一、选题意义近年来,中央对地方转移支付的财政投入逐年增加。2005年中央财政安排各类转移支付补助7330亿元,加上税收返还和一些体制性补助,用于推进地区均衡发展的资金超过1万亿元。然而其中存在的问题也日益显现。中日两国都是采用分税制,为平衡分税制带来的中央和地方,以及地方间的不平衡,都采用了转移支付制度来做制度的补充。不过,日本在1954年就颁布和实施了《地方交付税法》,建立了地方交付制度。而我国在1995年在继1994年实行了分税制的财政管理体制后,1995年才制定了《过渡期财政转移支付办法》。而且其性质也止于部委规章。日本相对于我国来说,开始转移支付的时间早,而且起点也较高,即在实行这个制度之初,就用相应的法律来确保该制度的执行。事实上,日本的转移支付制度在一定的时期内确实收到了良好的效果,但也在制度设置上或操作过程中存在一些问题,本文也将重点对其弊端及其原因进行分析,并总结和评价日本学者提出的有代表性的改革建议。并为目前正在进行中的中国财政制度的改革提供借鉴。二、研究方法本文以时间跨度为二战后起至今的日本地方交付税制度为研究对象。主要通过图书馆(对外经济贸易大学、日研中心、国家图书馆等)、驻华的日本机构以及互联网等手段获取资料。在此基础上分析日本地方交付税问题。从日本地方交付税制度的产生背景、制度变迁及其本身的一些问题进行探讨。同时,也关注日本国内地方交付税制度改革的最新动向,并分析由此产生的波及效果。找出日本地方交付税的问题,并以2007年新引入的新型交付税为例,对地方交付税的改革的前景进行展望。最后结合我国的实际情况,提出在我国的支付转移制度改革中可以借鉴的部分,以及在应该注意的问题。三、本文的主要内容(一)日本地方交付税制度的沿革日本各级政府的租税是采用独立税制,中央、都道府县以市町村三级政府各有其独立税源,但是地方税收不足以满足地方财政需要,目前日本的地方财政调整制度可分为地方交付税、地方转让税以及国库支付金三种,后二者为专款专用性质,地方交付税则是一般性的转移支付,是根据美国学者夏普的建议创设的,在1954年开始实施。日本的财政调整制度始于1932年内务省制定的《地方财政调整交付制度纲要》,但该纲要是以特定国税收的一定比例为财源,按地方政府的人口或征税能力分配,从一定意义上来讲,已经具备了财政调整的雏形。1936年创立的《临时町村财政补给金制度》,对未达标准财政能力的町村交付一定的补助金,其后在1937年扩张为《临时地方财政补给金制度》,1940年演变为《地方分配税制度》这一正式的财政调整制度,到1948年改为《地方配付税制度》,而目前的地方交付税制度则成立于1954年。(二)关于地方交付税制度的相关问题1、地方交付税的功能地方交付税具有两种功能:财源保障功能和财源平衡功能。财源保障功能,即在国家和地方政府之间进行行政事务划分的基础上,国家委托给地方政府的业务,在其财源不足时,由国家来保障。财源平衡功能,简单地说就是调整地区间的税收差距的功能。2、地方交付税的种类地方交付税可分为普通交付税和特别交付税。普通交付税占到地方交付税总额的94%,特别交付税占到6%。地方交付税,是地方政府的财政需要额超过财政收入额时,为补充其财政需要的差额部分而设置。因此其中占到了94%的普通交付税就起到了这一作用,基于均衡地推算各地方政府的财政不足额这一原则,普通交付税的推算,为了尽可能地避免主观介入,而采用了客观的尺度和数据。因为地方交付税法第10条第3项规定其计算必须在该年度的8月的最后一天完成,因此无法顾及到完成当年的普通交付税的计算后所需经费等临时财政需求。特别交付税正是为了补充这种普通交付税的欠缺而设置的,纠正普通交付税在计算上产生的机械性以及与各地方政府的实际情况的偏离。3、交付税的计算地方交付税包含有两个层面的问题。即宏观层面的问题和微观层面的问题,具有各自相应的制度和运作机制。具体来讲就是,在宏观层面上,首先决定地方交付税的总额,制定与国家的预算相挂钩的地方财政计划。在此基础上,在微观层面,决定每一个地方政府财政转移的具体金额。首先计算其基准财政需求额和基准财政收入额,即各地方政府的支出和税收的预算额,然后再决定支付多少地方交付税。