南海诸岛自古以来便是中国的固有领土,南海海域长久以来也受中国管辖。然而20世纪60年代末70年代初以来,南海沿岸的东南亚各国纷纷对相关岛礁和海域提出领土主权和主权权利诉求,形成了复杂的主张重叠和冲突。近年来,随着南海战略位置和自然资源重要性的凸显,南海争端不断加剧。2013年,菲律宾单方面提起南海仲裁案,使得南海紧张局势进一步加剧,在国际司法实践上造成了恶劣影响。印度尼西亚作为东南亚最大的国家,在南海争端中扮演着重要角色。近年来,两国间南海摩擦不断,印尼也一改其一贯的“温和”态度,对华政策日趋强硬。因此,有必要对两国间南海争端进行系统研究,探寻争端的法律本质与政治规律,避免再次出现类似于南海仲裁案的政治闹剧。中国与印尼的南海争端始于二十世纪九十年代。两国间没有领土主权纠纷,但在纳土纳群岛附近存在海域和海洋权益主张的重叠。两国争端的实质是海域划界纠纷,争端的焦点在渔业。中国和印尼在南海断续线南部、纳吐纳群岛北部存在海域主张重叠。从水域性质上看,印尼所主张的纳土纳群岛专属经济区与中国所主张的南海断续线内历史性权力部分重叠,此外两国专属经济区界限尚未划定,也存在着潜在的重叠区域。然而,印尼否认争端存在的事实,单方面划定其专属经济区界限并在争端海域采取强硬的渔业执法措施,主动激化了两国间矛盾,与其所承担的国际义务不符。中国的断续线主张形成于1947年,但中国在相关水域行使权利和管辖权可追溯至更久以前。中国主张在断续线内不仅享有岛礁的领土主权、相关水域和海洋地物的历史性所有权,还对附近海域享有更加广泛的历史性权利。这种历史性权利来源于中国的长期实践,并且由国际习惯法所确认。《公约》签订后,对一部分的历史性权利的概念予以融合、保留,而对另一部分未予规定,此时应继续以一般国际法的规则和原则为准据。归根结底,中国和印尼之间的争端是两种法律秩序之间的冲突,即由国际习惯法所赋予的历史性权利和由《公约》所确立的专属经济区与大陆架制度之间的冲突。在过去的很长时间内,印尼一直扮演着温和争端方的角色,并以“调停者”自居。然而,自2009年中国向联合国秘书长递交附有标注了南海断续线地图的照会后,印尼多次公开否认中国南海断续线主张,两国在争端海域中的渔业冲突也日益加剧。2013年,菲律宾单方面提起南海仲裁案,将南海局势搅动得更加复杂。2014年,随着佐科总统的上台,两国的矛盾日益公开化,印尼的对华南海政策更加强硬,甚至出现了效仿菲律宾采取国际司法手段的趋势。然而,由于种种限制,印尼可采取的手段仅有《公约》所规定的附件七仲裁一种,所关注的主要诉求也与中菲南海仲裁案一致,即否定中国南海断续线主张的合法性和所享有的历史性权利、否定中国在争议海域进行捕鱼和执法活动的合法性。在两国冲突极为激烈的极端情况下,印尼可能还会提请法庭采取临时措施以限制中国的活动。南海争端是一个法律问题,更是一个政治问题。印尼和中国的南海争端产生于两种法律秩序的冲突,而解决则需要两国间的政治合作。对于可能出现的法律风险,中国应早做筹备,积极应对,既要善于运用法律武器维护自身权益,又要丰富外交手段通过谈判磋商努力实现争端的和平解决。