论文部分内容阅读
摘要：如何开展土地整理，采用何种模式进行有效运作，在土地整理项目的组织实施中尤为关键，本文对此进行了探讨。
关键词：土地整理；政府；规划
一、前言
我国土地整理实行的是一种以行政职能为主导的土地整理运作模式，即以行政权利推动为主，参与主体也是政府部门或其委托的有关机构，从组织、投入、参与、实施到管理完全“行政一体化”。客观的说，在我国城市土地整理工作开展的初期阶段采取政府投入、实施、管理于一体的运作模式，对于推进土地整理工作的开展具有实际意义。但是，随着工业化、城市化的迅速发展，土地利用变化十分迅速，尤其是土地整理的规模不断扩大，传统的土地整理运作模式的弊端不断突现，如融资渠道单一、资金缺乏、难以调动土地整理意识、规划设计不到位、缺乏公众参与、产权与利益分配制度不完善等问题与不足，严重影响到城市土地整理工作的质量和效益。因此，在经济迅猛发展，城市结构急剧变化的今天，必须探索一套适合城市发展的土地整理模式。
二、城市土地整理模式
1、政府主导型
政府主导型在具体实践中主要分为征购式整理和重划式整理两种：①征购式土地整理是指政府采用强制的手段运用土地征用、征收的方式开展的城市土地整理。在这个过程中，土地产权从原有居民的手里被政府强制转移到开发者手里，原有居民不享有参与公平谈判的权利，只能被动地接受征地补偿或安置。②重划式整理是指政府与居民建立平等的合作关系，以成本共摊、利益共享的方式开展的建设用地整理。从本质上看，重划式整理是一种以公平谈判、保留产权为前提的土地联合开发。在整个开发过程中，原有居民保留其土地支配权(在我国主要表现为土地使用权)，而不是像征购式整理中土地产权被政府强制剥夺。鉴于我国城市土地整理在组织管理上涉及层面广、操作程序较为复杂，在实施过程中资金投入大、运行周期长等原因。以“成本共摊、利益共享”为中心的重划式土地整理更适合与当前城市土地整理的发展趋势，是一项促进城市土地高效、可持续、公平利用的组织管理模式。有利于解决融资渠道单一、资金缺乏，有利于调动公众参与的积极性，有利于加强土地整理意识，有利于解决产权与利益分配制度不完善等问题。
2、规划主导型
我国土地开发整理工作的开展，首先由国家组织编制《全国土地开发整理规划》，各省、自治区、直辖市国土资源部门要以《规划》为依据，组织编制省级土地开发整理规划。在某种程度上《规划》在我国具有法律效应，各地都应加强对《规划》实施和土地开发整理规划工作的认识，采取有效措施，全面贯彻实施《规划》，发挥规划对土地开发整理活动的宏观调控和引导作用，促进土地开发整理活动健康、有序开展。土地开发整理规划是土地利用总体规划的补充，制定时一定要在城市总体规划和相应专项规划的指导下，处理好近期和长远关系、土地开发利用与生态保护的关系，是科学指导土地开发整理活动的重要依据，对规范土地开发整理活动，保护和改善生态环境，确保耕地占补平衡，实现耕地保护目标具有重要意义。城市土地整理规划可以从多方面与其它规划进行比较分析，从空间范围上看，它是土地利用规划的一个专项规划，也是城市规划的一个详细规划。
3、旧城改造模式
近十几年来，随着城市经济结构调整与城市化进程步伐的加快，部分城区土地配置效率低下、房屋破旧败坏、基础设施滞后、历史风貌与景观特色丧失等问题日益突出，出现了旧城衰败的现象。旧城改造就是针对城市旧区环境较差、标准偏低、规划落后、经济衰退而进行的自我改造过程。城市发展的过程是一个不断更新改造的新陈代谢过程，其积极意义在于阻止城市衰退，促进城市发展。由于城市发展惯性的作用，城市内部组织系统的变化调适往往滞后于发展变化，导致功能性和结构性衰退。旧城改造模式的运作方式 (1)“健身运动”式改造。