行政公益诉讼制度是基于国家治理能力与治理体系现代化的总目标,针对我国在公共利益的法律保护上暴露出的制度短板,结合检察机关业务内容的重塑所构建的新的制度。该制度由诉前程序和诉讼程序两部分构成,其中诉前程序是实现制度预期目标、发挥制度预期效用的主要方式;诉讼程序则体现了制度的“质”的规定性。自2015年6月试点以来,行政公益诉讼诉前程序已经取得了明显的成效:在规范层面,初步确立了“诉前程序”概念的专门指向;基本建立了诉前程序运行的依据体系;明确了诉前程序的环节设置等。在实践层面,检察机关的办案与结案数量、行政机关整改比例等方面都体现了诉前程序在实现公益保护与监督行政目标上的作用与功能,并且通过大量办案实践,检察机关不断总结办案经验、探究办案规律、重构组织架构、创新办案方式、修订规范文本,初步实现了在诉前程序中的角色转型,适应了在诉前程序中的职责要求。但是,作为一项新生的法律制度,随着行政公益诉讼制度研究和实践的不断深入,诉前程序的相关问题有待继续完善:诉前程序的理论基础仍需进一步揭示（第一章）、诉前程序的实践经验仍需更深地总结（第二章）、诉前程序的环节设置仍需再一次审视（第三、四章）。诉前程序的理论基础是诉前程序规范与实践的支撑,并且能够对其后续的发展与完善提供指导。从功能的角度切入是揭示某个制度理论基础的一种方式。由此,行政公益诉讼诉前程序分别蕴含着保护公共利益、监督行政权力和行政权优先保护公益的功能,与此相对应地,公益的法律保护理论、行政权受法律监督理论和行政权保护优先理论构成了诉前程序的理论基础。具体来说:首先,尽管对公共利益有诸多不同的认识。但不可否认的是,公共利益的确是一种独立存在的利益,并且与个人利益形成了两方面关系:一方面,个人利益是公共利益的来源,公共利益中自然蕴含着个人利益;另一方面,公共利益又具有独立性,并且能够成为限制个人利益的理由。公共利益受到法律保护不仅由于它是一种独立的利益,更因为相较于个人利益,它在实践中易于被泛化和虚化。被泛化会导致公共利益成为侵害个人利益的“合法借口”;被虚化则会导致应当被作为公共利益的利益内容失去应当获得的法律保护。但是,法律在保护公共利益时遇到了如下困难:一是利益内容不确定模糊了保护内容;二是受益主体不确定影响请求权主体;三是受益主体不确定需要预防性保护;四是所涉领域强技术性提升了保护难度。因此,要建立法律保护公共利益的专门方式——如,公益诉讼。诉前程序作为行政公益诉讼制度中的一个组成部分,自然能够保护公共利益。除此以外,诉前程序还具有不同于诉讼程序的独特功能:公益识别功能。这源于诉前程序与公益识别在特征上的契合:一是地位前置性与识别前提性契合;二是个案矫正性与识别公平性契合;三是程序终结性与识别推广性契合;四是主体独立性与识别公正性契合。其次,行政权应当受到法律监督已经是一种制度上的共识,行政公益诉讼诉前程序,一方面由于嵌于行政公益诉讼而具有了监督行政权的作用,另一方面也是监督行政权的创新方式。它弥补了既有监督行政权体系中的短板:专门监督行政行为的缺失、公共利益领域救济的缺失和社会权力参与监督的缺失。在监督方式上,诉前程序作为一种程序控制的方式,发挥了形式稳定性、正义性、交涉性和语言明确性等优势,通过制度设计建制化、参与角色明确化、交涉过程显著化实现程序控制所具有的上述优势。第三,国家——基于其产生和职责的公共性——成为保护公共利益的适当主体。国家权力是被分解成若干个部分,交由不同的国家机构来行使的,这些机构在总体上都应当促进和保障公共利益,但是在方式和特点上存在差异。行政机关和司法机关都是以实施法律的方式来保护公共利益,但相较于司法权,行政权具有专业、效率与组织协调的优势,宜作为保护公益的优先方式。在行政公益诉讼中设置诉前程序正是实现由司法程序向行政程序的转换,体现行政权保护优先理念的具体实践。“诉前程序”是一个时间性的概念,它特指党的十八届四中全会提出并随之实践的检察机关提起公益诉讼制度（又称“检察公益诉讼”）中的诉前程序。