我国地方政府债务配置的影响因素及机制研究

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当前我国地方政府债务风险总体可控,但地区间债务负担和债务风险的显著差异令人担忧。在债务风险的考量下,从我国当前地方政府债务配置的低效率出发,基于制度从根本上决定了资源配置的方式,因而在地方政府债务赖以存在的制度层面,对我国地方政府债务配置的影响因素及机制进行研究显得顺理成章。本文在总体上构建了一个制度分析框架,沿着制度演进的“均衡——非均衡——均衡”路径,研究不同制度环境下地方政府债务配置的影响因素及机制:随着我国市场经济体制改革的深入推进,在地方政府债务制度变化的过程中,制度变迁是如何影响政府债务配置的;在以地方融资平台为代表的投融资制度环境下,地方政府债务与经济增长相互影响,经济增长是如何影响地方政府债务配置的;在中央对地方政府债务实施严格管控的制度环境下,地方政府债务融资受到制度和市场约束,融资约束是如何影响地方政府债务配置的。基于此,本文评估了当前我国地方政府债务配置效率,在制度分析框架下,从制度变迁、经济增长和融资约束三个方面,分析了其对地方政府债务配置的影响机制,并结合我国实际提出优化地方政府债务配置的解决方案。本文的主要内容和研究结论如下:第一,研究了我国地方政府债务的配置特征和效率。评价了我国地方政府债务现状,分析了我国地方政府债务的配置特征,选择合适的评估方法,对我国地方政府债务配置效率进行了分析评价,进一步明确了研究地方政府债务配置的必要性。研究发现,近年来的我国地方政府债务配置效率总体呈下降趋势,政府债务更多的配置到了投资回报率低的地区,由此造成了我国地方政府债务负担的区域差异性,导致了地方政府债务风险的区域不均衡,长期不利于地方政府债务整体风险的防范。第二,研究了制度变迁对我国地方政府债务配置的影响。从根本上来说,制度决定了资源配置的方式。从我国投融资体制改革和政府债务形成历程来看,制度是地方政府债务形成的基础条件,而制度变迁则对我国地方政府债务配置产生重要影响。本文从我国地方政府债务形成的制度环境和制度条件出发,结合我国地方政府债务制度变迁历程,系统分析了制度变迁对我国地方政府债务配置的影响。制度变迁对地方政府债务配置的影响机制主要包括三个方面:自上而下的制度供给机制,自下而上的制度需求机制和供求双方共同作用下的制度创新机制。通过一个宏观经济波动情形下的政府行为模型分析表明,地方政府债务制度变迁,既会通过债务的优化配置促进经济社会发展,也会因配置状况的剧烈变化而对宏观经济产生冲击。而且,制度变迁如果不能充分满足地方政府制度需求,中央政府主导的制度变迁即使能够在短期实现制度均衡,也不能实现稳定均衡。此时地方政府存在制度创新需求,必然会寻求新的制度创新以构建新的制度均衡,从而导致债务配置的变化。第三,研究了经济增长对我国地方政府债务配置的影响。在以地方融资平台为主体的地方政府债务制度环境下,基于土地市场与我国地方政府债务的紧密联系,本文构建基于土地开发投资的经济增长模型,在经济系统运行中分析地方政府债务的形成、债务对经济增长的促进作用以及在这一过程中经济增长对地方政府债务配置的影响机制。研究发现,经济增长对地方政府债务配置的影响,不仅跟投资回报率密切相关,还跟地方政府对土地市场的依赖相关:一方面,地方政府债务配置方向与投资回报率相反,投资回报率高的地区,其债务配置却小于投资回报率低的地区。在投资回报率较高的情况下,债务增加不仅不会增加债务负担,相反会减少债务负担和债务配置。另一方面,对土地市场融资依赖程度高的地区,在投资回报率较低时,其债务配置会增加。由此使得,当地方政府债务普遍增长时,部分地区债务配置增加,部分地区债务配置反而减少。第四,研究了融资约束对我国地方政府债务配置的影响。地方政府债务形成的本质是政府支出超过收入而产生的融资行为。在中央对地方政府债务实施严格管控的制度环境下,地方政府债务制度呈现出紧平衡特征,地方政府的融资需求和融资行为在新的制度和市场约束下发生变化,从而对债务配置产生影响。本文将融资约束理论应用于地方政府融资行为分析,分析了地方政府融资过程中面临的异质性融资约束及其对债务配置的影响机制。理论分析和实证研究表明,地方政府受到的异质性融资约束对地方政府债务配置产生重要影响:一方面,权益融资约束对地方政府债务配置有显著的正向影响。民营经济活力不足的地区,面临的权益融资约束相对较大,在债务替代机制的作用下,导致债务配置相对较多;另一方面,政策融资约束对地方政府债务配置有显著的负向影响。城镇建设压力大的地区,面临的政策融资约束相对较小,在逆向选择机制的作用下,导致配置了更多的债务。而且,地方政府债务融资中受到的异质性融资约束,影响了地方政府干预力度和市场机制的发挥,由此导致了地方政府债务的逆回报率配置状况。第五,提出了优化地方政府债务配置的对策措施。对于优化地方政府债务配置,既要从地方政府债务相关制度入手,优化影响地方政府债务配置的制度体系,减少制度变迁对债务配置和宏观经济的不利影响;也要从地方政府债务所依托的经济体系入手,根据市场运行规律来优化政府债务配置,减少土地市场与地方政府债务之间的关联,实现经济增长与政府债务的良性互动;还要从影响政府债务配置的融资约束入手,改变地方政府面临的融资约束状况,减少融资约束对债务配置的负面影响。从具体路径来看,一是通过规则管理和灵活治理相结合,建立一个高效灵活且可预期的政府债务制度环境,有效解决地方政府财权事权不对等、地方债务中央兜底、风险意识薄弱的政绩观等问题;二是针对市场化配置、地方政府主导配置产生的天然缺陷,发挥宏观调控优势,参照信贷配给思路,优化地方政府债务限额分配方案;三是优化地区发展的资金来源渠道,拓展社会投资来源渠道和PPP等模式,改变地方政府对债务的高度依赖;四是在债务配置经济效率优化的基础上,从债务配置福利优化的角度出发,加大中央对地方政府投资的财政支持,并加强地区之间的经济互助,以此促进长期经济社会发展效益和区域均衡发展。本文从制度经济学理论出发建立了地方政府债务配置研究的理论架构,基于我国改革发展不同阶段中制度变迁的实际、地方政府债务与土地市场、经济发展之间的紧密联系以及地方政府作为融资主体所受的融资约束,分别从制度变迁、经济增长和融资约束的角度研究了地方政府债务配置的影响机制,拓展了现有研究领域,提供了新的研究视角,具有一定的理论意义。本文研究结论为我国地方政府债务的功能发挥、效率提升和风险防范提供了政策参考,具有一定的现实意义。
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