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【摘要】国库集中支付制度改革是我国财政支出管理制度改革的重要内容，其实质就是将政府所有财政性资金集中在开设的国库单一账户中，所有财政支出均通过单一账户进行拨付，从而增强了财政资金支出的透明度，提高了财政资金的使用效益，也从制度上防范了腐败现象的发生，但在具体实施过程中，存在的一些问题不容忽视，本文通过对宕昌县国库集中支付改革和运行情况的调查，分析国库集中支付改革中存在的问题及原因，提出完善国库集中支付改革的相关建议。
【关键词】宕昌县 国库集中支付 问题 建议
国库集中支付制度改革是我国财政支出管理制度改革的重要内容，是建立公共财政框架的重要组成部分，是以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的新型国库管理制度，其实质就是将政府所有财政性资金集中在国库或国库指定的代理行开设的账户，同时所有财政支出均通过这一账户进行拨付，以进一步增强财政资金支出的透明度，提高财政资金使用效益，从制度上防范腐败现象的发生。本文通过对宕昌县国库集中支付改革和运行情况进行调查，分析国库集中支付改革中存在的问题及原因，提出完善国库集中支付改革的相关建议。
一、宕昌县国库集中支付制度实施情况
（一）国库集中支付流程运行通畅
2010年，根据甘肃省国库体制改革工作要求，宕昌县国库部门紧紧围绕改革方向和重点，加强与财政部门联系沟通，首选了8个预算单位（四个一级预算单位，四个二级预算单位）作为国库集中支付改革的试点单位实行集中支付，取得改革的初步成功。之后宕昌县支库进一步加大工作力度，多次与财政部门沟通协调，相继将全部县直预算单位和25乡镇府收支预算纳入了改革范围。截止2015年底，全县共有140个预算单位、20.54%的财政预算资金实行了国库集中支付，从财政集中支付额度的下达到资金支付清算，各个环节运行通畅，国库集中支付改革工作在宕昌县域得到扎实稳步推进。
（二）财政资金使用效率得到提高
实施国库集中支付制度后，财政资金不需要通过任何中间环节就可直接由国库支付给商品和劳务供应者，真实地反映了财政资金的支出数据，使得财政、国库部门可以直接掌握每笔资金的最终去向，从源头上预防和遏制了腐败现象的滋生。同时，集中支付流程的设计大大缩短了资金到账时间，提高了国库资金的使用效率，使预算单位用款更加及时和便利。
二、存在的问题
（一）账户管理存在不规范的现象
实行国库集中支付制度后，按照相关要求，人民银行国库部门开设了国库单一账户，集中支付代理银行开设了财政零余额账户和预算单位零余额账户，零余额开立后，按规定应当取消预算单位自行开设的银行账户，支出全部实行国库集中支付。但据调查，大量的预算单位改革前基本帐户均留有资金，为了使国库集中支付改革顺利实施，经协商保留了预算单位改革前的基本帐户，同时为预算单位开立零余额专用账户专门用于集中支付，该账户可支取现金，与基本帐户并无两样，形成了预算单位名义上一个基本帐户，实际拥有两个基本帐户的情况，违背了《人民币银行结算账户管理办法》“单位银行结算账户的存款人只能在银行开立一个基本帐户”的规定。
（二）资金清算方式与当前银行结算制度相悖
按照现行国库集中支付业务的资金清算规定，代理银行收到财政部门提交的支付令后，无条件将资金从其清算账户支付到财政零余额户或预算单位零余额户，这样就形成了集中支付代理银行清算账户在时点上的垫款。当日营业终了，集中支付代理行根据清算账户资金支付情况向人民银行提出清算，收到人民银行划转的国库集中支付清算资金后，代理行结清垫付的资金。从资金清算的整个流程看，国库集中支付代理行先付款后收款，违背了《人民币银行结算账户管理办法》中规定的“恪守信用，履约付款，谁的钱进谁的账，由谁支配，银行不垫款”的结算原则。
（三）资金存在风险隐患
