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【摘要】随着社会的发展和变化，宠物在我们生活中扮演越来越重要的角色，但是随着本市宠物数量快速增长，也凸显出严重的流浪宠物问题。流浪宠物对居民的生活产生了较大影响，并引起了广泛的社会关注。本文是在通过对北京市一些区域的调查研究后，针对流浪宠物问题的本质，现有管理制度的缺陷以及健全法律制度三个方面进行了详细的论述。
【关键词】流浪宠物；法律制度；立法展望
近年来，随着我国社会的发展，动物与人类的关系越来越紧密相连，尤其城市居民将宠物当成家庭成员或者重要伴侣以此作为精神慰籍。这类宠物通称伴侣动物，主要用于丰富人类精神生活，主要以猫、狗为主。根据相关机构研究表明，宠物猫和狗也具有一定的情感，能与主人建立一种特殊的感情为都市中孤独的人们提供精神抚慰，同时拥有宠物陪伴的孩子更有社会责任感和爱心。然而，伴随着城市中宠物数量的增加，流浪宠物问题一直伴随左右。如在北京市几乎所有的居民小区都随时可见到流浪猫的身影，这些流浪宠物对群众的生命安全、公共卫生、生活环境以及社会公共秩序都有重要影响，俨然成为一个严重的社会问题。在有限的社会公共环境中，通过有效手段来解决流浪宠物问题又在不侵犯他人合法权益的前提下完成，保障民众健康和人身安全，维护市容环境、公共秩序和社会和谐，成为一个亟需解决的课题。
一、北京市流浪宠物现状
目前，北京市和世界许多国家城市一样都对犬进行登记管理。2010年登记犬达到90万只，其中城区养犬30万只，也就是宠物概念的犬30万只，约占城市家庭的7%。据调研结果显示，有66%的受访市民表示自己非常喜欢宠物，有34%的市民把宠物当成家庭成员，同时也有33%的市民把其当成朋友。可见，我市在未来几年内，宠物保有量仍将快速增长，另一方面被遗弃或者走失的流浪宠物数量也在急剧增加。据统计北京市流浪猫的数量在16-20万只，由于其生存能力和繁殖能力较强，如不加以控制数量将会更加惊人。它们分布在城市之中生存于我们周围，对我们的健康安全、生活环境以及公共秩序都会产生较大的影响。
流浪宠物困扰我们最大的问题在于公众的健康。随着宠物犬数量的增长，全国狂犬病疫情持续上升，疫情波及范围不断扩大，这已经成为关系人们身体健康与人身安全的社会焦点问题。狂犬病发病数量持续增长，是传染病中仅次于艾滋病的致死人数最多的病种，我国每年死亡人数也超过2000人，北京10年当中死亡病例也超过10个。不仅如此宠物排泄物及其本身往往含有大量的病原微生物、寄生虫如跳蚤、弓形体、布鲁氏以及其他有害物质，若处置不当，也可能对公共卫生安全构成威胁。由于无人看管流浪宠物常因受惊而攻击人类，毫无防备的路人经常成为无辜的受害者，因流浪宠物无法追寻其饲养者而无法获得赔偿。
流浪宠物对城市生态的影响。城市以人类为主，但是遍布的公园和绿化植物包括城市野生动物在内的各种生物构成了城市生态链，其中就有所谓流浪动物，比如流浪猫，这些生物的种群数量按照城市生态系统的自身规律达到均衡。城市生态链中所包含的生物种群和数量稀少，任何一个种群的数量变化都会导致整个生态链产生变化或者摧毁。作为宠物的动物应该生活在人类社会而非自然界，如果宠物因不同原因进入生态系统将会对现有生物链造成影响，尤其是非本地物种。比如在北京园林部门反映，流浪猫聚集比较多的公园，啮齿类和鸟类的数量明显减少。①鸟类是园林害虫的天敌，没有鸟类的抑制害虫数量将会上升，那么园林部门就必须投入更多的杀虫剂，其后果就是不是园林树木大量受害就是因大量使用化学药剂而产生环境污染。
流浪宠物因无人看护管理，常常也是遭受虐待的受害者，甚至引起了社会矛盾与冲突。中国自古有句俗语：打狗还需看主人，一条没有主人的流浪犬基本上没有生命和安全的保障。近年来网络上频频爆出虐待流浪动物的丑闻，如高跟鞋虐猫事件、上海研究生虐猫事件、周颖（化名）虐猫案等等，每一次都在挑战我们的人性，每一次都遭受严厉谴责，但是虐待事件还是不绝于耳。它们还常常遭受贩卖、宰杀的危险，并激起造成贩运者与保护者之间的矛盾。在一些南方城市有吃猫和狗的习惯，这些需求极大刺激一些贩运者。他们采用诱捕、偷盗的方式抓获流浪动物，然后集中贩运致外地市场，但是这些行为极大刺激了爱护动物者。爱心人士往往联合起来拦截贩运车辆对动物进行救护，而此行为却没有相应的法律法规进行调整，这就激起了严重的社会矛盾。所以保护流浪宠物加强社会监督，杜绝虐待事件、断绝贩卖者货源的有效方法。
北京市流浪宠物的来源主要有三个方面。首先是遗弃，由于饲养宠物的家庭喜新厌旧不负责任地抛弃，或者由于宠物生病，高昂的治疗费用迫使主人对其遗弃。其次是宠物走失、或者主人不慎遗失等。由于主人的疏忽大意，常常使得身边的宠物遗失，而我们又没有完善的流浪宠物收养机构，一旦遗失很难找回，使得其流浪于繁华都市之中。最后一类是自我繁殖。比如猫科动物，其生存能力和繁殖能力较强并且有充足的食物，这就使得其种群快速增大。同时城市之中没有完善的流浪宠物管理机制，势必在客观上无法约束流浪宠物的数量。
流浪宠物问题的根源主要是缺乏道德的约束和完善的法律保护制度。甘地曾说：一个民族的伟大与她道德可以用如何对待动物来加以衡量。遗弃、虐待流浪宠物就是我们道德的缺失，是对生命的践踏，折射出文明程度的不足。這些流浪动物不仅困扰人类的生活，也在拷问人类的精神文明。尽管每一次虐待动物时间都引起社会的广泛关注和谴责，但是全社会没有形成一种社会共识和习惯来保护宠物。另一方面，我国目前缺乏禁止虐待动物的相关法律法规，对宠物主人的遗弃行为以及民间贩卖犬、猫的不当行为无从规范形成一个法律真空地带。没有法治的完善保障就不能从根本上解决流浪宠物的问题。
二、有关流浪宠物法律制度的评析
（一）国家法律和行政法规
1.《中华人民共和国传染病防治法》。本法第三条把我国的传染病分为甲类、乙类和丙类，其中狂犬病属于乙类传染病。此类传染病是人畜共同传染的危险性传染病，据相关统计表明死于狂犬病的人数在传染病人数中排在首位。第十三条第二款规定：各级人民政府农业、水利、林业行政部门按照职责分工负责指导和组织消除农田、湖区、河流、牧场、林区的鼠害与血吸虫危害，以及其他传播传染病的动物和病媒生物的危害。第二十五条：县级以上人民政府农业、林业行政部门以及其他有关部门，依据各自的职责负责与人畜共患传染病有关的动物传染病的防治管理工作。与人畜共患传染病有关的野生动物、家畜家禽，经检疫合格后，方可出售、运输。狂犬病死亡率为100%，是近年来是死亡人数最多的传染性疾病，但是第十三条中只包含“鼠害”、“血吸虫”，对狂犬病病毒主要寄主流浪动物尤其是流浪犬却没有具体的规定。这严重落后于现在的社会发展，鼠疫和血吸虫病一度是人类所要克服的主要传染病，但如今狂犬病是我们面对的主要传染性疾病至少要把其纳入具体的法条之中，这样不仅是法律更具有操作性同时也能够引起社会和政府部门足够的重视。 2.《中华人民共和国动物防疫法》。