公私合作制又称公私伙伴关系(Public-Private Partnership,简称PPP),是指公共部门通过与私人部门建立合作关系,共同提供公共产品或服务的一种制度性安排。公私合作制始于20世纪70年代,作为全球政府治道变革的核心理念,公私合作制倡导在传统公共服务供给中引入私人部门,导入市场机制,形成多元供给结构,以缓解政府财政压力,提高公共服务的供给质量和供给效率,满足日益增长的公共服务需求。21世纪以来,公私合作制已在全球范围内广泛传播,并日益成为各国政府实现经济目标、提升公共服务水平的核心理念和重要举措。在我国,公私合作制已经运用于公共基础设施、公共医疗卫生、高等教育等众多领域,成为了破解政府在公共服务供给中“政府失灵”和“市场失灵”的重要措施。近年来,伴随着我国经济社会的快速转型,公办养老机构的功能定位、管理体制和运行机制与经济社会的不相适应性日益凸显。改革公办养老机构,引入市场机制,鼓励私人部门进公办养老机构领域已成为了公办养老机构改革的重要内容。2013年,国务院颁布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发[2013]35号)的政策文件指出,政府投资兴办的养老床位应逐步通过公建民营等方式管理运营,积极鼓励民间资本通过委托管理等方式,运营公有产权的养老服务设施。同年12月,民政部颁布《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》(民函(2013]369号)文件又进一步明确,公办养老机构特别是新建机构应当逐步通过公建民营等方式,鼓励社会力量运营。2013年以来,全国各地公办养老机构的改革试点逐一拉开序幕。数据显示,截止到2016年8月,全国有共计有1100多家公办养老机构陆续实施了公建(办)民营的改革试点工作,公办养老机构的公私合作实践正在全面推进。本研究作为我国城镇公办养老机构改革领域的探索性研究,以“公私合作制”为分析框架,以实践为出发点,以问题为导向,依据“理论—实践—问题—对策”的研究思路,采用文献分析、个案分析的研究方法围绕我国城镇公办养老机构公私合作制的实施动因、实践历程、主要问题展开系统论述。试图通过对城镇公办养老机构公私合作制的实践分析,探析公私合作制实施中的主要问题,并就如何解决问题,完善城镇公办养老机构领域的公私合作制提出政策建议和完善措施。研究的主要内容包括:一、我国城镇公办养老机构公私合作制实施的理论依据包括公共产品理论、新公共管理理论、制度经济学理论以及福利多元主义理论。二、现阶段,我国宏观经济所处的新常态的发展格局、人口老龄化的日益加剧、服务型政府执政理念的转变以及适度普惠的社会福利观的形成为我国城镇公办养老机构公私合作制的实施创造了良好的宏观环境。与此同时,公办养老机构的管理体制僵化、功能定位的不清晰、产权的不合理以及垄断性地位造成社会福利损失是我国城镇公办养老机构公私合作制实施的现实动因。三、改革开放以来,我国城镇公办养老机构公私合作制实践历经了萌芽期、探索期,现正处于全面试点时期。当前,公私合作制的实践模式包括招标承包、特许经营、资产租赁、混合模式等四种类型;实践的典型特征是:探索中前行、合作呈现趋同性、规范性缺乏。四、我国城镇公办养老机构公私合作制实施的主要问题是:合作路径不清晰、观念存在误区以及激励机制、监管机制、风险机制缺乏。研究发现,公私合作制现存问题的主要原因是管理体制的约束、政府角色的错位、合作环境的不成熟以及合作机制的不健全。五、研究认为,我国城镇公办养老机构公私合作制的完善路径应该以公平正义为核心原则,小步渐进、分步实施;因地制宜、统筹兼顾的逐步展开。公私合作制的内容由激励机制、风险机制以及监管机制三个部分组成。公办养老机构公私合作制实施应该逐步完善我国事业单位的法人治理结构、健全公私合作制的制度环境、完善公私合作制的市场机制。