本研究以石家庄市Q区为个案,通过对新医改背景下城市社区卫生服务政策在基层实施过程中的政策网络分析,揭示多元政策主体(政府、社区卫生服务机构、社区居民)在网络互动中的利益关系、行动目标、资源调动能力以及行动策略,探讨城市社区卫生服务政策在基层实施过程中形成的政策网络及其特征,从而进一步解释为何旨在利民的政策,在基层的实施过程中却出现了与政策初衷相背离的政策结果。　　 研究发现,政策在基层的实施过程形成了“背离型政策网络”,即由于各政策主体利益不同、追求的目标不同甚至相违背,导致各主体间形成了角力的互动模式；同时,由于各政策主体在网络结构中的位置不同,使得各自调用资源的能力表现出很大的差别,致使政策网络呈现出不平等的网络结构。在这种不平等的网络结构中,一部分政策主体通过自身资源的利用得以损害或剥夺另一部分政策主体的利益。本文通过探讨各主体在政策网络中对权力的运用,发现在“背离型政策网络”中,基层政府通过政治权力将改革成本转嫁于社区医务人员,医务人员又进一步通过知识权力将改革成本转嫁于社区居民。这一权力过程最终导致了偏离公益性、有损居民利益的政策结果。