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【摘要】北京市丰台区城乡结合部历经二十年的建设，特别是丽泽金融商务区、丰台科技园二期、城南行动计划、园博会、种子大会等一批重点功能区的建设，推动了城市化进程，为改善首都生态环境，提升区域综合实力，改善群众生活等方面做出了重要贡献，但是城市化建设过程中也反映出土地利用不尽合理的问题。本文在参加丰台政协丰台区城乡结合部地区建设相关问题调研的基础上并结合青龙湖体育公园对土地利用的问题及原因进行分析，认为主要问题是建设用地零散分散，没有大项目带动的话土地利用效益不高。产生的原因主要是是集体土地村级所有制度存在缺陷和缺少统筹利用规划及统筹利用管理机制，对此本文从制度改革入手提出了集体土地统筹利用建议。
【关键词】北京；城乡结合部；集体土地；统筹利用
1、丰台区青龙湖体育公园项目个案分析
十八届三中全会提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。青龙湖体育公园项目是基于集体经营性建设用地流转为基础的市场主导的开发项目。项目的建设反映出了丰台区集体建设用地流转面临的普遍问题。
1.1青龙湖体育公园项目概况
青龙湖体育公园总占地面积约2583亩，涉及3个村庄，分别是西庄店村、魏各庄村、沙锅村。集体经营性建设用地成碎片分散在三个村庄，且分散在农用地和宅基地中间，给企业的开发利用带来挑战。
青龙湖公园项目是成规模的整体规划，企业在开发过程中就需要对规划内的的农地进行保留用途的租赁承包，对于耕地、林地采取的是租赁措施，即租赁其30年的承包经营权。另外，由于土地的权利人是村集体，而体育公园又涉及多个村集体，因此，项目的开发过程比较复杂，建设时间也比较长。
如图2，三个村庄总面积为3911亩，而丰台区青龙湖体育公园的占地面积为2583亩，其中只有358亩为集体经营性建设用地。具体各个村庄涉及农村集体经营性建设用地的明细情况见表1：
2225亩农用地都是要保留其用途的，这要求用地企业在开发过程中以项目特色克服建设用地少的困难。用地企业与农村集体经济组织合作，以观光休闲、创意构想、会展、景观主题、沟域特色、公园式旅游观光休闲果园、市民可租赁的观光体验型农业、环城都市型现代蔬菜展示体验带、农业观光旅游（农业主题公园）、发展低碳农业与循环农业等为概念既充分利用村集体经营性建设用地用，又较为合理的利用了农用地。
1.2青龙湖体育公园项目建设反映出的主要问题
首先，丰台区集体土地产权主体是村集体，即村集体经济组织拥有村集体土地的所有权，负责经营本村的集体经营性建设用地。由于项目规模的要求，青龙湖公园项目用地涉及三个村庄的产权主体，这就需要企业进行多方协商，协商审批过程复杂繁琐，既影响效率也可能因为协商不成功导致规模经济的缩小给企业带来风险。
其次，由于集体经济组织法律地位，管理规范等原因，村集体组织市场主体作用难以发挥。这三个村庄都是以集体经营性建设用地的使用权入股、参股的方式参与青龙湖项目的开发，不直接参与项目的运营管理，这种合作方式限制了村集体参与的程度，制约了集体经济的发展壮大。
第三，村集体经济组织参与项目所得收益由农村集体经济组织进行村内分配，具体的分配方式由村民代表大会商议。由于集体经济组织产权制度的局限，村民不直接持有股份，收益如何分配引发很多矛盾，存在分配不公的现象，村民的利益难以得到充分的保障。
2 丰台区集体建设用地流转面临的问题及原因分析
2.1 缺乏统筹规划设计导致土地利用的规模效益和整合效益不高