指针对城市的物质性老化和结构性、功能性的衰退，所采取的改善物质环境，通过旧城改造不断地调整、完善城市结构与功能的措施。此時，城市更新的首要动因不再是有形磨损，而是无形磨损。(2)大规模改造。大规模目的是为给城市中心区注入新的活力，并提高落后地区的可居住性。大规模改造对城市形体进行改造，有助于产业结构与生产布局的优化，但也带来了一些负面影响，如破坏了现存的邻里关系：在级差地租的作用下，城市中心区土地的强化利用导致了中心区的衰败；破坏城市有机机能与历史文脉等等(3)“小而灵活”的渐进式改造。指顺应城市发展，由社区自身组织的谨慎渐进式改造。这一方式包容多种功能的逐步的改造，取代单一功能的迅速改造；谋求社区居民与地方政府、开发商、学者和专业技术人员等多方合作；严格控制历史保护区内的建设活动；推进社区环境的综合整治、社区经济的复兴和居民参与下的邻里自建；规划社区以改善社区环境、创造就业机会、促进邻里和睦为主要目标。
三、城市土地整理模式运作管理
城市土地在整理的过程中，其组织管理和实践应用是相互联系、相互影响的，采取合适的组织管理模式，选择适宜的应用模式是实现城市土地整理效益最大化的关键。
1、合理选择土地整理项目区
合理选择土地整理项目区是项目建设关键的第一步，应遵循以下原则组织进行：(1)项目区完整性原则，要求在选择项目区时重点考虑具有一定规模、区块相对集中连片、保持相对完整、并能体现规模效益的项目区。(2)突出重点、循序渐进原则，要求土地整理项目应根据土地整理规划，结合地方经济和自然条件，采取适宜的土地整理模式，有计划、有步骤地开展土地整理工作。(3)数量、质量、生态三者统一原则，以提高城市土地产出率为目的，坚持提高整理数量、加强整理质量和重视生态环境三者的统一。(4)合理利用土地、效益显著原则，充分体现合理利用和保护土地资源，以经济效益、社会效益和生态效益的综合效益为实施目标
2、进行项目可行性研究
城市土地整理项目可行性研究要求在充分了解自然资源特征，摸清土地利用问题，掌握土地已有生产条件，并进行景观生态评价的基础上，科学选定整理目标、任务，综合配置建设工程，以及合理利用自然资源和生产条件解决土地利用问题，提出综合生产能力、改善生态环境、并取得最佳综合效益的土地整理项目可行方案。可行性研究质量如何直接决定着一个项目的成败。
3、加强土地权属管理
城市土地整理无论采用何种模式，操作过程中都要涉及到土地置换和权属变更，可以说土地权属管理贯穿于土地整理全过程，从整理前的权属现状确认到整理后的土地登记。如果土地产权不清与利益分配不公，不仅不利于整理工作的开展，而且会给整理工作带来很大困难。所以必须完善相应制度，理清和明确土地权属关系。一是建设用地整理前要依据土地调查和土地登记资料，认真做好整理前权属状况的确认；二是对涉及土地权属调整的一定要依法确认调整后的权属，进行变更登记，防止引发土地纠纷；三是要注意保护居民利益，充分尊重原土地产权人的意愿，根据所拥有的产权比例和投入成本分配整理后的利益。
4、资金筹措与管理
资金落实是土地整理的中心环节，也是城市土地整理顺利展开的重要保证。在海外城市整理的资金来源主要来自四个渠道：业主自筹资金、政府资助、土地整理基金和与其他机构合资。目前，我国城市土地整理资金的主要来源是财政拨款与银行贷款，在实践中存在很多问题。本着大众参与和谁受益谁付费的基本原则，参考海外城市土地整理的成功经验，因此，我国的城市土地整理也可以采取多种筹资措施，形成一个以政府为主导，以市场为依托，多方参与，以地生财的资金筹集制度。■
参考文献
[1]尹东风,钟海. 搞好城市土地整理提高土地利用率. 国土资源导刊. 2007, 3(2):
