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【摘 要】为全面实施预算绩效管理，地方政府要立足实际，加强绩效管理问责顶层设计、多方协同联动、落实主体责任、建立预算绩效管理新模式、健全指标体系，规范评价标准。
【关键词】问责机制;多方联动;预算改革;评价标准
一、背景
“全面实施预算绩效管理”是党的十九大从全局和战略高度作出的重大部署，要求各级政府树立正确的政绩观，改革治理方式和预算管理，突出绩效导向，落实主体责任。通过全面实施预算绩效管理，实现预算和绩效管理一体化，提高财政资源配置效率和使用效益。因此可以说预算绩效管理等同于政府绩效管理，是政府管理改革的核心手段。然而在我省这样一个经济不发达地区，全面推行预算绩效管理着实存在很多困难，它要求现有的利益格局全面打破，改革的阻力可想而知。但全面实施预算绩效管理后，将促使基层政府更加注重公共服务的质量和效果，强调低成本运作，从关注投入转到关注效果，大大缓解我省的经济压力和财政收支矛盾。本文拟从分析我省预算绩效管理工作开展的现状和存在的问题入手，结合工作实际，对全面实施预算绩效管理的難点进行梳理总结，有针对性地提出对策建议。
二、全面实施预算绩效管理的要求和进展情况
根据《中共江西省委 江西省人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（赣发〔2019〕8号）文件精神，江西省要在3-5年之内实现全面实施预算绩效管理，争取在2022年基本建成具有江西特色的“全方位、全过程、全覆盖”及“有评估、有目标、有监控、有评价、有应用”的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，全面提升财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果。
为配合改革推进，江西省财政厅开展零基预算改革试点，按照“统筹平衡、量力而行、讲求绩效”原则拟定了《关于省级部门预算编制实行零基预算试点的通知》。江西的预算绩效管理将紧紧围绕零基预算改革，对试点部门开展预算绩效管理，同时对存量资金全面清理，对低效、无效、闲置资金一律收回财政统筹用于更加急需地方，以切实提高资金使用效益，减缓减税降费带来的财政资金压力。
《意见》印发实施以来，省级部门预算项目支出绩效目标不仅编报到位，监控也通过信息化手段到位，项目支出绩效自评价基本完成。
《意见》印发实施后虽然取得进步，但预算绩效管理是个系统工程，要在短时间内全面实施预算绩效管理，还需要扎扎实实、一步一步地解决面临的困难和问题。
三、存在的问题和难点
1.预算绩效管理理念有待提升。部分地市对预算绩效理念认识不足，有的项目主管部门主观上认为，财政安排的资金是部门自己的资金，该怎么花、什么时间花，由部门自己确定;普遍将绩效管理看成是一项增加工作量的额外工作，对待相关工作时多应付了事，甚至绩效管理工作当作是财政（财务）部门的事情，并没将其作为强化项目管理，实现目标结果导向，提高资金使用效益的一项有效手段;在财政部门内部，少数人员对绩效管理认识不清，认为是绩效是绩效管理部门的事，预算和绩效管理结合不够紧密，宣传培训任务还很重。
2.预算绩效管理基础工作较薄弱。省级、市、县部门预算绩效管理水平差距较大。有的市县专职绩效管理人员较少，虽成立了机构，但人员专业化严重不足，县级层面更为突出，致使短期内有些工作未深入，更多停留在表面形式上。
3.预算管理和绩效管理脱节。现行部门预算“基数+增长”的编制方式、公用经费支出定额标准长期未作调整、财政安排给部门的资金，特别是一些项目资金，只增不减，部门利益固化。另外江西属经济欠发达地区，财政是“吃饭财政”，财政资金仅能保运转，保基本民生支出。从多年的预算申报情况来看，部分项目是巧立名目，不是真实的项目支出，而是为了弥补运行经费不足或者发放奖励性工资而设立，这些都不利于绩效管理目标考核评价。
4.绩效评价指标设置不科学。目前，我省各地绩效评价指标设置还处于初期探索阶段，大多比照财政部有关参数设置，既难懂也难填，不够直观、不够明晰，特别是一些个性化的项目支出，缺乏既具针对性又切合实际的绩效评价指标，一定程度上阻碍了相关工作全面深入开展。