一方面收款人、收款账户是否真实难以核实，一旦预算单位提供虚假收款人或收款账户套取财政资金或提供的伪造的购销合同骗取财政资金，由于缺乏事中审查，造成财政资金使用的风险隐患；另一方面，预算单位合理但真伪难以辨别的用款申请，同样存在以虚假用款申请骗取财政资金的可能。这类采购性资金一般用款额度较大，一旦违规行为得逞，对财政资金带来的风险很大，后果非常严重。三是是零余额账户支付存在的资金风险。从目前情况看，零余额账户的支取频率较高，至于支取的行为是否合理，应不应该支付，代理银行不承担审核责任，财政部门又无从考证。比如，预算单位向财政部门提出资金支付申请，报销汽车油耗等费，对其票据是否真实，缺乏有效的事中监督，造成资金风险。
（四）削弱了人民银行的监管职能
人民银行经理国库的职责要求对财政资金的拨付实施监督。实施国库集中支付前，人行国库部门可以对每笔预算拨款的凭证要素、拨款用途进行逐项审核，发现要素不全、填写不正确、用途不合理的拨款可以依法拒绝办理。但国库集中支付制度的实施后，对财政部门预算拨款的审核基本上由代理银行完成，资金的实际用途和去向由财政部门和预算单位调控，无论资金正确与否国库同样进行清算，人民银行完全处于被动清算，在一定程度上削弱了人民银行国库部门的监管职能，使国库对预算支出监督明显滞后，难以执行监管职责，客观上增加了预算资金的使用风险。
（五）支付流程不能规避财政“透支”风险
当前国库集中支付采取“先支付，后清算”的模式，即财政或预算单位直接向集中支付代理银行下达支付指令，由代理银行先垫付资金，日终汇总支付总额再向央行国库发起清算。该模式下，一旦财政资金头寸不足，将导致财政“透支”行为发生。在地方财力日益吃紧的大背景下，加上财政部门对账不及时、支出随意性较大等因素，“透支”现象可能会发生，从而引发商业银行的资金损失。
（六）国库会计核算集中系统（TCBS系统） 不能直接办理国库集中支付业务，不能实现数据信息共享，使工作效率大打折扣。据调查，目前国库会计数据集中系统（TCBS）没有办理国库集中支付业务的接口，不能实现国库集中支付系统与国库会计数据集中系统（TCBS）数据信息共享，接收直接和授权支付的数据信息仍然要依托于原国库会计核算系统（TBS）。每当发生国库集中支付业务，国库人员只能先将集中支付数据信息在TBS系统导入成功后，才能按实拨方式在TCBS系统中逐笔录入支付信息，从而大大降低了国库工作效率。
三、完善国库集中支付制度的几点建议
（一）进一步建立健全国库集中支付改革的配套制度和法律法规
规范操作程序，为合理使用预算资金提供制度依据。为此，应尽快修改或出台与之相配套的规章制度，建立严格的监督检查制度和风险监测、预警、防范平台，并将制度贯穿于整个业务处理的始终，为财政国库改革提供强有力的制度保障，为改革创造良好的法律环境，同时要进一步优化操作流程，确保财政资金的安全。
（二）探索国库集中支付监管新思路
为了有效防范财政资金发生风险，需要构建一套完善的政府财政资金监管体系，使财政资金事前做好对每笔资金用途的合规性审核；事中对资金从国库单一账户的拨付、审核代理银行申请划款数额、代理银行是否在符合规定范围为预算单位办理资金支付以及是否及时准确地划拨支付资金等方面进行跟踪；事后定期开展对代理银行零余额账户的检查。通过用制度约束、网络监测等手段，强化国库集中支付风险管理，实时监管国库资金流向，确保资金安全。同时要实现信息资源共享、交流和相互监督，从而进一步规范国库集中支付行为，有效发挥人民银行的国库监管职能，提升国库集中支付监管水平。
（三）进一步加快财、税、库、行横向联网的步伐实现信息资源共享
目前财、税、库、银横向联网系统，为各联网单位搭建了信息交换和信息共享平台，特别是人民银行国库会计核算数据集中后，TCBS系统（国库会计数据集中系统）与财税库银横向联网系统实现了无缝连接，为国库集中支付横向联网业务的开展奠定了基础。为此建议进一步扩大财、税、库、银横向联网系统业务覆盖率，即通过财税库银横向联网系统办理国库集中支付业务，以实现数据信息共享。及时进行资金监控，特别是对异常划拨、可疑支付进行及时预警，便于财、税、库、行各部门联手采取措施化解风险，有效地规范财政预算收支执行，确保国库资金安全。同时通过联网实现财政资金实时清算，减少代理银行垫财政付息问题，提高国库集中支付效率。