本法制定的目的是把动物防疫工作纳入法治的轨道上来，通过对动物疫情的预防、控制和扑灭来保护人民的身体健康，维护社会公共卫生安全。本法第三条规定：本法所称动物，是指家畜家禽和人工饲养，合法捕获的其他动物；本法所称的动物疫病，是指动物传染病、寄生虫病。第三条所称动物，是指家畜家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物。动物传染病是指感染病原体，包括炭疽、布氏杆菌病、狂犬病；寄生虫病是指由动物性寄生物（统称寄生虫）引起的动物疾病，例如旋毛虫病、钩端螺旋体病、血吸虫病和疥螨等。②由此我们看出流浪动物及其病害是受本法所规制。本法第六条：国务院畜牧兽医行政管理部门主管全国的动物防疫工作。县级以上地方人民政府畜牧兽医行政管理部门主管本行政区域内的动物防疫工作。县级以上人民政府所属的动物防疫监督机构实施动物防疫和动物防疫监督。表明本市的动物防疫站对宠物动物的疫情具有监管职责。此外还有《中华人民共和国进出境动植物检疫法》对进出边境的动物进行相关检疫的规定。
3.《中华人民共和国治安管理处罚法》对饲养宠物危害社会治安秩序行为所作的处理规定。第七十五条规定：饲养动物，干扰他人正常生活的，处警告；警告后不改正的，或者放任动物恐吓他人的，处二百元以上五百元以下罚款。驱使动物伤害他人的，依照本法第四十三条第一款的规定处罚。流浪动物尤其以流浪犬为例，由于主人没有看管好损坏了他人的财物，甚至出现咬伤人等扰民现象，引起了一些纠纷或矛盾。为了保障公民的健康和人身安全，维护环境和社会公共秩序，对饲养动物的问题应当有所规范，使饲养动物者和他人能够和平相处，对饲养动物者给予行为上的约束，本条对饲养动物，干扰他人正常生活和伤害他人的行为作了处罚规定。如果动物给他人造成轻微伤害的，根据我国民法和地方法规的规定，动物饲养人或者第三人应当依法承担责任。这里被处罚的对象是饲养动物的人或者牵领动物的人，既包括个人也包括单位。本法第七十五条一般针对有主的宠物对他人生活或人身安全影响进行规定，但是也可以理解为暂时动物走失对他人造成伤害，再找到饲养者后让其承担法律责任。
4.《中华人民共和国侵权责任法》第七十八条规定：“饲养的动物造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担侵权责任，但能够证明损害是因被侵权人故意或者重大过失造成的，可以不承担或者减轻责任。”同时第八十二条规定：“遗弃、逃逸的动物在遗弃、逃逸期间造成他人损害的，由原动物饲养人或者管理人承担侵权责任。”《侵权责任法》对流浪动物致人侵害的规定存在一定的缺陷，流浪动物一般就是无主的动物而无法向原饲养人追责。另一方面原饲养人或者管理人承担侵权责任后，能否向真正的责任人追偿，对此没有相关的规定。流浪动物致人损害的侵权责任由原饲养人或者管理人承担侵权责任，所以被侵权人既可以向原饲养人主张损害赔偿，也可以向原管理人主张损害赔偿，当饲养人不为管理人，那责任主体大多数情况下是其中的一个，这样非真正的责任主体承担责任之后，就会产生追偿的问题。
5.《重大动物疫情应急条例》。第二条规定：本条例所称重大动物疫情，是指高致病性禽流感等发病率或者死亡率高的动物疫病突然发生，迅速传播，给养殖业生产安全造成严重威胁、危害，以及可能对公众身体健康与生命安全造成危害的情形，包括特别重大动物疫情。第四条规定：重大动物疫情应急工作按照属地管理的原则，实行政府统一领导、部门分工负责，逐级建立责任制。县级以上人民政府兽医主管部门具体负责组织重大动物疫情的监测、调查、控制、扑灭等应急工作。而猫、狗等家庭宠物可以携带人畜共患病的乙类传染病如狂犬病等，如疫情暴发时可以对其进行全面扑杀。2009年1月至10月，因对狂犬病控制就扑杀3761只流浪犬。
6.国务院部门行政规章主要由农业部颁发的《病死及死因不明动物处置办法（试行）》。其中第三条规定：任何单位和个人发现病死或死因不明动物时，应当立即报告当地动物防疫监督机构，并做好临时看管工作。并且第五条规定：所在地动物防疫监督机构接到报告后，应立即派员到现场作初步诊断分析，能确定死亡病因的，应按照国家相应动物疫病防治技术规范的规定进行处理对非动物疫病引起死亡的动物，应在当地动物防疫监督机构指导下进行处理。如果流浪性宠物死亡，任何发现的个人或者单位都有义务向卫生防疫部门报告，卫生防疫部门具有对死亡的宠物进行医学分析并做无害化处理的职责。这主要规定了当地动物防疫部门如北京市动物防疫站对病死的流浪动物有处理，掩埋的义务，其他任何个人当看到有病或者已经死亡的流浪动物都有报告的义务。
（二）北京市地方性法规和行政规章
1.由北京市人大常委会制定《北京市养犬管理规定》。本法对本市饲养犬类宠物进行较全面的规定。一方面是管理部门的职责规定。公安机关是养犬管理工作的主管机关，全面负责养犬管理工作；畜牧兽医行政部门负责犬类的免疫、检疫和其他相关管理工作；城市管理综合执法组织负责对街面流动无照售犬行为和因养犬而破坏市容环境卫生行为的查处；协助公安机关查处无证养犬、违法携犬外出等行为；工商行政管理部门负责对从事犬类经营活动的监督管理；卫生行政部门负责对人用狂犬病疫苗注射和狂犬病人诊治的管理。街道办事处、乡镇人民政府以及居民委员会、村民委员会，应当在居民、村民中开展依法养犬、文明养犬的宣传教育和培训工作。另一方面是规定一些具体管理制度。其一是分区管理，分为重点和一般管理区，由于北京市下辖区县较多，而且各区之间情况复杂，分区后方便管理。其二是居民自治管理制度，村民委员会、居委会和业主委员会可以在本辖区内制定养狗公约。其三是养犬登记、年检制度，对饲养者的条件和犬只都进行了详细的规定。其三是保证制度，为维护社会公德和生活环境，饲养者在登记之前必须与居委会或村民委员会签订养犬义务保证书。最后对养犬人的行为进行了规定并明确了法律责任。
2.由北京市农业局制定《北京市动物收容管理办法》，本法的适用范围是被遗弃、被没收以及无主动物的收容处理工作。本办法规定，畜牧兽医行政部门负责被遗弃、被没收以及无主动物收容处理的管理和监督工作，具体由动物防疫监督机构负责实施，同时市动物防疫监督机构可自行或者委托有条件的社会机构（团体）设立动物收容所或指定场所，具体实施动物收容工作。本法还对所需收容的动物主要包括三類：一类是送养的动物，一类是捕捉的流浪动物，还有一类是罚没的动物。为保障收容动物的生存条件，对收容机构的设施也都作一般规定，能够保证其能健康生存。另一方面也规定了收容动物的处理方式，一种是安乐死，一种是认领，同时对认领人的资格条件进行了限制。 （三）现有法律制度的缺陷
尽管在国家、地方两个层面对流浪动物都有法律规定，但是由于我国法治环境不健全，对相关问题未足够重视还是出现很多缺陷。