目前丰台区集体建设用地的开发利用主要采取“一村一策”的规划编制方式，虽然能因地制宜地安排各类用地和指标，照顾各村的利益，但客观上造成了建设用地零散分散，单块面积小的局面，各村土地资源难以整合统筹利用，土地利用的规模效益和整合效益难以实现等方面问题。首先，村级集体经济组织既是规划实施主体，又是利益主体，在规划实施过程中往往只关注本村的利益，在追求自身利益最大化的同时，客观上忽视了乡级区域土地利用效益的最大化。其次，城乡结合部地区规划编制承担着多项目标和任务，既要解决“三农”问题，完成城市化，又要完成绿化隔离、基础设施和公共配套服务设施建设，还要满足政府收益、保障房建设等任务。村级集体组织有限的土地资源难以承载过多的任务目标，而各村之间土地资源又难以整合统筹利用，村级土地利用规划也就很难实现土地利用的科学性与合理性。第三，由于开发建设周期长，政策、市场变化快，造成既有规划方案难以实施，形成了规划反复调整的局面，再加上规划调整的背后是各方利益调整反复博弈的过程，使得规划调整的时间人为的延长，土地开发利用很难按计划取得效益。
2.2集体土地村级所有制形式的阻碍了土地科学合理的统筹利用
首先，由于历史原因，城乡结合部地区在农村核算体制上，主要采取以行政村为单位的独立核算形式，集体土地所有权采取村级集体所有形式，这在制度上造成各村利益相互分割、相互独立，管理体制相互封闭，上级政府很难统筹规划管理各村的建设用地。其次，由于村集体的建设用地面积很难满足项目的用地规模要求，村集体经济组织很难独立的开发利用建设用地，而缺少各村的统筹协调机构和机制，使得各村的土地也很难统筹利用，只能靠用地企业与各村沟通协调，反复报批跑手续，这样不仅难度大也无形中增加了企业的开发成本和风险，制约了企业规模效益的发挥，极大的阻碍了乡域土地资源的统筹利用和整合利用，土地利用的规模效应和整合效益难以实现。
2.3农村集体组织的产权制度难以适应市场的要求
明晰的产权是市场化的前提，也是收益分配公平的基础。农村集体经济组织虽然参照现代企业制度搭起了组织框架，但尚未能有效运转。部分村集体经济组织依然延续传统的治理模式，董事会、监事会、管理层作用发挥不够充分，特别是股权权能不完整，股民股权封闭运行，抵押权、转让权尚未放开，资本、资产运营功能缺失，很难适应市场的要求。 2.4农村集体经济组织的法律地位不明确导致市场法人主体缺位
现在的农村集体经济组织是在原来农业生产合作社和人民公社的基础上经过改革形成的，是社会主义劳动农民实现集体所有的合作经济组织，也是农村统分结合双层经营的组织载体。《民法通则》明确了企业、机关、事业单位和社会团体四类法人组织。在农村基层组织中，村基层党组织依据《党章》设立，村民委员会由《村民委员会组织法》进行调整，农民专业合作社由《农民专业合作社法》规范。而由于国家层面对农村集体经济组织尚未立法，作为合作经济性质的农村集体经济组织的法律地位始终没有得到明确，不能依法进行注册登记，不能成为独立的市场主体，在运行中与其它基层组织职能交叉不分，无法履行自身的独立财产权?。在农村集体经济组织法人地位不明确的情况下，农村干部的权利与经理人的权力混淆，农村集体经营性建设用地的经营、处置以及收益分配都受农村干部的个人素质限制，难以在市场中以同等的身份与其他企业合作和竞争，发挥市场主体作用。
2.5新型集体经济组织运行管理不规范导致决策的不科学分配的不公平
通过改制形成的农村股份合作经济组织，是一种新型的集体经济运行管理组织形式，只是参照现代企业制度设立了相应的组织架构，还很难按现代企业管理规范运行。改革后的新型集体经济组织尽管普遍设立了股东（股东代表）大会、董事会和监事会等组织机构，但在实际运行中，有些村还没有完全按照新型集体经济组织章程规定的要求运行，仍然按传统方式进行管理，民主决策、民主选举、民主管理、民主监督还不能完全落实到位。这样在决策上很难根据市场的变化及时做出科学合理的决策；在收益分配上，仍然沿袭传统福利分配或者福利与按股份红并行的分配方式，没有严格实行按股份分红，难免出现分配不公现象。