5.绩效评价结果得不到充分应用。部分地市绩效评价信息向社会公开不到位，公开的内容僻重就轻，绩效主体责任落实不到位;绩效评价结果与预算安排、政策调整挂钩机制尚未建立，绩效评价威慑作用没有充分发挥，绩效自评不够严格规范，仍然存在重形式，走过场。在实际处理的案例中尚未因绩效方面无效和低效问题而问责的情况。对于项目责任人来说，只要项目资金合法合规地使用，项目按时完成，自己就算完成了任务，尽到了责任，这种想法的普遍存在导致项目管理只注重资金使用合规性而忽略了资金使用效益。
存在问题的根本原因在于：一是绩效问责机制尚未建立。口号式问责机制没有任何警示作用。问责是绩效管理结果应用的一部分，问责机制流于形式，势必会影响预算绩效管理的进一步深入贯彻落实。各地虽然出台了绩效评价管理、考核等办法规定，进行一些约束，但办法仍然停留在调减预算安排上，并未形成一套完整的问责机制，绩效与人事、政绩挂钩的少，绩效管理工作政绩考核指标不够科学，涉及的量化指标少，未充分发挥考核指挥棒的作用，预算绩效管理工作权威性难以树立。二是绩效管理工作多部门协同联动机制尚未形成。全面实施预算绩效管理，单单依靠财政部门一方难以达到理想效果。当前，预算绩效管理工作的推动主要还是依靠财政部门的力量，其它相关部门的力量尚未调动或未充分调动，相关部门间的合力更是无法发挥，导致预算绩效管理工作深入推进的难度依然很大。
四、建议
1.加强绩效管理问责顶层设计。建议比照《地方政府隐性债务问责办法》做法，由中央出台预算绩效管理问责办法，对“拍脑袋”式的政府投资终身问责，倒查责任，促使各级地方党委和政府树立正确政绩观。这样既可以强化预算绩效管理硬约束，又可以起到事半功倍作用;另外要深入基层加强调研，切合实际地设置预算绩效管理考核指标，充分发挥考核指挥棒作用，促进各地各部门全面提高预算绩效管理工作质量。 2.建立人大、纪检监察、组织部、财政、审计多方协同联动模式。多方协同联动，形成齐抓共管工作合力，最大限度地提高财政资金配置效率和使用效益。如人大可在人大代表中选派绩效管理监督员，重点审查监督预算支出实施效果，确保资金使用效益;纪检监察、财政监督局等监督机构可通过巡查和专项监督，对预算绩效管理工作落实不力、责任不到位、失职渎职等问题坚决追责问责，依规依纪依法严肃处理，并对典型案例加大公开曝光力度，形成有力震慑，促进预算绩效管理工作落实到位;组织部门根据地方高质量发展综合考核和干部政绩预算绩效指标考评结果，作为领导班子调整和干部任用、奖惩、培训的重要依据;财政部门负责指导各部门各单位开展预算绩效管理工作，并进行督导考核;审计部门依法对预算绩效管理情况开展审计监督，把预算绩效管理情况纳入到“同级审”、部门预算执行情况审计、财政资金专项审计等审计项目，将预算绩效管理情况纳入领导干部经济责任审计范围。财政、审计等部门负责将发现的违法违纪问题线索及时移送纪检监察机关。这种模式最大限度地保证了政府预算绩效以及重大政策和项目的实施成效。
3.落实主管部门和资金使用单位的主体责任。一是把政府行政绩效考核和预算绩效管理考核有机结合，建立科学的政府绩效考核中的预算绩效管理考核指标，并将考核结果进行通报，促进各级各部门落实责任;二是进一步厘清各责任主体之间的职责分工，规范全过程预算绩效管理核心环节的内容和工作要求，为各部门各单位实施预算绩效管理提供遵循。同时财政要加强督促指导和业务培训，按照全面实施预算绩效管理的要求，督促各级各部门切实落实好主体责任。三是实现“问责和放权”相結合，一方面将全部预算收支纳入绩效管理范围，通过绩效目标和绩效评价实现部门预算绩效的可问责性;另一方面，通过“结果导向”的绩效管理，淡化过程控制，赋予部门和资金使用单位更多自主管理权限，激发部门和单位改进管理、提升绩效的内在动力。
4.改革预算管理模式。为全面实施预算绩效管理，一是要在各地市全面推行零基预算改革，扭转以往固化分配财政资金的方式。通过事前绩效评估+目标审查，建立项目库，优化调整项目资金，使财政资金随部门职能职责和工作任务的变化及时进行调整，保证资金精准配置，推动财政资源科学配置，实现财政资金绩效最大化;二是要结合推动中期预算编制改革，推进预算收支质量、预算编制质量、预算执行进度、存量资金管理、信息公开等方面绩效管理，提升预算编制的科学性、预算执行的有效性和预算结果的约束性。
5.健全指标体系，规范评价标准。一是加大信息化建设力度，推进各级财政部门加快制定绩效指标框架，督促指导各行业主管部门加快构建个性化的核心绩效指标和标准体系，并及时将各地各部门比较优秀的案列整理成册，供各地各部门参考和交流;二是在总结各地先进经验、做法，整合、分析现有成果上，结合本省实际制定科学、统一的预算绩效指标体系、评价标准体系，增强绩效管理工作的可操作性，并根据绩效管理的实践不断更新、完善。