1.法律规范体系不完善。随着社会的发展，宠物在我们身边扮演越来越重要的角色，它们比野生动物更与我们亲密，同时宠物的数量也急剧上升，据不完全估计大概有1亿只宠物存在我们的生活中。因宠物引起了很多社会的问题和矛盾，亟需制定一系列的法律法规来规范管理宠物。目前的法律、法规以及部门规章重点涉及公共卫生安全方面，对宠物的饲养以及流浪宠物的管理方面还比较欠缺，我们需要一整套系统的法制体系来规范宠物从出生饲养到结束生命整个过程。
2.缺乏核心理念支持。现有的法律法规的核心的思想还是以人为核心，而不是以动物福利的角度进行规定。动物福利是指脊椎动物处于免受虐待，最基本的需求得以满足，且在无法避免来自人类所给予的痛苦时，享有使其痛苦降至最低的一种生活状态。③生命是平等的，对动物生命的尊重是我们人类社会文明进步的标志，融入动物福利的思想有利于人与动物的和谐相处是人与自然能够和谐发展重要组成部分。动物福利首先诞生于19世纪的爱尔兰，经过百年的发展风靡全球，在发达国家的动物立法都融入动物福利理念。而我国目前GDP占世界第二，宠物数量也达到发达国家的水平，我们对动物的理念也应当走在世界前列，所以把动物福利融入立法也迫在眉睫。
3.法律规范过于宽泛。法律规范过于宽泛、抽象导致的一个严重问题就是法律的可操作性不强。比如流浪宠物的管理理涉及公安、工商、城管、农业、卫生等多个执法部门，这就造成“多龙治水而治不好水”的困境。所以当社会问题突出时，只能集中各个执法部门进行联合处理，运动化的后果就是治标不治本。没有一个具体可操作的法律体制对流浪宠物问题进行有效的控制培育问题的土壤就无法根除，即使暂时疾风暴雨般整治，但正如老子所言“暴雨不终日”，运动过后相关问题还是会重新爆发。所以应当明确各部门的职责，建立长效机制来规范宠物饲养。
4.是法律责任不明确。如《北京市养犬管理规定》，其法律责任有以下几个方面的不足：其一是责任形式仅是行为罚、资格罚、财产罚，不涉及自由罚处罚力度不够，法律惩治力度不够就势必造成法律的严肃性和权威性受到挑战，法律实施的效果将大打折扣。其二是资格罚也没有规定资格剥夺的期限，对于遗弃动物的饲养人应当规定不得饲养动物的期限直到其能改变对动物的态度才能申请饲养宠物。其三是尽管该规定第十七条第九项规定了不得虐待、遗弃所养犬，但是没有对违反行为设定相应的法律责任，对相关责任人没有任何惩罚措施。另外，除了针对动物免疫的法律责任可以和动物的福利保护勉强联系起来外，其他的法律责任规定都没与动物福利相联系。法律责任的缺失是和立法目的和法律制度的缺失密切相关的。
三、发达国家流浪宠物立法分析
（一）发达国家流浪宠物法律制度介绍
1.健全的法律制度
在欧盟的宠物动物保护立法中，最重要的是《保护宠物动物的歐洲公约》，除此以外，还有《关于宠物动物外科手术的决议》、《关于饲养宠物动物的决议》（1995年）等关于宠物动物的专门性法规。在最早为动物福利立法的英国，宠物动物保护法律制度最为完备，早在1906年就有了《狗法》、后来又有了《狗繁殖法》（1911年制定，1973年修订）、《控制狗的法令》（1930年）、《宠物动物法》（1951年制定，1983年修订）、《伴侣动物食宿基地法》（1963年）、《动物寄宿法案》（1963年）、《危险狗法》（1991年制定，1997年修正案）、《狗控制法》（1992年）、《环境保护（迷途狗）规定》（1992年）、《狗繁殖及销售（福利）法》（1999年）等。④在欧洲发达国家，宠物动物从开始饲养到死亡也全程受到法律保护，保证得到其应有的福利。
2.立法体现动物福利理念
1822年，英国人道主义者理查·马丁提出的《禁止虐待动物法令》在英国国会顺利通过，这部法令也因此被称为“马丁法令”，也是第一部反对人类任意虐待动物的法令。1866年，纽约立法当局通过了一项禁止残酷对待所有动物的法案，即《禁止残酷对待动物法》，1973年美国伊利诺斯州的《人道地照料动物的法律》。德国议会通过的《动物保护法》规定：每个与动物打交道的人必须仁慈地对待动物，必须具备一定的专业知识和相应的物质条件。《德国动物保护法》强调，必须把人以外的动物列入道德关怀的范围之内，凡是人为给动物造成痛苦的，都要追究法律责任。上世纪初，日本就曾出台《关于爱护及管理动物的法律》，1999年又进行了修改。该法在基本原则中阐明了制定法律的目的：“所有人要认识到动物是有生命的，不仅希望不要肆意虐待，而且要致力于建成人与动物共生的环境，在充分了解动物习性的基础上，采取适当的方式对待动物。”同时在《保护宠物动物的欧洲公约》规定给宠物动物要提供足量而适宜的水和食物，有进行身体锻炼的机会，有防止逃逸成为流浪动物的合理设施。
3.明确的法律责任
在加拿大，宠物主人不得随意遗弃、虐待宠物，否则将会被诉诸法庭。在意大利，《动物保护法》规定，虐待或遗弃宠物者，可被判1年监禁或10000欧元的罚款。都灵市议会的一部法规规定，狗主人可以骑自行车遛狗，但其速度不能使狗太劳累；如果狗主人连续三天不遛狗，将被处以最高达650美元的罚款。德国《动物福利法》第13条规定，不得以产生不必要的危险、疼痛、痛苦或者伤害的设备或者物质去抓、赶走或吓跑脊椎动物。在宠物动物安全防卫及环境保护方面，欧盟各成员国的法律一般都规定了主人应当采取一定的安全防护措施，如口罩（口笼）、缰绳、免疫措施等。同时，在这些国家，宠物动物致人损害的，主人或保险公司需要支付高昂的赔偿费用。对违反宠物动物保护法律规范的人，欧盟各国规定了相应的惩罚，使其承担法律责任。对最轻微的违法行为适用“责令停止该行为”，对造成后果的适用“责令采取相应补救措施”，更严重的面临罚金和监禁。德国规定最多可监禁三年。 （二）发达国家流浪宠物法律制度的启示
1.动物福利的观点融入立法当中
动物福利概念是一个历史概念，随着时代发展其内涵也有不同的解读。目前，按照国际上公认的内涵是指让动物享有免受饥渴的自由、生活舒适的自由、免受痛苦的自由、生活无恐惧感和悲伤感的自由以及表达天性的自由，主要包括动物的健康与安乐两大部分，总结起来就是动物的康乐，这是动物福利的基本内容。1822年，世界上第一部与动物福利有关的法律在爱尔兰通过，随后很多国家都纷纷着手保障动物福利。20世纪80年代后，欧美等国家普遍开展了动物福利方面的立法，亚洲国家如日本、新加坡等也在法律规范中增加了动物福利的条款。根据对发达国家现有的动物福利法的研究我们可以得出，满足动物的需求是动物福利法的首要原则，其内涵是：通过法律的强制力来要求动物的所有者或管理者充分满足动物维持生命、健康和舒适的需求，尽量使动物能在符合其天性的生存环境中，以其自然的天性来生活。⑤
2.法律制度的借鉴
流浪宠物是一个复杂问题，解决此问题的关键是加强宠物饲养的规定防止宠物因遗弃而成为流浪动物。在对待迷失和遭遗弃的宠物动物问题上，各国法律虽然具体内容千差万别，但在立法精神上保持着高度的一致，即都从宠物本身的角度出发，采取保护性措施，而不是捕杀。如纽约市相关法律规定，政府的责任是围捕流浪的宠物犬，而不是伤害宠物犬，并且在归还主人或为其另寻主人前必须确认该宠物犬的身份并安置在合适的处所。又如英国的《环境保护法令》明确规定政府必须围捕迷途宠物犬，若无人认领则必须将该动物安置在合适的地方，必须保持任何公共地区不存在迷失动物。在对待遗弃宠物犬问题上各国政府采取的模式基本上是参照迷失宠物犬的处理方式，但是在对待宠物犬主人方面往往采取较为严厉的处罚措施。