之所以要突出这一概念的时间性,是因为在此之前地方检察机关曾经多次尝试以公益诉讼的方式保护受损的特定公益,也谓之“公益诉讼”。但是都因为法律依据缺失而“夭折”。在之前的实践中,检察机关也在诉讼程序开始前采取了特定的方式来保护公益,督促起诉和检察督促令是典型的两种方式。前者是地方检察机关在直接提起公益诉讼被最高法“叫停”情况下的“自我创新”,但最终仍然没有被诉讼法典所确认,它在行为性质、适用条件、适用范围和适用顺序上都为“诉前程序”提供了借鉴,但是在诉讼类型、效力强弱和监督对象上又与“诉前程序”存在明显区别。后者亦是地方检察机关专门用于环保领域的行政公益诉讼之前的创新方式,但存在实在法规范缺失、与检察机关作出的其他行为之间界限模糊等问题,亦没有获得正式法地位。既然是一个时间性的概念,那么对作为正式制度的“诉前程序”确立过程的考察与总结应当置于当下中国实际之中,具体来说:一则,国家治理体系与治理能力的现代化是确立该制度的背景与参照,也就是说,诉前程序所在的检察公益诉讼是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要举措;二则,规范制定先行、由上至下推进以及由部分到全部是确立该制度的路径,也是与之前检察机关实践的本质区别;三则,解决了诉前程序“于法无据”的问题、集中体现了行政公益诉讼制度实践成就是确立该制度的成效;四则,试点期间规范效力存疑、“命令式”试点推进过程、“入法”条款单薄且不协调则是制度确立中存在的不足。作为一种法律程序,行政公益诉讼诉前程序由启动、调查核实、制发检察建议和与诉讼程序的衔接四个环节构成,从实践运行情况来看,这四个环节均有需要再检视之处。在启动环节,首先,启动主体是单一的,即,检察机关。之所以是“检察机关”,是因为它具有法律监督职责的职能优势、平衡双方力量的能力优势、不涉自身利益的地位优势、全面履行职责的动力优势。之所以“单一”,是源于诉前程序与诉讼程序之间的衔接关系,因为从两类程序的相同作用符合检察机关的职责定位、两类程序的衔接关系有利于检察机关的职责履行、制度实施的效率考量符合公共利益的维护这三方面来看,它是具有制度合理性的。但是,这样的启动主体设置也存在案件来源限缩、外部监督角色缺位、有违公共利益构成三方面的不利。其次,启动条件由行为要件、效果要件和因果要件构成。行为要件表现为行政机关违法作为或不作为。无论是判断作为还是不作为,都需要先从法律规范中确定行政机关的职权。因此,确定行政机关职权的依据就成为了首先需要解决的问题:法律、法规和规章作为确定依据自然是没有问题的。但是,行政权力行使的现实复杂性导致仅凭这些正式法规范来判断是不够的,由此就在实践中拓展到了“三定”规定、权力清单和行政协议等。然而,这些非正式法依据在规范效力上表现出不同的问题,需要在适用时先予规范。对行为要件的判断也因为不同类型的行政行为而出现了不同的分歧:就违法作为来说,检察机关和行政机关就行政机关所作的行为是否属于行政行为产生了不同的认识,影响启动诉前程序的行为要件的判断适用;就行政不作为来说,形式标准认为,行政不作为就是行政机关及其工作人员消极不履行的状态和情形;实质标准认为,除了行政机关消极地完全不履行或者不履行职责属于行政不作为以外,表现为积极的形态但效果上是不履行的也属于行政不作为。规范文本在“作为”之前以“违法”作限定,从而确立了形式标准,到了实践中却出现了由规范确定的形式标准向实践中的实质标准转变,如何适用这两个标准成为了需要明确的问题。效果要件表现为公共利益受到损害。从规范文本来看,“公共利益”在规范文本被限定为“四领域”和“两类型”,并且形成了相互之间的对应关系;程序启动的时间确定亦存在事后救济和预防救济的表述矛盾。从实践适用来看,“领域+类型”框定的公益范围会导致救济范围限缩、实践依据不牢、预期目标落空和公益领域重叠等问题;启动时间的矛盾表述亦影响了公益救济的效果。因果关系表现为双重的因果关系:一重是行政相对人的行为与公共利益受到损害的结果之间存在的直接因果关系;另一重是行政机关的违法履行职权或不作为与公共利益受到损害之间存在的间接因果关系。