行政规范性文件在有效管理行政事务方面发挥了不可替代的作用,但由于国家法律体系的不完善和行政机关法治观念的欠缺,行政规范性文件也暴露出了诸多问题。例如一是,文件规定的行政目的与上位法的基本原则相违背。二是,行政手段给行政相对人造成的损失远大于行政目的的实现所能够带来的收益。三是,文件虽然内容上符合法律的规定,但由于制定过程中遗漏了某项重要环节而造成实质上不合法等问题。行政诉讼法及司法解释为解决这些问题规定了附带审查制度,法院被赋予了审查规范性文件的权力。但从司法实践的效果来看,该制度并没有起到良好的效果,法院在审查时所采用的标准基本是2018年《行政诉讼法解释》第148条所列举的五种情形,而且仅作形式合法上的审查。法律的基本原则、手段与目的合乎比例以及正当程序都是实质合法的基本要求,审查是否实质上合法是在形式合法的基础上,将具有宏观指导作用的法的基本原则与精神纳入到对行政规范性文件的考量当中,对行政规范性文件是否存在“正当”、“合理”问题进行拷问。而且从《立法法》、《监督法》中也能找出审查法律法规、规章以及行政规范性文件是否“适当”的法律依据,因此在司法实践中有必要引入实质合法性审查标准。本文首先从司法权应当对行政权实行有效监督的角度介绍了研究行政规范性文件附带审查标准的意义。在第一章对司法审查制度作出了介绍,从国务院的规定中对行政规范性文件作出了界定:是行政机关制定的抽象行政行为,且种类繁多,对行政机关与相对人具有约束力,但存在违法减损权利或增设义务以及缺乏监督等问题。接着审视了我国司法审查的特点,譬如提请审查需以存在具体的行政争议为前提、审查标准单一、审判结果无法形成普遍约束力等。第二章对司法审查标准的理论进行了分析,首先对司法审查标准作出了定义:“是法院在审查实践中,通过科学合理的总结,并经过反复的协调与确认无异议后,得出的具有普遍约束力且能够被反复适用的审查经验。”并以结合案例的方式,列举了审判实践中法院普遍采用的三种审查标准。通过分析这三种标准,找出了当前司法审查存在问题:一是,对程序审查不够严格。二是,对文件内容的审查没有明确标准。所以第二章是以解决问题为导向,为进一步引入实质合法性审查标准做好铺垫。第三章根据上述审查标准存在的问题提出了实质合法性审查标准存在的必要性实质合法有利于实现行政法治,扩展审查的内涵,且该标准不仅已在司法实践中被法官采用,而且通过对其他的法律规定进行解读后也找出了支撑实质合法性审查的法理依据。实质合法性审查标准可以有效约束自由裁量权,实质化解行政争议并弥补了单一合法性审查标准的不足。本文第四章是在总结前文的基础上,提出了实质合法性的判断标准:一是,审查行政机关对不确定法律概念的解释是否符合上位法的立法原则与目的,并利用该标准对现实中发生的案例进行了分析。二是,行政目的与手段之间是否符合比例原则的要求。三是,制定程序是否符合正当程序原则。