3.法律责任的借鉴
发达国家的动物福利立法都有健全的法律责任，用严厉的法律责任来杜绝遗弃宠物的行为。如欧盟国家的动物福利法律责任形式主要有责令停止某种行为、责令采取弥补措施、罚金和监禁等。一些违反对于保护动物福利具有重要意义的义务的人应该被判处监禁，除了以上三种责任形式之外一些国家还规定了资格罚的措施，如1999年英国《饲养和买卖狗法》第11章第5条（资格剥夺）规定，法官可以剥夺违法者己经拥有的执照，可以剥夺违法者继续使用有关设施的资格，也可以剥夺违法者今后拥有狗的资格经营。这种剥夺可以是有期限的，也可以是无限期的。瑞典2002年修订的5动物福利法6第29条规定，如果拥有者不能遵守监管机关下达的保护动物福利决定，或者严重忽视监管忽视动物的照料，或者虐待动物，或者犯下《刑事法典》第16条和第13条有关残酷对待动物的罪行，或者多次违反与动物福利有关的条款，县行政部应该禁止违反者拥有所有的动物或者特定种类的动物。
四、本市立法展望
（一）融入动物福利的理念
动物福利法是动物一般保护立法更高阶层的产物，体现了一个国家社会文明程度。同时在宠物保护立法中融入动物福利是世界各国立法的趋势，首先从19世纪的爱尔兰，到20世界的欧洲各国，到如今日本、新加坡等亚洲国家立法都以此为理念。动物福利立法和其他动物保护立法的区别是承认和维护动物福利的理念。既满足动物的基本需求，展现动物的基本特性；根据动物的本能为其提供生境；人类必须以人道的精神对待动物，让其活得痛快，死得安乐。
在《北京市养犬管理规定》中，主要是对犬类的管理制度和养犬人的资格进行规定，而没有涉及犬只的生存条件。如第十七条第一款：不得携犬进入市场、商店、商业街区、饭店、公园、公共绿地、学校、医院、展览馆、影剧院、体育场馆、社区公共健身场所、游乐场、候车室等公共场所。其中对狗的活动范围进行了严格的约束，甚至可以说犬只不能出现在室外，使得其生存的空间受到严重的压缩。对于人流较多的公共区域应当严格的管理，但是在“公园”、“公共绿地”等区域还是应当适度开放。生命是平等的，我们和它们都应当享受城市中仅有的绿色。
（二）确立立法基本原则
1.立足现实国情原则
西方国家以动物福利的理念制定法律有其先进的一面，但是也不难看出动物福利理念的理论基础是根植于西方的社会文化之中的。对于他们来说，维护自然以及自然的本性，是一件比“道德规范更具约束力的事情，即所说的更高的规律”。从哲学角度，审慎理论源自生态学观点，作为物种，所有的动物都有生存的价值，都应受到人类的尊重和保护。18世纪的功利主义哲学家边沁。他把“最大多数人的最大幸福“的伦理原则推广到动物界。由于中西方文化的差异，在制定相关法律的时候首先应当顾及本国人民的心里承受能力，不能脱离现实而好高骛远。
2.立法与经济发展相适原则
加强动物福利立法与实施都与我们的日常生活息息相关，任何法律的制定与实施都应对社会和经济起着促进的作用，动物福利法尤其强调这点。动物福利立法从经济角度来说具有两面性：如果与经济社会相协调，那么势必会减少流浪宠物的数量，政府和社会对相关问题治理的投入会减少，即使个人的生活成本增加，从整体来说降低了社会成本，增加社会效益。另一方面，与客观实际相背离，法律不能很好的实施，不仅会增加个人或家庭的生活开支，因相关问题未得到全面的解决需投入更大的治理力量，这与制定法律的初衷背道而驰。
3.最低保障原則
对于没有主人呵护的流浪宠物来说，在整个城市生态链中是一个弱势群体极易遭受伤害，所以在法律制定或者修改中，必须保障宠物最基本的生存条件，否则对动物的立法保护就失去意义了。所谓最低限度保护动物，是指在经济或其他条件难以满足宠物动物福利标准时，先保证宠物动物处于不受虐待的状态。这是动物福利法的最低底线，因为虐待动物与否和经济发展水平无关，而与道德、法治有关。
4.系统性立法原则
完善立法，形成全面的制度。流浪宠物的问题是一个复杂的系统问题，只是片面治理流浪中的宠物是远远不够的。流浪宠物问题的解决应该从宠物的购买、饲养、后续处理等一系列组成，任何一环出现偏差，或者规定不完善，都会导致流浪宠物的问题无法根治。 （三）健全相关制度
1.健全反虐待制度
任意折磨和人一样有感觉能力的动物，让它们处于疼痛难忍的状态慢慢地死亡是一种不道德行为。目前全球有100多个国家出台了反虐待制度，而我國在此方面却比较落后。本市的法规《北京市流浪动物管理条例》和《北京市养犬管理规定》中只对虐待进行原则性的规定，同时没有规定明确的法律后果，使得反虐待操作性不强。在反虐待制度中一定要加强虐待者的法律责任，设定黑名单以及资格刑，一旦有虐待流浪宠物的行为，取消其饲养一切宠物的资格。
2.健全救助制度
救助流浪宠物是行政监管的一个重要举措，体现了对动物的人道主义精神。救助应包括疾病、危难与无主救助或收容，还包括人道的动物处死。目前的救助单位为“动物防疫监督机构”，而此机构主要职责在于动物的防疫。对存在于街道社区的流浪宠物状况并不十分了解，而且流浪宠物难以捕捉需要其他相应的管理机构配合。比如由公安、动物防疫机构、居委会或业主委员会组成联动机制，成立一个联合指挥部门，凡是发现需要救助的流浪宠物，由卫生、公安和社区工作人员一同处理。
3.增加社会力量介入
保护流浪宠物应该是多层次的，不仅需要政府的介入还应当鼓励社会公益组织的加入。如今提倡小政府大社会的行政理念，流浪宠物问题是典型的社会问题，并且在多次反虐待事件表现中也可以看出社会公益事业有广泛的群众基础，现如今的目标是如何把这类公益事业用法律的形式规范好。在国际上作为政府、企业之外的第三力量NGO（非政府组织）比如FAW（国际爱护动物基金会）等组织在本国和国际的宠物动物保护工作中占到了重要的地位，是政府工作的得力的帮助者、推动者、监督者。
4.完善法律责任
法律责任是法律能够实施的保证，只有完善的法律责任才能拥有良好的法律效果。加强行政机关的法律职责，使其在日常监管中能够采取强有力的手段去执行，比如罚款、行政拘留、设立黑名单等。如果对遗弃的动物进行虐待并造成严重的社会影响，必须向西方立法学习严厉的处罚制度，比如刑事处罚。我国在制定动物福利法时也可以考虑在刑法中单独设立一个“虐待动物罪”的罪名，以追究虐待动物者的刑事责任。同时对遗弃动物者设定更加严厉的资格罚，一个没有爱心和责任心的人只会给动物造成伤害，给社会留下后患。没有任何威慑力的法难以得到有效的遵守，以具有强大威慑力的刑法作为法的有力后盾可以大大的减少虐待和遗弃动物的行为。
注 释：
①韦海涛.宠物的社会问题与管理[J].北京：中国比较医学杂志，2010（11，12）：20.
②中华人民共和国动物防疫法释义，2007.
③杨勇.宠物动物福利法律问题和研究[D].东北林业大学，2009.
