的利益主体，城市是利益共同体，而不只是政府的城市。城市治理现代化需要政府、企业、社会组织、公民等多元主体的共同推进，城市治理是多元主体运用多种手段共同规范、协调和服务城市公共事务的过程。多元治理通过政府、企业及公民社会的共同参与及协作，打破了传统的政府一元权力格局，为城市社会提供公共服务，供给公共产品及治理公共事务，达成公民利益最大化，满足公民需求多样性，最终实现人民的福祉。
（一）城市政府治理行为
城市政府在现代化治理中要打破传统型政府对所有城市问题的大包大揽，把握和分析城市的发展方向和总体态势，不断引导城市治理走向良法善治。城市政府的首要职能是为社会提供优质的公共服务，要强化服务型政府建设，要坚持以人为本、民生至上，赢得民心；同时政府在城市治理过程中的一切权力和行政行为来自法律法规的授权，城市政府要简政放权，坚持依法行政，着力打造法治政府，提高城市政府治理能力；政府还应将其一部分权力让渡给市场和社会力量，适当地授权与分权，并采取系列鼓励措施，激发市场、社会、公民等多元主体参与城市治理的积极性，让其发挥自身优势来维护城市的秩序，通过共同治理城市，解决城市的政治、经济、社会问题。
（二）市场与社会组织治理行为
市场是城市公共事物治理主体中不可或缺的重要组成部分，比如当下盛行的政府购买服务、政府外包服务等就发挥了市场在公共物品生产领域的优势。市场主体要主动承担起城市公共责任，企业要在法律的规范下追求利润的最大化，不能为了利益触犯法律。此外非政府组织、非营利机构以及志愿团体等社会组织也是多元主体之一，可以弥补政府和市场的不足，完成政府和市场不能完成的社会职能。社会组织能够提供公益性服务，生产和提供公共物品，可以满足城市居民的需求；社会组织还是各方利益的协调者，能够准确、及时地将民众的需求予以表达，通过影响城市公共事务的决策，不断提高公共决策的可行性与操作性，从而减少政府与城市民众之间的矛盾纠纷。
（三）公民参与和自主治理行为
城市治理要充分发挥民众在城市治理中的作用，人民城市人民管、人民城市人民治应成为城市治理发展的方向。广大公民是城市共同体管理事务的利益相关者，积极的公民参与能够有效促进城市治理公共决策的民主化，现代化的城市治理需要公民参与和自主治理。要创建信息沟通渠道和信息反馈机制，畅通公民利益表达途径，尊重其意见和建议，促使公民通过媒体、微信、电话、信箱等多种形式广泛参与到城市治理过程中。要加强政府的“公开性”、“透明性”及“回应性”建设，有效回应公众的问题及需求，不断增进公众的认同和支持，动员更多市民参与城市治理工作。要积极推进社区自治，完善社区参与机制，提升城市社区自我管理、自我发展的能力。[4]
[参考文献]
[1]朱未易.城市法治的要义与结构分析[J].法制与社会发展，2014（06）.
[2]王安全.良法善治 推进现代城市治理法治化[EB/OL].http：//www.bzsrd.gov.cn/Article/ShowArticle.asp？ArticleID=8838.
[3]朱未易.论城市治理法治的价值塑型与完善路径[J].政治与法律，2015（02）.
[4]杨坚桢.多中心治理：我国城市治理现代化的路径探析[J].湖北工程学院学报，2017（01）.