也有一个专门的运作机制。从这个意义上说,日本的地方财政转移机制,虽然只是中央向地方的资金转移,但是却包括了分别决定其总额和向各个地方政府交付的金额两个不同的运作机制。以下分别对两种计算方法进行分析。(1)地方财政计划的制定与交付税总额的确定每年的地方交付税的总额,都是根据地方财政计划来决定的。地方财政计划与国家的预算挂钩,经过总务省和财务省的调整,于每年的12月最终敲定。地方财政计划的制定,首先,累计地方的支出金额,决定支出总额。然后,累计收入金额。即把地方税收的预计金额,国库辅助负担金,地方债以及交付税的法定5税部分合计。这样得到的收入,如低于支出金额,就要通过所谓的“地方财政对策”即增加交付税额度和增发地方债来补充。(2)对地方政府的普通交付税的交付额是“基准财政需求额”(地方政府的财政需要额)减去“基准财政收入额”(地方的税收等的总额)对“财源不足部分”支付地方交付税。对各个团体的交付额=“基准财政需求额”—“基准财政收入额”=财源不足额其中,基准财政需求额分为警察费、教育费、道路桥梁费等都道府县和市町村总计数十个项目的行政经费(财政需要)的合计金额。各地方政府的行政经费基准财政需求额,根据以下的算式来计算。基准财政需求额=测定单位×单位费用×各个团体的修正系数其中,修正系数指的是,用来修正各地方政府因自然、社会状况的差异而在行政经费上产生的差异的系数。有寒冷修正和密度修正、阶段修正、事业费修正。这些修正系数,起到更加细致地调整地区间行政经费的差距的作用。另一个方面,也被认为“使计算复杂化”以及“起到引导到国家政策方向上的作用”,而受到批评。因而近年来,修正系数的使用逐渐慎重起来。基准财政收入额的计算基准财政收入额,是为了合理地测定各个地方政府的财政能力,用一定的方法对在标准的状态下的税收的预算额进行合理的计算,而得到的金额。根据下面的算式来计算。基准财政收入额=标准税收预计金额×基准税率(75%)+地方转让税等其中,基准税率,是指标准税收中,算入到地方交付税收中的比率。即,标准税收的75%被计算到交付税金额中,剩下的25%被称为保留财源,由各个地方政府来保留。基准税率的设置就是为了通过保留其财源,来保护各个地方政府的征税的积极性。(三)交付税存在的问题及其原因1、地方交付税主要问题关于地方交付税近年来有各种各样的问题。成为其核心问题的主要是,交付税的支出远远超过其收入额(法定税率部分),借款累增。其结果就是,交付税特别会计的借款在这10年间增加了约40兆日元。长此以往,交付税财政的收支不平衡就会加快国家和地方的财政状况恶化,使得此项制度无法持续下去,成为招致交付税财政恶化的原因。2、产生问题的原因(1)需要和收入的差距扩大这就需要从两个方面来考虑,一个是财源方面的问题,另一个就是需求方面的问题。财源方面的问题主要是指交付税的收入额不稳定和财源不足的问题。具体来讲,交付税的收入额,是通过和国税的一定比例挂钩来决定的。但是在近50年间,没有一次是单单用法定税率部分就能完全充实交付税财源的,这是因为税收很容易受到经济环境的影响,造成了财源的不稳定。另一方面,根据2006年的统计,除东京都和爱知县外,其他的都道府县都依赖地方交付税的财源,从地方的财政调整的意义上来说,通常情况下,应该是存在交付团体和不交付团体,从而在提供资金方和接受资金方之间进行资金的流动。而实际情况却是只存在资金的接受方。也就是说,地方交付税制度是在提供资金的一方几乎不存在的情况下维持的。从需求方面来说,主要是①基准财政需求额与收入额的差距扩大②公债费的增长。①交付税的基准财政需求额,从制度设立以来,到2000年度一直在增长,其增长率已经超过了税收的增长。其中,需要额与收入额的差距在1994年以后增大。这是因为政府的经济政策采取了扩大需求的政策,同时从财政收入方面实施了减税政策。基准财政需求额增长的原因,除了投资性经费增加外,也有因老龄化而引起的社会保障费增加的因素。②公债费的增大,基准财政需求额中公债费所占的比例逐年增大。2004年度公债费和1998年度相比,增长了约51%。在没有财源的情况下,为了增加投资性经费而发行地方债,将其还本付息金的一部分通过交付税来补贴,并将负担推迟到下一年度的做法,使得公债费不断扩大。