④杨晓明.关于我国宠物动物保护法律问题研究[D].重庆大学，2012.
⑤吕英林，赵燕滨.国外宠物犬限养规定[N].人民政协报，2006-11-20.
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[6]蔡守秋.论动物福利法的基本理念[J].山东科技大学学报（社会科学版），2006，3：31.
【关键词】流浪宠物；法律制度；立法展望
近年来，随着我国社会的发展，动物与人类的关系越来越紧密相连，尤其城市居民将宠物当成家庭成员或者重要伴侣以此作为精神慰籍。这类宠物通称伴侣动物，主要用于丰富人类精神生活，主要以猫、狗为主。根据相关机构研究表明，宠物猫和狗也具有一定的情感，能与主人建立一种特殊的感情为都市中孤独的人们提供精神抚慰，同时拥有宠物陪伴的孩子更有社会责任感和爱心。然而，伴随着城市中宠物数量的增加，流浪宠物问题一直伴随左右。如在北京市几乎所有的居民小区都随时可见到流浪猫的身影，这些流浪宠物对群众的生命安全、公共卫生、生活环境以及社会公共秩序都有重要影响，俨然成为一个严重的社会问题。在有限的社会公共环境中，通过有效手段来解决流浪宠物问题又在不侵犯他人合法权益的前提下完成，保障民众健康和人身安全，维护市容环境、公共秩序和社会和谐，成为一个亟需解决的课题。
一、北京市流浪宠物现状
目前，北京市和世界许多国家城市一样都对犬进行登记管理。2010年登记犬达到90万只，其中城区养犬30万只，也就是宠物概念的犬30万只，约占城市家庭的7%。据调研结果显示，有66%的受访市民表示自己非常喜欢宠物，有34%的市民把宠物当成家庭成员，同时也有33%的市民把其当成朋友。可见，我市在未来几年内，宠物保有量仍将快速增长，另一方面被遗弃或者走失的流浪宠物数量也在急剧增加。据统计北京市流浪猫的数量在16-20万只，由于其生存能力和繁殖能力较强，如不加以控制数量将会更加惊人。它们分布在城市之中生存于我们周围，对我们的健康安全、生活环境以及公共秩序都会产生较大的影响。
流浪宠物困扰我们最大的问题在于公众的健康。随着宠物犬数量的增长，全国狂犬病疫情持续上升，疫情波及范围不断扩大，这已经成为关系人们身体健康与人身安全的社会焦点问题。狂犬病发病数量持续增长，是传染病中仅次于艾滋病的致死人数最多的病种，我国每年死亡人数也超过2000人，北京10年当中死亡病例也超过10个。不仅如此宠物排泄物及其本身往往含有大量的病原微生物、寄生虫如跳蚤、弓形体、布鲁氏以及其他有害物质，若处置不当，也可能对公共卫生安全构成威胁。由于无人看管流浪宠物常因受惊而攻击人类，毫无防备的路人经常成为无辜的受害者，因流浪宠物无法追寻其饲养者而无法获得赔偿。
流浪宠物对城市生态的影响。城市以人类为主，但是遍布的公园和绿化植物包括城市野生动物在内的各种生物构成了城市生态链，其中就有所谓流浪动物，比如流浪猫，这些生物的种群数量按照城市生态系统的自身规律达到均衡。城市生态链中所包含的生物种群和数量稀少，任何一个种群的数量变化都会导致整个生态链产生变化或者摧毁。作为宠物的动物应该生活在人类社会而非自然界，如果宠物因不同原因进入生态系统将会对现有生物链造成影响，尤其是非本地物种。比如在北京园林部门反映，流浪猫聚集比较多的公园，啮齿类和鸟类的数量明显减少。①鸟类是园林害虫的天敌，没有鸟类的抑制害虫数量将会上升，那么园林部门就必须投入更多的杀虫剂，其后果就是不是园林树木大量受害就是因大量使用化学药剂而产生环境污染。
流浪宠物因无人看护管理，常常也是遭受虐待的受害者，甚至引起了社会矛盾与冲突。中国自古有句俗语：打狗还需看主人，一条没有主人的流浪犬基本上没有生命和安全的保障。近年来网络上频频爆出虐待流浪动物的丑闻，如高跟鞋虐猫事件、上海研究生虐猫事件、周颖（化名）虐猫案等等，每一次都在挑战我们的人性，每一次都遭受严厉谴责，但是虐待事件还是不绝于耳。它们还常常遭受贩卖、宰杀的危险，并激起造成贩运者与保护者之间的矛盾。在一些南方城市有吃猫和狗的习惯，这些需求极大刺激一些贩运者。他们采用诱捕、偷盗的方式抓获流浪动物，然后集中贩运致外地市场，但是这些行为极大刺激了爱护动物者。爱心人士往往联合起来拦截贩运车辆对动物进行救护，而此行为却没有相应的法律法规进行调整，这就激起了严重的社会矛盾。所以保护流浪宠物加强社会监督，杜绝虐待事件、断绝贩卖者货源的有效方法。
北京市流浪宠物的来源主要有三个方面。首先是遗弃，由于饲养宠物的家庭喜新厌旧不负责任地抛弃，或者由于宠物生病，高昂的治疗费用迫使主人对其遗弃。其次是宠物走失、或者主人不慎遗失等。由于主人的疏忽大意，常常使得身边的宠物遗失，而我们又没有完善的流浪宠物收养机构，一旦遗失很难找回，使得其流浪于繁华都市之中。最后一类是自我繁殖。比如猫科动物，其生存能力和繁殖能力较强并且有充足的食物，这就使得其种群快速增大。同时城市之中没有完善的流浪宠物管理机制，势必在客观上无法约束流浪宠物的数量。
流浪宠物问题的根源主要是缺乏道德的约束和完善的法律保护制度。甘地曾说：一个民族的伟大与她道德可以用如何对待动物来加以衡量。遗弃、虐待流浪宠物就是我们道德的缺失，是对生命的践踏，折射出文明程度的不足。這些流浪动物不仅困扰人类的生活，也在拷问人类的精神文明。尽管每一次虐待动物时间都引起社会的广泛关注和谴责，但是全社会没有形成一种社会共识和习惯来保护宠物。另一方面，我国目前缺乏禁止虐待动物的相关法律法规，对宠物主人的遗弃行为以及民间贩卖犬、猫的不当行为无从规范形成一个法律真空地带。没有法治的完善保障就不能从根本上解决流浪宠物的问题。
二、有关流浪宠物法律制度的评析
（一）国家法律和行政法规
1.《中华人民共和国传染病防治法》。本法第三条把我国的传染病分为甲类、乙类和丙类，其中狂犬病属于乙类传染病。此类传染病是人畜共同传染的危险性传染病，据相关统计表明死于狂犬病的人数在传染病人数中排在首位。第十三条第二款规定：各级人民政府农业、水利、林业行政部门按照职责分工负责指导和组织消除农田、湖区、河流、牧场、林区的鼠害与血吸虫危害，以及其他传播传染病的动物和病媒生物的危害。第二十五条：县级以上人民政府农业、林业行政部门以及其他有关部门，依据各自的职责负责与人畜共患传染病有关的动物传染病的防治管理工作。与人畜共患传染病有关的野生动物、家畜家禽，经检疫合格后，方可出售、运输。狂犬病死亡率为100%，是近年来是死亡人数最多的传染性疾病，但是第十三条中只包含“鼠害”、“血吸虫”，对狂犬病病毒主要寄主流浪动物尤其是流浪犬却没有具体的规定。这严重落后于现在的社会发展，鼠疫和血吸虫病一度是人类所要克服的主要传染病，但如今狂犬病是我们面对的主要传染性疾病至少要把其纳入具体的法条之中，这样不仅是法律更具有操作性同时也能够引起社会和政府部门足够的重视。 2.《中华人民共和国动物防疫法》。本法制定的目的是把动物防疫工作纳入法治的轨道上来，通过对动物疫情的预防、控制和扑灭来保护人民的身体健康，维护社会公共卫生安全。本法第三条规定：本法所称动物，是指家畜家禽和人工饲养，合法捕获的其他动物；本法所称的动物疫病，是指动物传染病、寄生虫病。第三条所称动物，是指家畜家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物。动物传染病是指感染病原体，包括炭疽、布氏杆菌病、狂犬病；寄生虫病是指由动物性寄生物（统称寄生虫）引起的动物疾病，例如旋毛虫病、钩端螺旋体病、血吸虫病和疥螨等。②由此我们看出流浪动物及其病害是受本法所规制。本法第六条：国务院畜牧兽医行政管理部门主管全国的动物防疫工作。县级以上地方人民政府畜牧兽医行政管理部门主管本行政区域内的动物防疫工作。县级以上人民政府所属的动物防疫监督机构实施动物防疫和动物防疫监督。表明本市的动物防疫站对宠物动物的疫情具有监管职责。此外还有《中华人民共和国进出境动植物检疫法》对进出边境的动物进行相关检疫的规定。