第三,在把公益诉讼区分为民事公益诉讼与行政公益诉讼的同时,亦会出现特定条件下两类公益诉讼诉前程序的竞合,那么当发生程序竞合时,如何选择适用是需要明确的问题。两类诉前程序要发生竞合需要满足公益领域限定、公益类型相同、损害原因牵连三方面的条件;在选择诉前程序时需要考量的因素则有公益保护目的的实现、损害根源的探究以及启动主体能力的匹配。在调查核实环节,调查核实环节之于诉前程序乃至后续的诉讼程序都具有重要的价值:一则,调查核实是诉前程序中确认案件事实并收集相关证据的必经环节,符合正当程序以事实为基础的要求;二则,调查核实是制发检察建议的保障,为检察机关和行政机关的理性协商的监督关系提供支撑;三则,保障调查核实有助于检察机关监督能力的提升。从规范依据来看,试点阶段和全面实施阶段的有关规范文本中都对调查核实作出了一定的规定,其中包括调查核实的具体措施、行使边界、行使期限等。但是在实践运行中也遇到了规范依据体系性不足、调查核实权保障不力、调查核实专业性不足等方面的问题。在制发检察建议环节,检察建议是检察机关在实践中探索出的具有监督属性的权力行使方式,与检察权运行的其他方式相比,它具有明显的柔性效力,表现为权力性、协商性和预防性。制度设计者将检察建议用于诉前程序对两者来说都具有积极意义:一方面,检察建议在制发主体、法律监督功能、柔性效力和类效果功能与诉前程序相契合;另一方面,用于诉前程序之后的检察建议在类型丰富、功能拓展、制发程序构建和功能融合等亦有了新的发展。但应当认识到,检察建议作为诉前程序的法定形式还存在规范地位不明导致监督失位、内容详略失当损害谦抑性、制发后续跟踪落实被动等不足之处。在与诉讼程序衔接环节,衔接标准的判断是一个关键问题,因为它一方面决定了诉前程序是否能够结束案件;另一方面则决定了是否需要提起行政公益诉讼程序。从规范文本的表述来看,既有形式标准——行政机关是否限期履职并书面回复,也有实质标准——公共利益是否得到恢复。考虑到形式标准和实质标准之间暗含着递进关系,如果形式标准没有实现,那么实质标准必然无法达成;如果形式标准达成了,那么是否起诉就取决于实质标准的判断。所以,形式标准应当是判断诉前程序是否向诉讼程序转换的第一步。但是在司法实践中,诉前程序与诉讼程序的衔接表现出一定的混乱:整改期间仅作出行政行为并不足以结案、要求行政机关穷尽所有法律程序以实现公益维护的效果、检察机关信任行政机关作出的整改承诺、检察机关在诉前程序中实施了多次或多种形式的督促行为等。基于对诉前程序理论基础的揭示,立足于中国当下语境总结诉前程序的确立得失,针对启动、调查核实、制发检察建议和与诉讼程序衔接四个环节中所暴露出的这些问题,要进一步完善诉前程序。在启动环节,拓展案件来源是化解单一启动主体带来的不利的关键,因此要通过加强与其他检察的融合、加强与其他国家机关的联系以及激发社会主体的积极性等具体措施都是拓宽案件来源。对于确定行政机关职权的非正式法依据,可采取一定措施解决其适用效力问题:或者在现行行政组织法中作出授权条款,使“三定”规定获得法律上的依据;或者是将“三定”规定直接纳入到行政组织法的范畴之中,直接转换为国家法的范畴。应当说前一种方式更具有现实性。此外权力清单应当以参考或参照的方式予以适用。对于行为要件的判断,则应当区分作为与不作为分别确立标准,对于行政作为,可以明确采用类型化的判断标准,这样既有利于行政机关依法履职,又有利于检察机关的甄别判断;对于行政不作为,则要谨慎适用实质标准:一要建立在形式标准适用的基础上;二要尊重公益救济的规律;三要注重与诉讼程序的衔接。效果要件适用困难要通过重构公益识别方式、确立“可能发生损害”的启动时间标准、建立损害后果的专业判断机制来解决。具体来说,公益识别方式要从“领域+类型”改为“概括+标准”,在将公共利益界定为“不特定多数人享有的基本、重大的利益”的同时,确立由国家标准、主体标准、质量标准和公平标准构成的识别标准体系。