行政生态视角下综合行政执法模式研究 ——以广东省为例

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综合行政执法改革起始于1996年的《行政处罚法》,从相对集中行政处罚权发展到大部制背景下的综合行政执法,从部分试点城市拓展到全国推开,从城市管理领域延伸到文化、交通、农业、市场监管领域,综合行政执法的组织架构、运行机制、执法效能都得到了优化,执法部门内部矛盾及其与社会和公众的矛盾在一定程度上得到了缓和。但是,一方面,在新的执法模式下,综合执法部门内部又出现新的管理和运行矛盾,执法部门与公民和社会间的矛盾仍然存在;另一方面,在全面深化改革和新时代的背景下,公民需求的增加和社会经济的发展对行政体制改革提出更高的要求。最近党中央决定成立历史上第一个中央全面依法治国委员会,以此全面加强统筹法治工作。由此可见综合行政执法改革的紧迫性。综合行政执法改革处在复杂的行政环境中,各种环境因素与综合执法形成复杂的影响关系网,很难界定某一现象的具体问题和原因。因此借助行政生态学的视角从特定行政生态维度对现行综合行政执法模式进行研究。通过对综合行政执法模式的梳理,发现学者们主要根据改革思路缘起、综合的方式和逻辑以及组织架构形式对综合行政执法模式进行分类。但这些分类实际上只是对现阶段显而易见的行为和表象的概括,并且其分类的视角相对微观,偏向于某一具体的标准,无法用一种方式概括和界定当前的综合执法改革究竟发展到何种程度,与改革前和改革目标间的区别。笔者在行政生态理论的指导下,将现阶段的综合执法界定为棱柱模式,与改革前和改革目标相比,综合行政执法具有明显的异质性、重叠性和形式主义,综合行政执法改革处于新旧执法模式转换的过渡期且距离改革目标还有一段差距。在对执法模式宏观认知的基础上,聚焦到该模式框架下的具体问题及影响因素,以行政生态理论为分析框架、以整体政府理论为指导价值,从经济、社会、沟通网络、符号系统、政治架构五个行政生态维度出发,根据对相关理论的梳理、执法部门的工作实践以及相关内部领导的发言,提炼出综合行政执法存在的突出问题并将其整理为问卷发放给具有一定工作经验和专业能力的综合执法部门公务人员。通过对收集的问卷数据进行分析发现,该模式下的综合行政执法水平受某些因素的直接影响,同时也受到某些因素的间接影响。其中,综合行政执法的具体影响因有:经济因素中的X2(财权独立性)、X4(待遇差距),社会因素中的X10(系统内部流动性)、X13(执法态度)、X14(政社合作程度),沟通网络因素中的X17(执法装备配置),符号系统因素中的X21(职业荣誉感)、X28(政策认同度),政治架构因素中的X29(执法阻力)、X34(资源分配合理性);由于问卷涉及的具体因素较多,为便于分析,将诸多因素整合为五个生态要素分析发现,符号系统能够对因变量产生显著的直接影响;经济、社会、政治架构既能直接影响综合执法,又能够通过作用于其他要素间接影响综合执法。其中,经济要素通过作用于社会要素、政治架构、符号系统、沟通网络影响综合执法,社会要素通过作用于政治架构、符号系统和沟通网络影响综合执法,政治架构通过作用于符号系统、沟通网络和社会要素影响综合执法。因此,对该模式下综合执法问题及影响因素的分析,有助于进一步理清改革中行政生态互动关系,由此突出矛盾焦点,深化对综合执法模式的全面认知。
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