结果是,公债费在基准财政需求额中所占的比例,从1998年的11.3%增加到了2004年的17.1%,实际金额增加了1.5兆日元。(2)国家的政策诱导与地方缺乏增收节支的积极性泡沫经济破灭后,以公债费为主的基准财政需求额不断膨胀。其原因可以从国家和地方政府两个方面来找。国家的政策诱导:泡沫经济崩溃以后,经济持续不景气,税收减少。政府为了恢复经济,屡次实施经济刺激措施。在扩大国家的公共投资的同时,也增加地方的单独事业、补贴事业。为了扩大地方的投资性经费,通过事业费修正等新发行地方债,其还本付息计入交付税,把负担推到下一年度。特别是通过扩大事业费修正,算入交付税的地方债范围扩大了。国家运用政策来改变交付税的用途,促进地方的公共事业扩大,有人批评这些做法有使交付税变为“政府补贴”的趋势。同时地方也存在一些问题,其缺乏增收节支的积极性。因为财源不足额可以通过交付税来补充,过度地使用财源平衡功能,就会对那些基准财政需求额超过基准财政收入额的地方政府自动地形成财源保障机制,使得这些地方政府丧失成本意识和自律的精神,就不会试图通过自身的努力去增加收入和节约支出,损害了地方财政有规律地运行,带来交付税膨胀的结果。(3)制度本身复杂且不透明交付税总额以及向各地方政府转移的决定机制,复杂难懂。特别是其中的向各地方政府转移的决定机制,除非是交付税方面的专家,否则很难计算出对各个政府的分配额。在计算各地方政府的基准财政需求额时,为了缩小地区间的差异,进行细致的调整,要去乘以各种各样的修正系数。这样缜密的计算方法,可以更加精确地捕捉到各个地区的特殊情况所带来的差异,但是另一个方面,也使制度复杂化。(四)地方交付税的改革方案如上所述,交付税制度存在各种各样的问题。为了解决这些问题,各位学者提出了多种改革方案。现将一些有代表性的改革方案分为1)在维持现行制度的前提下的改革2)彻底的改革方案(即废除现在的交付税建立新的财政调整机制)进行归纳。1作为以现行制度为前提的改革方案,将介绍浅羽隆史、冈本全胜、小西砂千夫、神野直彦、持田信树的观点。2作为彻底的改革方案的部分,主要介绍赤井伸郎和土居丈朗等的观点。1、维持现行制度的改革方案主要的包括三个方面的内容,即:(1)维持法定税率与增加税收,同时降低基准财政需求额的水平来解决交付税财源的收支不平衡问题。(2)变地方财政计划为中期计划,并且允许地方政府参与决策。(3)提高计算方法透明度并简化计算方法2、赤井、土居等人提出了彻底的改革方案。改革方案中提到了,在废除国库支付金和地方交付税的基础上,建立新的政府间财政调整的机制。具体到其内容,就是综合现行的地方交付税和国库支付金,建立最低国民保障(固定的补助金),并建立发挥财政调整功能的水平的财政转移制度。这样就将财源保障功能与财政调整功能分离开,能够有效地防止金额的膨胀。无论是作为在现有交付税制度基础上进行部分改造的改革方案,还是彻底的改革方案,究其本质没有根本性区别。即使是彻底的改革方案,在提出废除现行制度的基础上,建立一个将财源保障功能与财源平衡功能明确分离的新体系,而在笔者看来,新体系和旧体系的目的和功能都是一致的,只是新的体系通过制定一些新的框架,可能会更有力地保障中央与地方,以及地方间的财政运行的公平与高效。但是,在现行的交付税问题重重,并且在尚没有根本性进展的情况下,对现有的交付税的修改很难让人寄予希望。而且要对具有如此多问题的交付税制度进行改革,就不可避免地要对各个问题分别采取对策。而整理上述改革方案就不难发现,彻底的改革方案只有两条,并且在建立这个新体系之初就将现有制度的诸问题有针对性地加以解决。因此彻底的改革方案具有吸引力。不过在目前的情况下,对现有制度进行修改和改良,似乎阻力相对来说要小一些,也现实一些。(五)小泉政权以来的地方交付税改革的进程2001年4月小泉上台,提出了“从官到民”“从国家到地方”的口号,推行构造改革。包含交付税在内的地方财政改革(三位一体改革),也是小泉改革的一个重点。地方交付税的改革,主要是通过“地方财政计划的合理化”和“纠正地方财政计划与决算的偏离”而进行的。