3 统筹利用集体土地的建议
3.1以市场主导，政府引导为原则，做好集体建设用地的统筹规划设计
（1）乡域规划统筹。打破各村单独实施规划的原有模式，统筹乡级区域土地资源，合理调整规划用地和规划指标，综合平衡建设指标。通过规划统筹，尽量解决建设用地零散分散问题，在保建设用地不增加、规划绿地不减少的前提下，为建设用地的规模化利用创造必要的条件，提高土地利用效益。
（2）区域开发统筹。加大集体建设用地开发利用的统筹力度，变“村自为战”为区域统筹，打破“各村算各帐、村村算不平”的方式，在更大范围和空间内进行土地的统筹开发和区域成本核算，以平衡开发成本，平衡利益分配，实现区域利益最大化。加强一级开发统筹力度，在乡级层面形成统一的管理体制，统一的成本核算体系和统一的利益共享机制。
（3）产业发展统筹。以市场为主导，京津冀协同发展纲要为指导，在乡或更大的范围合理规划布局产业，实现“职”“住”合一，符合首都功能疏解要求的集体产业发展目标。积极引导集体经济增长发展壮大。
3.2改革创新集体经济组织的法人实体，统筹利用乡镇土地
积极探索集体建设用地统筹利用模式和流转方式。及时总结北京统筹利用集体建设用地试点工作经验，积极推广成功的统筹利用模式，例如，比较成功的西红门的集体用地统筹增量办法，来广营的乡村入股招商统筹模式，东升镇的存量资产统筹模式和崔各庄乡的产权与股份制改革统筹办法等，可以借鉴崔各庄乡社区股份合作制改革试点经验进行产权与股份制改革，实现土地资源的乡级统筹，即组建乡级土地股份公司，各行政村用集体土地使用权入股，各村集体成为公司股东，股权占比依据各村集体土地占全乡土地面积的比例确定。土地股份公司负责土地的统一经营，各村按照实际投入的土地面积获得相应收益，实现土地资源的乡级统筹。
按照十八届三中全会提出的“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”的精神，尽快研究出台有关配套政策和具体实施细则，使集体建设用地合理的流转起来。通过流转对接统筹利用，通过市场配置土地资源，实现土地利用效益的最大化。
3.3改革集体经济组织产权制度，完善运行管理体制
深化产权制度改革，推进福利分配向股份分红转变。村经济合作社改制为股份经济合作社，将农村集体经营性建设用地的权益股份化，以股份形式量化到每个集体成员，根据个人所持股比例进行收益分配，做到分配的相对公开、公平、公正，维护集体经济组织成员的长远利益，平衡各村的利益关系。
进一步加快政企分离，增强集体经济组织市场竞争能力。结合整建制撤村转居进程，理顺集体经济组织与村（居）委会的关系，明确集体经济组织的市场主体地位以及合作经济属性，逐步推动基础设施和公共服务等社会职能的分离，减轻股份合作企业负担；积极推进资源资产化、资产资本化、资本股份化、股份市场化，鼓励股份合作企业的子公司进行市场化、公司化改革。
3.4建立区域利益分享机制和筹资融资统筹协调机制
深入研究土地、资源和规划指标等区域统筹过程中的利益分享机制，以公开、公平、公正、共享为原则，从资金、政策、劳动力安置、集体经济发展等多方面入手，探索实物分配、资产量化、收益分成等多元化利益分享机制，形成清晰的跨区域统筹利益分享机制。
建立区级统一的筹融资渠道和平台，统一对接各村融资需求，统一对接各类融资机构、统一筹措抵押和担保物，根据项目成熟度、工作进展和要求，支持各类项目主体统筹开展融资工作，保障城市化建设顺利开展。
参考文献
[1]王孝东.关于深化农村集体经济产权制度改革几个重点问题的研究[J].北京农村经济，2014（04）.
[2]曾赞荣.“绿隔”政策实施下北京市城乡结合部土地利用问题及开发模式研究[J].城市发展研究，2014（07）.