3.《中华人民共和国治安管理处罚法》对饲养宠物危害社会治安秩序行为所作的处理规定。第七十五条规定：饲养动物，干扰他人正常生活的，处警告；警告后不改正的，或者放任动物恐吓他人的，处二百元以上五百元以下罚款。驱使动物伤害他人的，依照本法第四十三条第一款的规定处罚。流浪动物尤其以流浪犬为例，由于主人没有看管好损坏了他人的财物，甚至出现咬伤人等扰民现象，引起了一些纠纷或矛盾。为了保障公民的健康和人身安全，维护环境和社会公共秩序，对饲养动物的问题应当有所规范，使饲养动物者和他人能够和平相处，对饲养动物者给予行为上的约束，本条对饲养动物，干扰他人正常生活和伤害他人的行为作了处罚规定。如果动物给他人造成轻微伤害的，根据我国民法和地方法规的规定，动物饲养人或者第三人应当依法承担责任。这里被处罚的对象是饲养动物的人或者牵领动物的人，既包括个人也包括单位。本法第七十五条一般针对有主的宠物对他人生活或人身安全影响进行规定，但是也可以理解为暂时动物走失对他人造成伤害，再找到饲养者后让其承担法律责任。
4.《中华人民共和国侵权责任法》第七十八条规定：“饲养的动物造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担侵权责任，但能够证明损害是因被侵权人故意或者重大过失造成的，可以不承担或者减轻责任。”同时第八十二条规定：“遗弃、逃逸的动物在遗弃、逃逸期间造成他人损害的，由原动物饲养人或者管理人承担侵权责任。”《侵权责任法》对流浪动物致人侵害的规定存在一定的缺陷，流浪动物一般就是无主的动物而无法向原饲养人追责。另一方面原饲养人或者管理人承担侵权责任后，能否向真正的责任人追偿，对此没有相关的规定。流浪动物致人损害的侵权责任由原饲养人或者管理人承担侵权责任，所以被侵权人既可以向原饲养人主张损害赔偿，也可以向原管理人主张损害赔偿，当饲养人不为管理人，那责任主体大多数情况下是其中的一个，这样非真正的责任主体承担责任之后，就会产生追偿的问题。
5.《重大动物疫情应急条例》。第二条规定：本条例所称重大动物疫情，是指高致病性禽流感等发病率或者死亡率高的动物疫病突然发生，迅速传播，给养殖业生产安全造成严重威胁、危害，以及可能对公众身体健康与生命安全造成危害的情形，包括特别重大动物疫情。第四条规定：重大动物疫情应急工作按照属地管理的原则，实行政府统一领导、部门分工负责，逐级建立责任制。县级以上人民政府兽医主管部门具体负责组织重大动物疫情的监测、调查、控制、扑灭等应急工作。而猫、狗等家庭宠物可以携带人畜共患病的乙类传染病如狂犬病等，如疫情暴发时可以对其进行全面扑杀。2009年1月至10月，因对狂犬病控制就扑杀3761只流浪犬。
6.国务院部门行政规章主要由农业部颁发的《病死及死因不明动物处置办法（试行）》。其中第三条规定：任何单位和个人发现病死或死因不明动物时，应当立即报告当地动物防疫监督机构，并做好临时看管工作。并且第五条规定：所在地动物防疫监督机构接到报告后，应立即派员到现场作初步诊断分析，能确定死亡病因的，应按照国家相应动物疫病防治技术规范的规定进行处理对非动物疫病引起死亡的动物，应在当地动物防疫监督机构指导下进行处理。如果流浪性宠物死亡，任何发现的个人或者单位都有义务向卫生防疫部门报告，卫生防疫部门具有对死亡的宠物进行医学分析并做无害化处理的职责。这主要规定了当地动物防疫部门如北京市动物防疫站对病死的流浪动物有处理，掩埋的义务，其他任何个人当看到有病或者已经死亡的流浪动物都有报告的义务。
（二）北京市地方性法规和行政规章
1.由北京市人大常委会制定《北京市养犬管理规定》。本法对本市饲养犬类宠物进行较全面的规定。一方面是管理部门的职责规定。公安机关是养犬管理工作的主管机关，全面负责养犬管理工作；畜牧兽医行政部门负责犬类的免疫、检疫和其他相关管理工作；城市管理综合执法组织负责对街面流动无照售犬行为和因养犬而破坏市容环境卫生行为的查处；协助公安机关查处无证养犬、违法携犬外出等行为；工商行政管理部门负责对从事犬类经营活动的监督管理；卫生行政部门负责对人用狂犬病疫苗注射和狂犬病人诊治的管理。街道办事处、乡镇人民政府以及居民委员会、村民委员会，应当在居民、村民中开展依法养犬、文明养犬的宣传教育和培训工作。另一方面是规定一些具体管理制度。其一是分区管理，分为重点和一般管理区，由于北京市下辖区县较多，而且各区之间情况复杂，分区后方便管理。其二是居民自治管理制度，村民委员会、居委会和业主委员会可以在本辖区内制定养狗公约。其三是养犬登记、年检制度，对饲养者的条件和犬只都进行了详细的规定。其三是保证制度，为维护社会公德和生活环境，饲养者在登记之前必须与居委会或村民委员会签订养犬义务保证书。最后对养犬人的行为进行了规定并明确了法律责任。
2.由北京市农业局制定《北京市动物收容管理办法》，本法的适用范围是被遗弃、被没收以及无主动物的收容处理工作。本办法规定，畜牧兽医行政部门负责被遗弃、被没收以及无主动物收容处理的管理和监督工作，具体由动物防疫监督机构负责实施，同时市动物防疫监督机构可自行或者委托有条件的社会机构（团体）设立动物收容所或指定场所，具体实施动物收容工作。本法还对所需收容的动物主要包括三類：一类是送养的动物，一类是捕捉的流浪动物，还有一类是罚没的动物。为保障收容动物的生存条件，对收容机构的设施也都作一般规定，能够保证其能健康生存。另一方面也规定了收容动物的处理方式，一种是安乐死，一种是认领，同时对认领人的资格条件进行了限制。 （三）现有法律制度的缺陷
尽管在国家、地方两个层面对流浪动物都有法律规定，但是由于我国法治环境不健全，对相关问题未足够重视还是出现很多缺陷。
1.法律规范体系不完善。随着社会的发展，宠物在我们身边扮演越来越重要的角色，它们比野生动物更与我们亲密，同时宠物的数量也急剧上升，据不完全估计大概有1亿只宠物存在我们的生活中。因宠物引起了很多社会的问题和矛盾，亟需制定一系列的法律法规来规范管理宠物。目前的法律、法规以及部门规章重点涉及公共卫生安全方面，对宠物的饲养以及流浪宠物的管理方面还比较欠缺，我们需要一整套系统的法制体系来规范宠物从出生饲养到结束生命整个过程。
