既往的研究大多是把农民工视为弱势群体，以维护农民工的基本权利，实现社会公平为主旨。这些研究无疑具有重要的价值，但从社会发展的角度，仅有“托底”式的研究还是不够的，我们还应开拓“发展”式的研究，即以农民工的发展和社会发展为主旨的研究。农民工正不断寻求向上发展的空间，仅从创业来看，一部分农民工创业者正处于从生存型创业向发展型创业的转化之中，其中少数人已经实现了发展型创业。本文立足于“发展”式的研究，聚焦农民工创业这一具体领域，探讨农民工城市创业层次的决定机制与转化机制，以促进城乡均等的公共就业创业服务体系的完善。首先，笔者基于文献综述与前期的探索性研究，建立农民工城市创业层次的分析框架，然后运用案例研究法，对六名处于发展型创业层次的农民工进行深度访谈，收集他们的创业历程，分析创业层次的决定机制与转化机制。研究发现，农民工创业层次的决定机制包括直接决定机制与间接决定机制。创业者的机会感知能力、决策支持水平、资金筹集能力、组织管理水平和市场拓展能力是创业层次的直接决定机制。宏观创业环境（包括政治、经济、文化等方面）和微观创业资本（经济资本、人力资本、社会资本）共同决定了创业者的机会感知能力、决策支持水平、资金筹集能力、组织管理水平和市场拓展能力，是创业层次的间接决定机制。农民工创业层次的转化机制是：一方面，创业资本的转化提升是农民工城市创业层次转化的关键，创业者必须在创业过程中努力提高自身的创业资本（特别是人力资本），并实现资本之间的良性循环；另一方面，改善创业环境，通过提供政策性资源以及倡导社会组织支持来帮助农民工弥补创业资本的不足，实现创业环境与创业资本的有效互动，推动创业资本的转化提升。基于农民工城市创业层次的决定与转化机制，笔者对国家与地方的创业政策进行全面梳理，深入剖析创业政策存在的问题。最后针对政府、社会组织、农民工创业者这三个主体提出相应的对策建议，以帮助农民工实现城市创业层次的转化提升。