“可能发生损害”的标准意味着明确诉前程序不能等到公益损害结果已经出现了才启动介入,而是要在发现征兆后就启动程序,实现对公共利益的预防性保护。建立损害后果专业判断机制,一是需要确定引入专业判断的公益范围;二是要确定作出专业判断的主体。在民事诉前程序和行政诉前程序发生竞合时,应当优先选择行政诉前程序以发挥其主动性特征、向行政程序转换的功能和权力制约的显著效果。在调查核实环节,可以从以下四个方面进一步完善:一是要在《公益诉讼司法解释》充实有关行使调查核实权可以采取的方式的规定,把《人民检察院检察建议工作规定》中的措施纳入到司法解释之中;二是通过把规范文本中的“可以调查核实”修改为“应该调查核实”、设置调查核实对象不配合的责任条款、赋予检察机关适度的强制措施权力来增强调查核实的强制力,保障权力有效行使。三是通过提升办案人员能力、细分公益领域优化内设机构设置、拓展检察机关设置的鉴定机构的适用范围,以此来提升检察机关调查核实的专业程度。在制发检察建议环节,可以从以下三方面进一步完善:一是为了满足检察建议适用场景拓展的需要、检察建议规范应受监督的需要以及增强检察建议约束力的需要,就要实现有关检察建议规范的外部性转变,即,把最高检制定的检察建议规范作为司法解释,纳入全国人大常委会的规范性文件备案审查的范围之中。二是加强对检察建议的落实跟踪机制,从制度上进一步明确在整改期间,行政机关负有向检察机关报告履职过程的义务以及检察机关可以适时采取措施的权力。三是要从更正检察建议制发的程序依据、适当安排检察建议的详略,形成层次性的建议内容以及增加效果预期判断等方面来完善检察建议书的结构与内容。在与诉讼程序衔接环节,针对实践中存在的衔接混乱现象,要基于完善衔接的目标来采取针对性的完善措施。完善程序衔接的目标主要有三个:一是实现公共利益的保护。如果诉前程序可以有效的保护公益,那就不用向诉讼程序转换,由此就需要针对不同公共利益领域的特点,采用针对性地衔接标准。二是发挥诉前程序的独特优势。诉前程序具有时间成本更低、针对性更强以及协商特征明显等优势,因此在完善程序衔接时,要注重这些优势的实现。三是调动行政机关履职积极性。无论是经过诉前程序还是诉讼程序,都需要行政机关发挥其在公益保护上的能力和职责,因此在完善衔接时,要考虑不同的公益救济程序对行政机关在履行保护公共利益的职责上的优势,激发其履职的积极性。为此,可以采取明确实质标准的法规范地位、增设整改期间的弹性空间、限制诉前程序的适用次数与形式等措施来完善诉前程序向诉讼程序的衔接。诉讼化改造是诉前程序形式完善的一种措施,是在诉前程序中引入诉讼程序的特点与要素。之所以选择诉讼化改造,主要是因为:诉讼程序是法律程序的重要参照、继续发挥诉前程序功能与作用的需要以及“诉前+诉讼”的模式提供的便利。诉讼化改造需要受到以下约束:不能与诉讼程序在形式上趋同、不能破坏救济最终性的原则、不能违背解决案件纠纷的认识与规律以及不能将诉讼程序的特性转变成诉前程序的弊害。可以采取的措施有:改进过于行政化的办案方式,进行司法化改造,既增强检察官办案的独立性和自主性,又明确其办案责任;公开作为结果的公益诉讼检察建议书,便于对公益诉讼检察权力的监督,增强案件办理的透明度;在办案中更加强事实与证据的基础作用,建立证据交换与质证环节,不打破现有当事人构造的情况下,引入更多的参与主体,同时从规范上对诉讼化改造的成果予以固定以规范办案的程序,增强公正性;诉讼化改造不仅关注诉前程序,还要重视事后整改过程的改造,发挥检察机关的协调作用,增强公益保护的实效性。基于行政公益诉讼构造的完整性,对诉前程序的分析与完善不能止于诉前程序的结束而是应当延伸到诉前程序向诉讼程序的转换。因为诉前程序与诉讼程序是相互衔接的关系,两者既有共性的面向,也有相对独立性的面向。就共性来说,两者聚焦保护公共利益这同一个核心、两者发挥监督行政权力相同的作用、两者内容设置上承继、两者具体适用上依赖。就相对独立性来说,两者都能够结束案件、两者在构造上不同。