2.缺乏核心理念支持。现有的法律法规的核心的思想还是以人为核心，而不是以动物福利的角度进行规定。动物福利是指脊椎动物处于免受虐待，最基本的需求得以满足，且在无法避免来自人类所给予的痛苦时，享有使其痛苦降至最低的一种生活状态。③生命是平等的，对动物生命的尊重是我们人类社会文明进步的标志，融入动物福利的思想有利于人与动物的和谐相处是人与自然能够和谐发展重要组成部分。动物福利首先诞生于19世纪的爱尔兰，经过百年的发展风靡全球，在发达国家的动物立法都融入动物福利理念。而我国目前GDP占世界第二，宠物数量也达到发达国家的水平，我们对动物的理念也应当走在世界前列，所以把动物福利融入立法也迫在眉睫。
3.法律规范过于宽泛。法律规范过于宽泛、抽象导致的一个严重问题就是法律的可操作性不强。比如流浪宠物的管理理涉及公安、工商、城管、农业、卫生等多个执法部门，这就造成“多龙治水而治不好水”的困境。所以当社会问题突出时，只能集中各个执法部门进行联合处理，运动化的后果就是治标不治本。没有一个具体可操作的法律体制对流浪宠物问题进行有效的控制培育问题的土壤就无法根除，即使暂时疾风暴雨般整治，但正如老子所言“暴雨不终日”，运动过后相关问题还是会重新爆发。所以应当明确各部门的职责，建立长效机制来规范宠物饲养。
4.是法律责任不明确。如《北京市养犬管理规定》，其法律责任有以下几个方面的不足：其一是责任形式仅是行为罚、资格罚、财产罚，不涉及自由罚处罚力度不够，法律惩治力度不够就势必造成法律的严肃性和权威性受到挑战，法律实施的效果将大打折扣。其二是资格罚也没有规定资格剥夺的期限，对于遗弃动物的饲养人应当规定不得饲养动物的期限直到其能改变对动物的态度才能申请饲养宠物。其三是尽管该规定第十七条第九项规定了不得虐待、遗弃所养犬，但是没有对违反行为设定相应的法律责任，对相关责任人没有任何惩罚措施。另外，除了针对动物免疫的法律责任可以和动物的福利保护勉强联系起来外，其他的法律责任规定都没与动物福利相联系。法律责任的缺失是和立法目的和法律制度的缺失密切相关的。
三、发达国家流浪宠物立法分析
（一）发达国家流浪宠物法律制度介绍
1.健全的法律制度
在欧盟的宠物动物保护立法中，最重要的是《保护宠物动物的歐洲公约》，除此以外，还有《关于宠物动物外科手术的决议》、《关于饲养宠物动物的决议》（1995年）等关于宠物动物的专门性法规。在最早为动物福利立法的英国，宠物动物保护法律制度最为完备，早在1906年就有了《狗法》、后来又有了《狗繁殖法》（1911年制定，1973年修订）、《控制狗的法令》（1930年）、《宠物动物法》（1951年制定，1983年修订）、《伴侣动物食宿基地法》（1963年）、《动物寄宿法案》（1963年）、《危险狗法》（1991年制定，1997年修正案）、《狗控制法》（1992年）、《环境保护（迷途狗）规定》（1992年）、《狗繁殖及销售（福利）法》（1999年）等。④在欧洲发达国家，宠物动物从开始饲养到死亡也全程受到法律保护，保证得到其应有的福利。
2.立法体现动物福利理念
1822年，英国人道主义者理查·马丁提出的《禁止虐待动物法令》在英国国会顺利通过，这部法令也因此被称为“马丁法令”，也是第一部反对人类任意虐待动物的法令。1866年，纽约立法当局通过了一项禁止残酷对待所有动物的法案，即《禁止残酷对待动物法》，1973年美国伊利诺斯州的《人道地照料动物的法律》。德国议会通过的《动物保护法》规定：每个与动物打交道的人必须仁慈地对待动物，必须具备一定的专业知识和相应的物质条件。《德国动物保护法》强调，必须把人以外的动物列入道德关怀的范围之内，凡是人为给动物造成痛苦的，都要追究法律责任。上世纪初，日本就曾出台《关于爱护及管理动物的法律》，1999年又进行了修改。该法在基本原则中阐明了制定法律的目的：“所有人要认识到动物是有生命的，不仅希望不要肆意虐待，而且要致力于建成人与动物共生的环境，在充分了解动物习性的基础上，采取适当的方式对待动物。”同时在《保护宠物动物的欧洲公约》规定给宠物动物要提供足量而适宜的水和食物，有进行身体锻炼的机会，有防止逃逸成为流浪动物的合理设施。
3.明确的法律责任
在加拿大，宠物主人不得随意遗弃、虐待宠物，否则将会被诉诸法庭。在意大利，《动物保护法》规定，虐待或遗弃宠物者，可被判1年监禁或10000欧元的罚款。都灵市议会的一部法规规定，狗主人可以骑自行车遛狗，但其速度不能使狗太劳累；如果狗主人连续三天不遛狗，将被处以最高达650美元的罚款。德国《动物福利法》第13条规定，不得以产生不必要的危险、疼痛、痛苦或者伤害的设备或者物质去抓、赶走或吓跑脊椎动物。在宠物动物安全防卫及环境保护方面，欧盟各成员国的法律一般都规定了主人应当采取一定的安全防护措施，如口罩（口笼）、缰绳、免疫措施等。同时，在这些国家，宠物动物致人损害的，主人或保险公司需要支付高昂的赔偿费用。对违反宠物动物保护法律规范的人，欧盟各国规定了相应的惩罚，使其承担法律责任。对最轻微的违法行为适用“责令停止该行为”，对造成后果的适用“责令采取相应补救措施”，更严重的面临罚金和监禁。德国规定最多可监禁三年。 （二）发达国家流浪宠物法律制度的启示
1.动物福利的观点融入立法当中
动物福利概念是一个历史概念，随着时代发展其内涵也有不同的解读。目前，按照国际上公认的内涵是指让动物享有免受饥渴的自由、生活舒适的自由、免受痛苦的自由、生活无恐惧感和悲伤感的自由以及表达天性的自由，主要包括动物的健康与安乐两大部分，总结起来就是动物的康乐，这是动物福利的基本内容。1822年，世界上第一部与动物福利有关的法律在爱尔兰通过，随后很多国家都纷纷着手保障动物福利。20世纪80年代后，欧美等国家普遍开展了动物福利方面的立法，亚洲国家如日本、新加坡等也在法律规范中增加了动物福利的条款。根据对发达国家现有的动物福利法的研究我们可以得出，满足动物的需求是动物福利法的首要原则，其内涵是：通过法律的强制力来要求动物的所有者或管理者充分满足动物维持生命、健康和舒适的需求，尽量使动物能在符合其天性的生存环境中，以其自然的天性来生活。⑤
2.法律制度的借鉴
流浪宠物是一个复杂问题，解决此问题的关键是加强宠物饲养的规定防止宠物因遗弃而成为流浪动物。在对待迷失和遭遗弃的宠物动物问题上，各国法律虽然具体内容千差万别，但在立法精神上保持着高度的一致，即都从宠物本身的角度出发，采取保护性措施，而不是捕杀。如纽约市相关法律规定，政府的责任是围捕流浪的宠物犬，而不是伤害宠物犬，并且在归还主人或为其另寻主人前必须确认该宠物犬的身份并安置在合适的处所。又如英国的《环境保护法令》明确规定政府必须围捕迷途宠物犬，若无人认领则必须将该动物安置在合适的地方，必须保持任何公共地区不存在迷失动物。在对待遗弃宠物犬问题上各国政府采取的模式基本上是参照迷失宠物犬的处理方式，但是在对待宠物犬主人方面往往采取较为严厉的处罚措施。
