划拨土地使用权制度在我国形成于计划经济时期，系指政府以行政划拨方式将国家所有的土地无偿拨给土地使用者无期限使用的土地使用权初始分配制度。国有土地利用方面，不论公益目的，抑或商业目的都是采取单一的行政划拨用地方式。改革开放以后，我国确立土地有偿使用制度，划拨土地使用权制度在立法上得到重新定位后继续沿用。出让土地使用权制度与划拨土地使用权制度成为我国并行的两种土地使用制度。然而，这种简单的、不加区分的沿用，以及对划拨土地使用权定位的不准确，导致了我国土地市场的混乱，不利于我国统一土地市场秩序的建立和发展。划拨土地使用权的分类、划拨土地使用权制度的法律性质及至该制度的存废，在学界都引起争鸣。当前我国划拨土地使用权制度存在的主要问题在于：划拨土地使用权的设定范围过于宽泛；划拨土地使用权无偿取得的立法界定容易引发现实冲突；划拨土地使用权制度执行混乱，土地隐形市场在我国各地不乏存在；土地监管不力，不加区分地允许划拨土地使用权进入土地市场交易等。通过调研前述划拨土地使用权制度存在的问题，提出应对问题的总体思路：依据土地用途，将划拨土地使用权区分为公益性划拨土地使用权和非公益性划拨土地使用权；今后增量划拨土地使用权的取得应该严格限定为公益目的，并对“公益目的”予以严格认定和监督针；对不同类型的存量划拨土地使用权，设立专营机构实行分别管理，采取不同的规范方式和处置原则；非公益划拨土地使用权满足一定条件方可流转和处分，采取以土地使用权出让为主、年租制为辅的处分方式；严格限制作价出资、授权经营等处分形式。进一步推进我国土地有偿使用制度改革的深入发展，完善划拨土地使用权制度，建立新的、泾渭分明的土地利用“双轨制”。