随着政府职能的扩大,传统的税收收入已无法满足财政资金的需求,面对建设周期长、规模大、福荫后世的基础设施项目,公债成为重要的资金获取方式。公债在现代国家治理中具有重要意义,其产生具有必然性。公债在多数情况下被视为一种投资方式;但其本息偿还却是以政府信用、财政资金作为担保,最终偿还主体是未来不特定的纳税人,公债对公民财产的侵害性较为隐蔽。如果任由政府债务不受约束,极易引发财政危机、信用危机,最终步入宪政危机的深渊,美国19世纪市政债务危机、希腊主权债务危机及欧债危机即是例证。2014年预算法修正前,我国法律明令禁止包括省级政府在内的各级地方政府以各种形式举借债务。由于种种原因,地方政府承担着与其财力不相匹配的支出责任,因此面对巨额的财政资金缺口,政府不得不以城投公司为媒介发行“城投债”等形式异化的市政债,这类政府性债务隐蔽、不受监督,法律禁令造成了事实上政府“举债权”的无限化。预算法修正后,第35条赋予省级政府通过发行政府债券以举债融资的权力,该条规范将政府债务纳入法治化轨道;此后以国务院2014年第43号文为总纲,财政部颁布多部规章细则,构建了一套相对完整、全方位的地方政府债务管理与监督的制度体系。财政是国家治理的根基,没有财政资金的政府无法行使任何权力,财政就是国家权力、政府权力的量化表达。政府举债实质是政府财政权的行使,地方公债管理绝非单纯的技术问题,对地方债务的有效控制与管理应从宪法角度、权力划分与控制的角度进行思考。对政府债务管理的关键在于限制、监督政府举债权的行使。政府行使发债权是政府债务产生的源头,在我国现行法律框架下省级政府只具有发债权这一种形式的举债权,因此本文选取地方政府发债权作为研究对象,对地方政府发行债券过程所蕴含的权力属性及运行方式进行分析。政府发债权的行使不能仅依托于实证法的授权,而必须在现行宪法秩序中获得进一步论证。对政府发债权的控制与管理应是一个根据已经构建的宪法秩序、宪法原则动态管理的过程。在我国人大制度框架下,全国及地方各级人大是国家权力的载体,是全国、地区人民意志表达的场所,行政机关仅是人大的执行机构,人大既有权亦有责监督其执行机构是否谨慎、尽职地执行法律。因此,人大是地方政府发债权的约束与管控者。我国目前主要通过限额控制与预算管理这两种方式对政府债务规模进行控制与管理。而事实上,限额的产生方式并非法定,由国务院确定的分地区限额能否有效控制债务规模、限额产生程序是否符合我国宪法构建的人大制度、人大审议预算调整案的方式是否有效,这些都是存疑的,现行债务规模控制措施可能并不如设计者所预期的具有效用。“公债法定”是税收法定在政府发债权人大监督领域的体现,本文认为,只有历经人大审议程序、受到人大监督的发债限额才能够对政府发债权的行使起到约束作用,才能够促进政府谨慎、节约品德的培养。