（作者单位：萍乡市财政局）
【关键词】问责机制;多方联动;预算改革;评价标准
一、背景
“全面实施预算绩效管理”是党的十九大从全局和战略高度作出的重大部署，要求各级政府树立正确的政绩观，改革治理方式和预算管理，突出绩效导向，落实主体责任。通过全面实施预算绩效管理，实现预算和绩效管理一体化，提高财政资源配置效率和使用效益。因此可以说预算绩效管理等同于政府绩效管理，是政府管理改革的核心手段。然而在我省这样一个经济不发达地区，全面推行预算绩效管理着实存在很多困难，它要求现有的利益格局全面打破，改革的阻力可想而知。但全面实施预算绩效管理后，将促使基层政府更加注重公共服务的质量和效果，强调低成本运作，从关注投入转到关注效果，大大缓解我省的经济压力和财政收支矛盾。本文拟从分析我省预算绩效管理工作开展的现状和存在的问题入手，结合工作实际，对全面实施预算绩效管理的難点进行梳理总结，有针对性地提出对策建议。
二、全面实施预算绩效管理的要求和进展情况
根据《中共江西省委 江西省人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（赣发〔2019〕8号）文件精神，江西省要在3-5年之内实现全面实施预算绩效管理，争取在2022年基本建成具有江西特色的“全方位、全过程、全覆盖”及“有评估、有目标、有监控、有评价、有应用”的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，全面提升财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果。
为配合改革推进，江西省财政厅开展零基预算改革试点，按照“统筹平衡、量力而行、讲求绩效”原则拟定了《关于省级部门预算编制实行零基预算试点的通知》。江西的预算绩效管理将紧紧围绕零基预算改革，对试点部门开展预算绩效管理，同时对存量资金全面清理，对低效、无效、闲置资金一律收回财政统筹用于更加急需地方，以切实提高资金使用效益，减缓减税降费带来的财政资金压力。
《意见》印发实施以来，省级部门预算项目支出绩效目标不仅编报到位，监控也通过信息化手段到位，项目支出绩效自评价基本完成。
《意见》印发实施后虽然取得进步，但预算绩效管理是个系统工程，要在短时间内全面实施预算绩效管理，还需要扎扎实实、一步一步地解决面临的困难和问题。
三、存在的问题和难点
1.预算绩效管理理念有待提升。部分地市对预算绩效理念认识不足，有的项目主管部门主观上认为，财政安排的资金是部门自己的资金，该怎么花、什么时间花，由部门自己确定;普遍将绩效管理看成是一项增加工作量的额外工作，对待相关工作时多应付了事，甚至绩效管理工作当作是财政（财务）部门的事情，并没将其作为强化项目管理，实现目标结果导向，提高资金使用效益的一项有效手段;在财政部门内部，少数人员对绩效管理认识不清，认为是绩效是绩效管理部门的事，预算和绩效管理结合不够紧密，宣传培训任务还很重。
2.预算绩效管理基础工作较薄弱。省级、市、县部门预算绩效管理水平差距较大。有的市县专职绩效管理人员较少，虽成立了机构，但人员专业化严重不足，县级层面更为突出，致使短期内有些工作未深入，更多停留在表面形式上。
3.预算管理和绩效管理脱节。现行部门预算“基数+增长”的编制方式、公用经费支出定额标准长期未作调整、财政安排给部门的资金，特别是一些项目资金，只增不减，部门利益固化。另外江西属经济欠发达地区，财政是“吃饭财政”，财政资金仅能保运转，保基本民生支出。从多年的预算申报情况来看，部分项目是巧立名目，不是真实的项目支出，而是为了弥补运行经费不足或者发放奖励性工资而设立，这些都不利于绩效管理目标考核评价。
4.绩效评价指标设置不科学。目前，我省各地绩效评价指标设置还处于初期探索阶段，大多比照财政部有关参数设置，既难懂也难填，不够直观、不够明晰，特别是一些个性化的项目支出，缺乏既具针对性又切合实际的绩效评价指标，一定程度上阻碍了相关工作全面深入开展。
5.绩效评价结果得不到充分应用。部分地市绩效评价信息向社会公开不到位，公开的内容僻重就轻，绩效主体责任落实不到位;绩效评价结果与预算安排、政策调整挂钩机制尚未建立，绩效评价威慑作用没有充分发挥，绩效自评不够严格规范，仍然存在重形式，走过场。在实际处理的案例中尚未因绩效方面无效和低效问题而问责的情况。对于项目责任人来说，只要项目资金合法合规地使用，项目按时完成，自己就算完成了任务，尽到了责任，这种想法的普遍存在导致项目管理只注重资金使用合规性而忽略了资金使用效益。