3.法律责任的借鉴
发达国家的动物福利立法都有健全的法律责任，用严厉的法律责任来杜绝遗弃宠物的行为。如欧盟国家的动物福利法律责任形式主要有责令停止某种行为、责令采取弥补措施、罚金和监禁等。一些违反对于保护动物福利具有重要意义的义务的人应该被判处监禁，除了以上三种责任形式之外一些国家还规定了资格罚的措施，如1999年英国《饲养和买卖狗法》第11章第5条（资格剥夺）规定，法官可以剥夺违法者己经拥有的执照，可以剥夺违法者继续使用有关设施的资格，也可以剥夺违法者今后拥有狗的资格经营。这种剥夺可以是有期限的，也可以是无限期的。瑞典2002年修订的5动物福利法6第29条规定，如果拥有者不能遵守监管机关下达的保护动物福利决定，或者严重忽视监管忽视动物的照料，或者虐待动物，或者犯下《刑事法典》第16条和第13条有关残酷对待动物的罪行，或者多次违反与动物福利有关的条款，县行政部应该禁止违反者拥有所有的动物或者特定种类的动物。
四、本市立法展望
（一）融入动物福利的理念
动物福利法是动物一般保护立法更高阶层的产物，体现了一个国家社会文明程度。同时在宠物保护立法中融入动物福利是世界各国立法的趋势，首先从19世纪的爱尔兰，到20世界的欧洲各国，到如今日本、新加坡等亚洲国家立法都以此为理念。动物福利立法和其他动物保护立法的区别是承认和维护动物福利的理念。既满足动物的基本需求，展现动物的基本特性；根据动物的本能为其提供生境；人类必须以人道的精神对待动物，让其活得痛快，死得安乐。
在《北京市养犬管理规定》中，主要是对犬类的管理制度和养犬人的资格进行规定，而没有涉及犬只的生存条件。如第十七条第一款：不得携犬进入市场、商店、商业街区、饭店、公园、公共绿地、学校、医院、展览馆、影剧院、体育场馆、社区公共健身场所、游乐场、候车室等公共场所。其中对狗的活动范围进行了严格的约束，甚至可以说犬只不能出现在室外，使得其生存的空间受到严重的压缩。对于人流较多的公共区域应当严格的管理，但是在“公园”、“公共绿地”等区域还是应当适度开放。生命是平等的，我们和它们都应当享受城市中仅有的绿色。
（二）确立立法基本原则
1.立足现实国情原则
西方国家以动物福利的理念制定法律有其先进的一面，但是也不难看出动物福利理念的理论基础是根植于西方的社会文化之中的。对于他们来说，维护自然以及自然的本性，是一件比“道德规范更具约束力的事情，即所说的更高的规律”。从哲学角度，审慎理论源自生态学观点，作为物种，所有的动物都有生存的价值，都应受到人类的尊重和保护。18世纪的功利主义哲学家边沁。他把“最大多数人的最大幸福“的伦理原则推广到动物界。由于中西方文化的差异，在制定相关法律的时候首先应当顾及本国人民的心里承受能力，不能脱离现实而好高骛远。
2.立法与经济发展相适原则
加强动物福利立法与实施都与我们的日常生活息息相关，任何法律的制定与实施都应对社会和经济起着促进的作用，动物福利法尤其强调这点。动物福利立法从经济角度来说具有两面性：如果与经济社会相协调，那么势必会减少流浪宠物的数量，政府和社会对相关问题治理的投入会减少，即使个人的生活成本增加，从整体来说降低了社会成本，增加社会效益。另一方面，与客观实际相背离，法律不能很好的实施，不仅会增加个人或家庭的生活开支，因相关问题未得到全面的解决需投入更大的治理力量，这与制定法律的初衷背道而驰。
3.最低保障原則
对于没有主人呵护的流浪宠物来说，在整个城市生态链中是一个弱势群体极易遭受伤害，所以在法律制定或者修改中，必须保障宠物最基本的生存条件，否则对动物的立法保护就失去意义了。所谓最低限度保护动物，是指在经济或其他条件难以满足宠物动物福利标准时，先保证宠物动物处于不受虐待的状态。这是动物福利法的最低底线，因为虐待动物与否和经济发展水平无关，而与道德、法治有关。
4.系统性立法原则
完善立法，形成全面的制度。流浪宠物的问题是一个复杂的系统问题，只是片面治理流浪中的宠物是远远不够的。流浪宠物问题的解决应该从宠物的购买、饲养、后续处理等一系列组成，任何一环出现偏差，或者规定不完善，都会导致流浪宠物的问题无法根治。 （三）健全相关制度
1.健全反虐待制度
任意折磨和人一样有感觉能力的动物，让它们处于疼痛难忍的状态慢慢地死亡是一种不道德行为。目前全球有100多个国家出台了反虐待制度，而我國在此方面却比较落后。本市的法规《北京市流浪动物管理条例》和《北京市养犬管理规定》中只对虐待进行原则性的规定，同时没有规定明确的法律后果，使得反虐待操作性不强。在反虐待制度中一定要加强虐待者的法律责任，设定黑名单以及资格刑，一旦有虐待流浪宠物的行为，取消其饲养一切宠物的资格。
2.健全救助制度
救助流浪宠物是行政监管的一个重要举措，体现了对动物的人道主义精神。救助应包括疾病、危难与无主救助或收容，还包括人道的动物处死。目前的救助单位为“动物防疫监督机构”，而此机构主要职责在于动物的防疫。对存在于街道社区的流浪宠物状况并不十分了解，而且流浪宠物难以捕捉需要其他相应的管理机构配合。比如由公安、动物防疫机构、居委会或业主委员会组成联动机制，成立一个联合指挥部门，凡是发现需要救助的流浪宠物，由卫生、公安和社区工作人员一同处理。
3.增加社会力量介入
保护流浪宠物应该是多层次的，不仅需要政府的介入还应当鼓励社会公益组织的加入。如今提倡小政府大社会的行政理念，流浪宠物问题是典型的社会问题，并且在多次反虐待事件表现中也可以看出社会公益事业有广泛的群众基础，现如今的目标是如何把这类公益事业用法律的形式规范好。在国际上作为政府、企业之外的第三力量NGO（非政府组织）比如FAW（国际爱护动物基金会）等组织在本国和国际的宠物动物保护工作中占到了重要的地位，是政府工作的得力的帮助者、推动者、监督者。
4.完善法律责任
法律责任是法律能够实施的保证，只有完善的法律责任才能拥有良好的法律效果。加强行政机关的法律职责，使其在日常监管中能够采取强有力的手段去执行，比如罚款、行政拘留、设立黑名单等。如果对遗弃的动物进行虐待并造成严重的社会影响，必须向西方立法学习严厉的处罚制度，比如刑事处罚。我国在制定动物福利法时也可以考虑在刑法中单独设立一个“虐待动物罪”的罪名，以追究虐待动物者的刑事责任。同时对遗弃动物者设定更加严厉的资格罚，一个没有爱心和责任心的人只会给动物造成伤害，给社会留下后患。没有任何威慑力的法难以得到有效的遵守，以具有强大威慑力的刑法作为法的有力后盾可以大大的减少虐待和遗弃动物的行为。
注 释：
①韦海涛.宠物的社会问题与管理[J].北京：中国比较医学杂志，2010（11，12）：20.
②中华人民共和国动物防疫法释义，2007.
③杨勇.宠物动物福利法律问题和研究[D].东北林业大学，2009.
④杨晓明.关于我国宠物动物保护法律问题研究[D].重庆大学，2012.
⑤吕英林，赵燕滨.国外宠物犬限养规定[N].人民政协报，2006-11-20.
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