[2]杨庆媛,涂建军,廖和平等. 国外土地整理:性质,研究领域及借鉴. 国外合作与借鉴. 2000(7)
关键词：土地整理；政府；规划
一、前言
我国土地整理实行的是一种以行政职能为主导的土地整理运作模式，即以行政权利推动为主，参与主体也是政府部门或其委托的有关机构，从组织、投入、参与、实施到管理完全“行政一体化”。客观的说，在我国城市土地整理工作开展的初期阶段采取政府投入、实施、管理于一体的运作模式，对于推进土地整理工作的开展具有实际意义。但是，随着工业化、城市化的迅速发展，土地利用变化十分迅速，尤其是土地整理的规模不断扩大，传统的土地整理运作模式的弊端不断突现，如融资渠道单一、资金缺乏、难以调动土地整理意识、规划设计不到位、缺乏公众参与、产权与利益分配制度不完善等问题与不足，严重影响到城市土地整理工作的质量和效益。因此，在经济迅猛发展，城市结构急剧变化的今天，必须探索一套适合城市发展的土地整理模式。
二、城市土地整理模式
1、政府主导型
政府主导型在具体实践中主要分为征购式整理和重划式整理两种：①征购式土地整理是指政府采用强制的手段运用土地征用、征收的方式开展的城市土地整理。在这个过程中，土地产权从原有居民的手里被政府强制转移到开发者手里，原有居民不享有参与公平谈判的权利，只能被动地接受征地补偿或安置。②重划式整理是指政府与居民建立平等的合作关系，以成本共摊、利益共享的方式开展的建设用地整理。从本质上看，重划式整理是一种以公平谈判、保留产权为前提的土地联合开发。在整个开发过程中，原有居民保留其土地支配权(在我国主要表现为土地使用权)，而不是像征购式整理中土地产权被政府强制剥夺。鉴于我国城市土地整理在组织管理上涉及层面广、操作程序较为复杂，在实施过程中资金投入大、运行周期长等原因。以“成本共摊、利益共享”为中心的重划式土地整理更适合与当前城市土地整理的发展趋势，是一项促进城市土地高效、可持续、公平利用的组织管理模式。有利于解决融资渠道单一、资金缺乏，有利于调动公众参与的积极性，有利于加强土地整理意识，有利于解决产权与利益分配制度不完善等问题。
2、规划主导型
我国土地开发整理工作的开展，首先由国家组织编制《全国土地开发整理规划》，各省、自治区、直辖市国土资源部门要以《规划》为依据，组织编制省级土地开发整理规划。在某种程度上《规划》在我国具有法律效应，各地都应加强对《规划》实施和土地开发整理规划工作的认识，采取有效措施，全面贯彻实施《规划》，发挥规划对土地开发整理活动的宏观调控和引导作用，促进土地开发整理活动健康、有序开展。土地开发整理规划是土地利用总体规划的补充，制定时一定要在城市总体规划和相应专项规划的指导下，处理好近期和长远关系、土地开发利用与生态保护的关系，是科学指导土地开发整理活动的重要依据，对规范土地开发整理活动，保护和改善生态环境，确保耕地占补平衡，实现耕地保护目标具有重要意义。城市土地整理规划可以从多方面与其它规划进行比较分析，从空间范围上看，它是土地利用规划的一个专项规划，也是城市规划的一个详细规划。
3、旧城改造模式
近十几年来，随着城市经济结构调整与城市化进程步伐的加快，部分城区土地配置效率低下、房屋破旧败坏、基础设施滞后、历史风貌与景观特色丧失等问题日益突出，出现了旧城衰败的现象。旧城改造就是针对城市旧区环境较差、标准偏低、规划落后、经济衰退而进行的自我改造过程。城市发展的过程是一个不断更新改造的新陈代谢过程，其积极意义在于阻止城市衰退，促进城市发展。由于城市发展惯性的作用，城市内部组织系统的变化调适往往滞后于发展变化，导致功能性和结构性衰退。旧城改造模式的运作方式 (1)“健身运动”式改造。指针对城市的物质性老化和结构性、功能性的衰退，所采取的改善物质环境，通过旧城改造不断地调整、完善城市结构与功能的措施。