[3]曲福田.城乡统筹与农村集体土地产权制度改革[J].管理世界，2011（06）.
[4]郭光磊.深化乡镇统筹利用集体经营性建设用地试点工作的思考[J].北京人大，2014（9）.
[5]丰台政协.丰台区城乡结合部地区建设相关问题调研报告[R].2015.
【关键词】北京；城乡结合部；集体土地；统筹利用
1、丰台区青龙湖体育公园项目个案分析
十八届三中全会提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。青龙湖体育公园项目是基于集体经营性建设用地流转为基础的市场主导的开发项目。项目的建设反映出了丰台区集体建设用地流转面临的普遍问题。
1.1青龙湖体育公园项目概况
青龙湖体育公园总占地面积约2583亩，涉及3个村庄，分别是西庄店村、魏各庄村、沙锅村。集体经营性建设用地成碎片分散在三个村庄，且分散在农用地和宅基地中间，给企业的开发利用带来挑战。
青龙湖公园项目是成规模的整体规划，企业在开发过程中就需要对规划内的的农地进行保留用途的租赁承包，对于耕地、林地采取的是租赁措施，即租赁其30年的承包经营权。另外，由于土地的权利人是村集体，而体育公园又涉及多个村集体，因此，项目的开发过程比较复杂，建设时间也比较长。
如图2，三个村庄总面积为3911亩，而丰台区青龙湖体育公园的占地面积为2583亩，其中只有358亩为集体经营性建设用地。具体各个村庄涉及农村集体经营性建设用地的明细情况见表1：
2225亩农用地都是要保留其用途的，这要求用地企业在开发过程中以项目特色克服建设用地少的困难。用地企业与农村集体经济组织合作，以观光休闲、创意构想、会展、景观主题、沟域特色、公园式旅游观光休闲果园、市民可租赁的观光体验型农业、环城都市型现代蔬菜展示体验带、农业观光旅游（农业主题公园）、发展低碳农业与循环农业等为概念既充分利用村集体经营性建设用地用，又较为合理的利用了农用地。
1.2青龙湖体育公园项目建设反映出的主要问题
首先，丰台区集体土地产权主体是村集体，即村集体经济组织拥有村集体土地的所有权，负责经营本村的集体经营性建设用地。由于项目规模的要求，青龙湖公园项目用地涉及三个村庄的产权主体，这就需要企业进行多方协商，协商审批过程复杂繁琐，既影响效率也可能因为协商不成功导致规模经济的缩小给企业带来风险。
其次，由于集体经济组织法律地位，管理规范等原因，村集体组织市场主体作用难以发挥。这三个村庄都是以集体经营性建设用地的使用权入股、参股的方式参与青龙湖项目的开发，不直接参与项目的运营管理，这种合作方式限制了村集体参与的程度，制约了集体经济的发展壮大。
第三，村集体经济组织参与项目所得收益由农村集体经济组织进行村内分配，具体的分配方式由村民代表大会商议。由于集体经济组织产权制度的局限，村民不直接持有股份，收益如何分配引发很多矛盾，存在分配不公的现象，村民的利益难以得到充分的保障。
2 丰台区集体建设用地流转面临的问题及原因分析
2.1 缺乏统筹规划设计导致土地利用的规模效益和整合效益不高
目前丰台区集体建设用地的开发利用主要采取“一村一策”的规划编制方式，虽然能因地制宜地安排各类用地和指标，照顾各村的利益，但客观上造成了建设用地零散分散，单块面积小的局面，各村土地资源难以整合统筹利用，土地利用的规模效益和整合效益难以实现等方面问题。首先，村级集体经济组织既是规划实施主体，又是利益主体，在规划实施过程中往往只关注本村的利益，在追求自身利益最大化的同时，客观上忽视了乡级区域土地利用效益的最大化。其次，城乡结合部地区规划编制承担着多项目标和任务，既要解决“三农”问题，完成城市化，又要完成绿化隔离、基础设施和公共配套服务设施建设，还要满足政府收益、保障房建设等任务。村级集体组织有限的土地资源难以承载过多的任务目标，而各村之间土地资源又难以整合统筹利用，村级土地利用规划也就很难实现土地利用的科学性与合理性。第三，由于开发建设周期长，政策、市场变化快，造成既有规划方案难以实施，形成了规划反复调整的局面，再加上规划调整的背后是各方利益调整反复博弈的过程，使得规划调整的时间人为的延长，土地开发利用很难按计划取得效益。
