县是我国城乡经济的结合部。县级政府在我国的行政层级中是相对独立、职能健全的基层政权组织,它上联省与中央,下联乡镇与村,起着承上启下的枢纽作用。但是目前县级政府职能上存在严重的越位与缺位问题。具体表现在：一方面,职能越位。在经济事务及其他事务上管得过多,统得过死,政企不分、政事不分,有些县级政府直接干预企业的经营管理与人事问题,参与竞争性投资项目,基层政权的民主法治建设长期停滞,各种腐败寻租现象日益加剧。另一方面,职能缺位。许多应由政府管理的事情,如提供社会保障和公共服务方面,政府又没有管好,把许多应由政府办的事情转嫁给了企事业单位。在维护市场运行环境和监管市场秩序方面,存在权力的过度行使与不到位的问题。政府放权不够,中介机构发展步伐不快、发育不健全、档次规模整体水平偏低。职能交叉、政出多门、互相推诿现象时有发生。党的十六大提出全面建设小康社会的目标,并明确指出“完善社会主义市场经济体制”、“进一步转变政府职能,改进管理方式”的要求,党的十六届三中、四中全会也突出强调了政府职能转变的问题。2010年政府工作报告中,温家宝提出“我们要以转变职能为核心,深化行政管理体制改革,大力推进服务型政府建设,努力为各类市场主体创造公平的发展环境,为人民群众提供良好的公共服务,维护社会公平正义。我们要全面正确履行政府职能,更加重视公共服务和社会管理。加快健全覆盖全民的公共服务体系,全面增强基本公共服务能力。”因此转变政府职能是建设小康社会、完善社会主义市场经济、建设服务型政府的必然要求。县级政府职能的准确定位,不能仅仅进行政府职能部门的调整和结构的安排,还必须进行一系列制度的重新安排,也就是制度创新。通过合理的制度安排,重新调整权利结构和权利体系,保证公共权利与公共利益和需求的互动。制度创新是继我国精简机构、行政审批制度之后的政府职能转变的新载体、新方式。县级政府制度创新,不仅仅是单纯独立的制度设计,它还要考虑县域现实的制度环境,在现实的环境中实现超越和调整。要立足于具体县情和县域传统,要尊重当地民众的公共需求和行为选择,更要克服县级政府自身的局限性。通过权限划分制度创新、行政管理制度创新、政绩评估制度创新、“行政问责”制度创新、公共服务制度创新等具体的制度安排,因地制宜实现县级政府的职能转变。本文的创新之处是探讨制度创新与职能转变的关系,在此基础上提出了通过制度创新实现县级政府职能转变的具体措施。