其中具有一定意义的莫过于2007年新导入的新型交付税。新型交付税的引入主要是为了简化交付税的计算,提高其透明度。新型交付税是以人口和面积为基准进行计算的,其主要针对“中小学的改建费用”以及“高校的校舍修建费用”。这两项在此之前是以班级数和学生数作为计算基准的,就会出现与人口数相比,班级数量多的地方自治体会取得更多的交付税,而现在统一以人口数为标准,就可以纠正了这一不合理现象。不过,在2007年的新型交付税的总额只占到全体地方的基准财政需要额约41兆日元中的约5兆日元(其中都道府县部分为1兆6000亿日元,市町村约为3兆4000亿日元)。而剩下来的36兆日元中的30兆日元就按照原来的计算方法来进行分配,而问题是,新设立了依据各个地方具体情况而分配的“地区振兴费”。有1兆多日元将会补充到地区振兴费中去。这样做的后果就是,各个地方自治体就纷纷提出这样那样的要求,来争取“地区振兴费”。根据总务省3月总结的都道府县的基准需要额的试算,与06年相比增加最多的福井县也不过增加了6亿6400万日元,减少最多的东京都也不过减少了9亿3800万日元。包含市町村在内的增减的幅度也不过是扎幌市的9亿5000万日元的增加到名古屋市12亿1400万日元的减少罢了。大部分的地方没有发生大幅度的变动。新型交付税的引入就是为了简化过去不透明的计算方法。但是新型交付税部分只是全部地方交付税中的一小部分,并且又新设立了对应于各地方具体的地理条件等进行交付的“地区振兴费”。这样,很多地方政府通过新的方式计算出的金额(基准财政需要额)和06年度比变化不大。从结果上来说,地区振兴费的设立可以说会抵消引入新型交付税的效果。这也是妥协的结果,为了缓解来自地方的压力,而设立了地区振兴费。就连日本政府内也有人质疑,这次改革是否真的提高了制度的透明度。从积极层面上来看新型交付税的引入这一构想的确让人看到了交付税改革的一丝曙光。不过在实际操作过程中,为了平衡各个方面的矛盾,在前进一步的同时又后退了一步,可以预计日本的地方交付税改革的路程注定是曲折的。(六)改革的滞后及影响地方交付税改革虽然收到了一定的成效,但也只停留在数字方面,真正意义上的制度层面上的改革还未深入展开。如地方交付税的改革继2004年削减了1.2兆日元的交付税这一大幅度的削减后,05—06年度则主要是确保地方交付税的总额。地方交付税制度改革没有实质进展。地方交付税制度改革的滞后,增大了偿还计划的中的“两大债务”(即交付税处理的地方债、交付税特别会计的借款),对今后地方的财政运营产生重大的影响。同时,也对地方交付税制度的根本性的改革造成了障碍。(七)对我国转移支付转移制度的借鉴意义1、我国转移支付制度存在的问题我国目前的财政转移支付制度虽已初步形成,但仍存在着很多问题。(1)政府间财权、事权界限模糊,财权与事权不统一,导致转移支付制度的基础不科学。(2)转移支付制度没有依法进行。我国现行的政府转移支付制度从总体上说,缺乏法律的规范。就目前而言,对每年数千亿元的转移支付资金,只有国家财政部门1995年制定的《过渡期财政转移支付办法》来规范。这部部门规章制度已严重滞后,最为明显的是,对财政转移支付资金的监督乏力,缺乏应有的刚性约束。(3)转移支付计算方法不规范。转移支付存在着随意性和盲目性。在现行的转移支付形式中,只有过渡期财政转移支付办法在全国范围内实现了统一的公式化分配,其余各种转移支付形式各自为政,大量的资金通过不规范的形式转移到地方,违背了实现平衡各地公共服务水平的初衷。目前,财政资金转移主要由基数法来确定。“基数法”的采用,导致我们仍然用具有人为控制性的方法来确定转移支付数额。按“基数法”确定税收返还既不考虑各地区的收入能力和支出需要的客观差异,也缺乏比较合理的客观标准。2、我国应借鉴日本的方面我国应借鉴日本的有效做法,做到中央与地方明确划分事权,各司其责,按事权确定地方财源不足,并以此作为实施转移支付的重要依据,建立具有一定规模的转移支付资金,尽可能在不同地区为国民提供同等水平的政府服务,尽快完善有关法律,依法确定转移支付数额,转移支付的办法及资金用途,并实施必要的监督管理。使计算方法科学化,规范化,减少人为的因素。