此時，城市更新的首要动因不再是有形磨损，而是无形磨损。(2)大规模改造。大规模目的是为给城市中心区注入新的活力，并提高落后地区的可居住性。大规模改造对城市形体进行改造，有助于产业结构与生产布局的优化，但也带来了一些负面影响，如破坏了现存的邻里关系：在级差地租的作用下，城市中心区土地的强化利用导致了中心区的衰败；破坏城市有机机能与历史文脉等等(3)“小而灵活”的渐进式改造。指顺应城市发展，由社区自身组织的谨慎渐进式改造。这一方式包容多种功能的逐步的改造，取代单一功能的迅速改造；谋求社区居民与地方政府、开发商、学者和专业技术人员等多方合作；严格控制历史保护区内的建设活动；推进社区环境的综合整治、社区经济的复兴和居民参与下的邻里自建；规划社区以改善社区环境、创造就业机会、促进邻里和睦为主要目标。
三、城市土地整理模式运作管理
城市土地在整理的过程中，其组织管理和实践应用是相互联系、相互影响的，采取合适的组织管理模式，选择适宜的应用模式是实现城市土地整理效益最大化的关键。
1、合理选择土地整理项目区
合理选择土地整理项目区是项目建设关键的第一步，应遵循以下原则组织进行：(1)项目区完整性原则，要求在选择项目区时重点考虑具有一定规模、区块相对集中连片、保持相对完整、并能体现规模效益的项目区。(2)突出重点、循序渐进原则，要求土地整理项目应根据土地整理规划，结合地方经济和自然条件，采取适宜的土地整理模式，有计划、有步骤地开展土地整理工作。(3)数量、质量、生态三者统一原则，以提高城市土地产出率为目的，坚持提高整理数量、加强整理质量和重视生态环境三者的统一。(4)合理利用土地、效益显著原则，充分体现合理利用和保护土地资源，以经济效益、社会效益和生态效益的综合效益为实施目标
2、进行项目可行性研究
城市土地整理项目可行性研究要求在充分了解自然资源特征，摸清土地利用问题，掌握土地已有生产条件，并进行景观生态评价的基础上，科学选定整理目标、任务，综合配置建设工程，以及合理利用自然资源和生产条件解决土地利用问题，提出综合生产能力、改善生态环境、并取得最佳综合效益的土地整理项目可行方案。可行性研究质量如何直接决定着一个项目的成败。
3、加强土地权属管理
城市土地整理无论采用何种模式，操作过程中都要涉及到土地置换和权属变更，可以说土地权属管理贯穿于土地整理全过程，从整理前的权属现状确认到整理后的土地登记。如果土地产权不清与利益分配不公，不仅不利于整理工作的开展，而且会给整理工作带来很大困难。所以必须完善相应制度，理清和明确土地权属关系。一是建设用地整理前要依据土地调查和土地登记资料，认真做好整理前权属状况的确认；二是对涉及土地权属调整的一定要依法确认调整后的权属，进行变更登记，防止引发土地纠纷；三是要注意保护居民利益，充分尊重原土地产权人的意愿，根据所拥有的产权比例和投入成本分配整理后的利益。
4、资金筹措与管理
资金落实是土地整理的中心环节，也是城市土地整理顺利展开的重要保证。在海外城市整理的资金来源主要来自四个渠道：业主自筹资金、政府资助、土地整理基金和与其他机构合资。目前，我国城市土地整理资金的主要来源是财政拨款与银行贷款，在实践中存在很多问题。本着大众参与和谁受益谁付费的基本原则，参考海外城市土地整理的成功经验，因此，我国的城市土地整理也可以采取多种筹资措施，形成一个以政府为主导，以市场为依托，多方参与，以地生财的资金筹集制度。■
参考文献
[1]尹东风,钟海. 搞好城市土地整理提高土地利用率. 国土资源导刊. 2007, 3(2):
[2]杨庆媛,涂建军,廖和平等. 国外土地整理:性质,研究领域及借鉴. 国外合作与借鉴. 2000(7)