存在问题的根本原因在于：一是绩效问责机制尚未建立。口号式问责机制没有任何警示作用。问责是绩效管理结果应用的一部分，问责机制流于形式，势必会影响预算绩效管理的进一步深入贯彻落实。各地虽然出台了绩效评价管理、考核等办法规定，进行一些约束，但办法仍然停留在调减预算安排上，并未形成一套完整的问责机制，绩效与人事、政绩挂钩的少，绩效管理工作政绩考核指标不够科学，涉及的量化指标少，未充分发挥考核指挥棒的作用，预算绩效管理工作权威性难以树立。二是绩效管理工作多部门协同联动机制尚未形成。全面实施预算绩效管理，单单依靠财政部门一方难以达到理想效果。当前，预算绩效管理工作的推动主要还是依靠财政部门的力量，其它相关部门的力量尚未调动或未充分调动，相关部门间的合力更是无法发挥，导致预算绩效管理工作深入推进的难度依然很大。
四、建议
1.加强绩效管理问责顶层设计。建议比照《地方政府隐性债务问责办法》做法，由中央出台预算绩效管理问责办法，对“拍脑袋”式的政府投资终身问责，倒查责任，促使各级地方党委和政府树立正确政绩观。这样既可以强化预算绩效管理硬约束，又可以起到事半功倍作用;另外要深入基层加强调研，切合实际地设置预算绩效管理考核指标，充分发挥考核指挥棒作用，促进各地各部门全面提高预算绩效管理工作质量。 2.建立人大、纪检监察、组织部、财政、审计多方协同联动模式。多方协同联动，形成齐抓共管工作合力，最大限度地提高财政资金配置效率和使用效益。如人大可在人大代表中选派绩效管理监督员，重点审查监督预算支出实施效果，确保资金使用效益;纪检监察、财政监督局等监督机构可通过巡查和专项监督，对预算绩效管理工作落实不力、责任不到位、失职渎职等问题坚决追责问责，依规依纪依法严肃处理，并对典型案例加大公开曝光力度，形成有力震慑，促进预算绩效管理工作落实到位;组织部门根据地方高质量发展综合考核和干部政绩预算绩效指标考评结果，作为领导班子调整和干部任用、奖惩、培训的重要依据;财政部门负责指导各部门各单位开展预算绩效管理工作，并进行督导考核;审计部门依法对预算绩效管理情况开展审计监督，把预算绩效管理情况纳入到“同级审”、部门预算执行情况审计、财政资金专项审计等审计项目，将预算绩效管理情况纳入领导干部经济责任审计范围。财政、审计等部门负责将发现的违法违纪问题线索及时移送纪检监察机关。这种模式最大限度地保证了政府预算绩效以及重大政策和项目的实施成效。
3.落实主管部门和资金使用单位的主体责任。一是把政府行政绩效考核和预算绩效管理考核有机结合，建立科学的政府绩效考核中的预算绩效管理考核指标，并将考核结果进行通报，促进各级各部门落实责任;二是进一步厘清各责任主体之间的职责分工，规范全过程预算绩效管理核心环节的内容和工作要求，为各部门各单位实施预算绩效管理提供遵循。同时财政要加强督促指导和业务培训，按照全面实施预算绩效管理的要求，督促各级各部门切实落实好主体责任。三是实现“问责和放权”相結合，一方面将全部预算收支纳入绩效管理范围，通过绩效目标和绩效评价实现部门预算绩效的可问责性;另一方面，通过“结果导向”的绩效管理，淡化过程控制，赋予部门和资金使用单位更多自主管理权限，激发部门和单位改进管理、提升绩效的内在动力。
4.改革预算管理模式。为全面实施预算绩效管理，一是要在各地市全面推行零基预算改革，扭转以往固化分配财政资金的方式。通过事前绩效评估+目标审查，建立项目库，优化调整项目资金，使财政资金随部门职能职责和工作任务的变化及时进行调整，保证资金精准配置，推动财政资源科学配置，实现财政资金绩效最大化;二是要结合推动中期预算编制改革，推进预算收支质量、预算编制质量、预算执行进度、存量资金管理、信息公开等方面绩效管理，提升预算编制的科学性、预算执行的有效性和预算结果的约束性。
5.健全指标体系，规范评价标准。一是加大信息化建设力度，推进各级财政部门加快制定绩效指标框架，督促指导各行业主管部门加快构建个性化的核心绩效指标和标准体系，并及时将各地各部门比较优秀的案列整理成册，供各地各部门参考和交流;二是在总结各地先进经验、做法，整合、分析现有成果上，结合本省实际制定科学、统一的预算绩效指标体系、评价标准体系，增强绩效管理工作的可操作性，并根据绩效管理的实践不断更新、完善。
（作者单位：萍乡市财政局）