具体来讲,我国转移支付制度应当从以下几个方面加以完善:(1)转移支付手段应当以事权和财权的明确合理划分为基础。日本政府间的事权划分和财权划分都是在二战后形成的。在事权划分方面对中央和地方政府的权限方面作了十分详尽的规定,财权划分主要是通过“夏普税改方案”完成的,并且这种权力的划分也随着时代的发展而不断修正和完善。应该进一步完善我国的分税制财政体制,明确的划分中央政府和地方政府之间的事权、财权的范围。我国宪法对中央政府和地方政府的职权进行了规定。政府间的事权划分应当以成本效益分析为标准,将政府间相互交叉的事权彻底分开,明确各级政府的开支责任,对政府间的共同事务,应当按照支出责任和收益程度的大小确定负担的比例,并以转移支付的方式将资金转移到负责具体事务的政府。(2)加强财政立法,制定专门针对转移支付制度的中央级别的《财政转移支付法》。日本早在1954年建立地方交付税之初就颁布了实施了《地方交付税法》,建立了地方交付税制度。对转移支付中的若干内容,包括政府支出责任、收入划分、转移支付规模、结算办法等均以法的形式加以规定。不妨借鉴日本的经验,加强财政立法,制定《财政转移支付法》。该法应当明确转移支付制度的基本目标,并对转移支付管理机构、转移支付职权分配、转移支付模式选择、转移支付形式、转移支付的程序等问题进行详细的规定。只有这样,转移支付作为一种宏观调控手段才能发挥依法运作,只有这样转移支付的目标才能真正实现。才能有效杜绝目前中央转移资金效率低下、腐败滋生和监督缺失等乱象。(3)用“因素法”代替“基数法”计算转移支付数额。在本文中提到过在日本对地方政府的普通交付税的交付额是对“基准财政需求额”(地方政府的财政需要额)减去“基准财政收入额”(地方的税收等的总额)的“财源不足部分”支付地方交付税。即,对各个团体的交付额=“基准财政需求额”-“基准财政收入额”=财源不足额尽管日本目前的这种基准财政需求额的计算方法也存在着计算复杂,透明度较低等问题。并且日本也在今年部分地引入新的计算方法,仅根据人口和面积来决定基准财政需求额,但总的方向上仍然是坚持用客观的因素来确定基准财政需求额,避免主观因素介入的做法。因此我国应该通过选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素,如人口数量、城市化程度、人口密度等。用这些客观性因素来确定各地的需求水平,减少政府间财政转移支付的盲目性和随意性。当然,在具体应用那些因素来作为衡量因素,还是要依据我国的实际情况来进行。3、借鉴时应予以注意的地方。日本的地方交付税等转移支付制度也存在着诸多问题,我们也应予以注意,尽量少走弯路。例如,在采用“因素法”时,理论上来说,考虑的各个因素越多,就越接近各地方的实际需要。但问题是,如果过度地追求准确而去制定过多的标准,就会出现日本目前陷入的问题:即制度本身的复杂、不透明以及计算上的种种问题。日本2007年引入的新型交付税只应用了两个因素:人口与面积。尽管新型交付税只占到交付税总额的一小部分,但是也可以看到是一种新的尝试。我们不需要完全照搬日本的做法,不过在采用因素法的时候,应充分考虑到准确把握地方需求和避免制度复杂和计算上的种种问题。因此,在借鉴日本有益经验的同时,也应该注意吸取日本转移支付制度的一些教训。四、结论日本地方交付税制度自1954年建立以来,已经有50余年的历史。的确收到了政策效果。即,在日本无论其所在何处,无论其所在地方的经济水平如何,都能够享受同一水平的行政服务。战后通过地方交付税来完善财源保障功能,即使是在税源有限的农山村地区,也能实施一定程度的行政服务。即充分发挥了地方交付税的两个功能,财源平衡功能和财源保障功能。相对于日本而言,我国的转移支付制度尚未成熟和完善。近年来,在我国转移支付制度的问题也日益凸现。我国应借鉴日本的有效做法,明确中央与地方之间的事权划分和财权划分。同时加快转移支付方面的立法,使转移支付切实地纳入到法制的轨道。规范转移支付计算和分配,使其科学化,努力排除主观因素的介入。在借鉴日本的做法的同时,也应充分考虑到我国的实际情况。并且应该吸取日本转移支付制度的一些教训,做到取其精华,去其糟粕。