2.2集体土地村级所有制形式的阻碍了土地科学合理的统筹利用
首先，由于历史原因，城乡结合部地区在农村核算体制上，主要采取以行政村为单位的独立核算形式，集体土地所有权采取村级集体所有形式，这在制度上造成各村利益相互分割、相互独立，管理体制相互封闭，上级政府很难统筹规划管理各村的建设用地。其次，由于村集体的建设用地面积很难满足项目的用地规模要求，村集体经济组织很难独立的开发利用建设用地，而缺少各村的统筹协调机构和机制，使得各村的土地也很难统筹利用，只能靠用地企业与各村沟通协调，反复报批跑手续，这样不仅难度大也无形中增加了企业的开发成本和风险，制约了企业规模效益的发挥，极大的阻碍了乡域土地资源的统筹利用和整合利用，土地利用的规模效应和整合效益难以实现。
2.3农村集体组织的产权制度难以适应市场的要求
明晰的产权是市场化的前提，也是收益分配公平的基础。农村集体经济组织虽然参照现代企业制度搭起了组织框架，但尚未能有效运转。部分村集体经济组织依然延续传统的治理模式，董事会、监事会、管理层作用发挥不够充分，特别是股权权能不完整，股民股权封闭运行，抵押权、转让权尚未放开，资本、资产运营功能缺失，很难适应市场的要求。 2.4农村集体经济组织的法律地位不明确导致市场法人主体缺位
现在的农村集体经济组织是在原来农业生产合作社和人民公社的基础上经过改革形成的，是社会主义劳动农民实现集体所有的合作经济组织，也是农村统分结合双层经营的组织载体。《民法通则》明确了企业、机关、事业单位和社会团体四类法人组织。在农村基层组织中，村基层党组织依据《党章》设立，村民委员会由《村民委员会组织法》进行调整，农民专业合作社由《农民专业合作社法》规范。而由于国家层面对农村集体经济组织尚未立法，作为合作经济性质的农村集体经济组织的法律地位始终没有得到明确，不能依法进行注册登记，不能成为独立的市场主体，在运行中与其它基层组织职能交叉不分，无法履行自身的独立财产权?。在农村集体经济组织法人地位不明确的情况下，农村干部的权利与经理人的权力混淆，农村集体经营性建设用地的经营、处置以及收益分配都受农村干部的个人素质限制，难以在市场中以同等的身份与其他企业合作和竞争，发挥市场主体作用。
2.5新型集体经济组织运行管理不规范导致决策的不科学分配的不公平
通过改制形成的农村股份合作经济组织，是一种新型的集体经济运行管理组织形式，只是参照现代企业制度设立了相应的组织架构，还很难按现代企业管理规范运行。改革后的新型集体经济组织尽管普遍设立了股东（股东代表）大会、董事会和监事会等组织机构，但在实际运行中，有些村还没有完全按照新型集体经济组织章程规定的要求运行，仍然按传统方式进行管理，民主决策、民主选举、民主管理、民主监督还不能完全落实到位。这样在决策上很难根据市场的变化及时做出科学合理的决策；在收益分配上，仍然沿袭传统福利分配或者福利与按股份红并行的分配方式，没有严格实行按股份分红，难免出现分配不公现象。
3 统筹利用集体土地的建议
3.1以市场主导，政府引导为原则，做好集体建设用地的统筹规划设计
（1）乡域规划统筹。打破各村单独实施规划的原有模式，统筹乡级区域土地资源，合理调整规划用地和规划指标，综合平衡建设指标。通过规划统筹，尽量解决建设用地零散分散问题，在保建设用地不增加、规划绿地不减少的前提下，为建设用地的规模化利用创造必要的条件，提高土地利用效益。
（2）区域开发统筹。加大集体建设用地开发利用的统筹力度，变“村自为战”为区域统筹，打破“各村算各帐、村村算不平”的方式，在更大范围和空间内进行土地的统筹开发和区域成本核算，以平衡开发成本，平衡利益分配，实现区域利益最大化。加强一级开发统筹力度，在乡级层面形成统一的管理体制，统一的成本核算体系和统一的利益共享机制。
（3）产业发展统筹。以市场为主导，京津冀协同发展纲要为指导，在乡或更大的范围合理规划布局产业，实现“职”“住”合一，符合首都功能疏解要求的集体产业发展目标。积极引导集体经济增长发展壮大。
3.2改革创新集体经济组织的法人实体，统筹利用乡镇土地
积极探索集体建设用地统筹利用模式和流转方式。及时总结北京统筹利用集体建设用地试点工作经验，积极推广成功的统筹利用模式，例如，比较成功的西红门的集体用地统筹增量办法，来广营的乡村入股招商统筹模式，东升镇的存量资产统筹模式和崔各庄乡的产权与股份制改革统筹办法等，可以借鉴崔各庄乡社区股份合作制改革试点经验进行产权与股份制改革，实现土地资源的乡级统筹，即组建乡级土地股份公司，各行政村用集体土地使用权入股，各村集体成为公司股东，股权占比依据各村集体土地占全乡土地面积的比例确定。土地股份公司负责土地的统一经营，各村按照实际投入的土地面积获得相应收益，实现土地资源的乡级统筹。
按照十八届三中全会提出的“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”的精神，尽快研究出台有关配套政策和具体实施细则，使集体建设用地合理的流转起来。通过流转对接统筹利用，通过市场配置土地资源，实现土地利用效益的最大化。
3.3改革集体经济组织产权制度，完善运行管理体制
深化产权制度改革，推进福利分配向股份分红转变。村经济合作社改制为股份经济合作社，将农村集体经营性建设用地的权益股份化，以股份形式量化到每个集体成员，根据个人所持股比例进行收益分配，做到分配的相对公开、公平、公正，维护集体经济组织成员的长远利益，平衡各村的利益关系。
进一步加快政企分离，增强集体经济组织市场竞争能力。结合整建制撤村转居进程，理顺集体经济组织与村（居）委会的关系，明确集体经济组织的市场主体地位以及合作经济属性，逐步推动基础设施和公共服务等社会职能的分离，减轻股份合作企业负担；积极推进资源资产化、资产资本化、资本股份化、股份市场化，鼓励股份合作企业的子公司进行市场化、公司化改革。
3.4建立区域利益分享机制和筹资融资统筹协调机制
深入研究土地、资源和规划指标等区域统筹过程中的利益分享机制，以公开、公平、公正、共享为原则，从资金、政策、劳动力安置、集体经济发展等多方面入手，探索实物分配、资产量化、收益分成等多元化利益分享机制，形成清晰的跨区域统筹利益分享机制。
建立区级统一的筹融资渠道和平台，统一对接各村融资需求，统一对接各类融资机构、统一筹措抵押和担保物，根据项目成熟度、工作进展和要求，支持各类项目主体统筹开展融资工作，保障城市化建设顺利开展。
参考文献
[1]王孝东.关于深化农村集体经济产权制度改革几个重点问题的研究[J].北京农村经济，2014（04）.
[2]曾赞荣.“绿隔”政策实施下北京市城乡结合部土地利用问题及开发模式研究[J].城市发展研究，2014（07）.
[3]曲福田.城乡统筹与农村集体土地产权制度改革[J].管理世界，2011（06）.
[4]郭光磊.深化乡镇统筹利用集体经营性建设用地试点工作的思考[J].北京人大，2014（9）.
[5]丰台政协.丰台区城乡结合部地区建设相关问题调研报告[R].2015.