（四）完善财政直接支付与财政授权支付的后续监督机制
财政资金通过财政部门签发支付令或通过财政部门授权预算单位签发支付令从国库直接拨付给供应商或劳务提供者后，财政部门必须采取措施，对财政资金进行跟踪问效，通过事后监控，防止虚假账务现象的发生。
（五）提高国库人员的业务操作水平
国库集中支付制度是一项政策性强，涉及面广的新型财政资金支付管理制度。随着国库集中支付的不断深入，一些新情况、新问题将不断产生。因此，一方面人民银行应该加强与财政部门的协调、沟通，对集中支付业务中的新问题积极进行调查研究，及时沟通，共同协商解决。另一方面，人民银行国库部门要进一步加大对国库人员的培训力度，使业务人员熟悉政策、规范操作、正确核算，确保国库集中支付业务规范、安全、高效运行。
课题组组长：陈志杰
课题组成员：陈永梅 朱茜骏
【关键词】宕昌县 国库集中支付 问题 建议
国库集中支付制度改革是我国财政支出管理制度改革的重要内容，是建立公共财政框架的重要组成部分，是以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的新型国库管理制度，其实质就是将政府所有财政性资金集中在国库或国库指定的代理行开设的账户，同时所有财政支出均通过这一账户进行拨付，以进一步增强财政资金支出的透明度，提高财政资金使用效益，从制度上防范腐败现象的发生。本文通过对宕昌县国库集中支付改革和运行情况进行调查，分析国库集中支付改革中存在的问题及原因，提出完善国库集中支付改革的相关建议。
一、宕昌县国库集中支付制度实施情况
（一）国库集中支付流程运行通畅
2010年，根据甘肃省国库体制改革工作要求，宕昌县国库部门紧紧围绕改革方向和重点，加强与财政部门联系沟通，首选了8个预算单位（四个一级预算单位，四个二级预算单位）作为国库集中支付改革的试点单位实行集中支付，取得改革的初步成功。之后宕昌县支库进一步加大工作力度，多次与财政部门沟通协调，相继将全部县直预算单位和25乡镇府收支预算纳入了改革范围。截止2015年底，全县共有140个预算单位、20.54%的财政预算资金实行了国库集中支付，从财政集中支付额度的下达到资金支付清算，各个环节运行通畅，国库集中支付改革工作在宕昌县域得到扎实稳步推进。
（二）财政资金使用效率得到提高
实施国库集中支付制度后，财政资金不需要通过任何中间环节就可直接由国库支付给商品和劳务供应者，真实地反映了财政资金的支出数据，使得财政、国库部门可以直接掌握每笔资金的最终去向，从源头上预防和遏制了腐败现象的滋生。同时，集中支付流程的设计大大缩短了资金到账时间，提高了国库资金的使用效率，使预算单位用款更加及时和便利。
二、存在的问题
（一）账户管理存在不规范的现象
实行国库集中支付制度后，按照相关要求，人民银行国库部门开设了国库单一账户，集中支付代理银行开设了财政零余额账户和预算单位零余额账户，零余额开立后，按规定应当取消预算单位自行开设的银行账户，支出全部实行国库集中支付。但据调查，大量的预算单位改革前基本帐户均留有资金，为了使国库集中支付改革顺利实施，经协商保留了预算单位改革前的基本帐户，同时为预算单位开立零余额专用账户专门用于集中支付，该账户可支取现金，与基本帐户并无两样，形成了预算单位名义上一个基本帐户，实际拥有两个基本帐户的情况，违背了《人民币银行结算账户管理办法》“单位银行结算账户的存款人只能在银行开立一个基本帐户”的规定。
（二）资金清算方式与当前银行结算制度相悖
按照现行国库集中支付业务的资金清算规定，代理银行收到财政部门提交的支付令后，无条件将资金从其清算账户支付到财政零余额户或预算单位零余额户，这样就形成了集中支付代理银行清算账户在时点上的垫款。当日营业终了，集中支付代理行根据清算账户资金支付情况向人民银行提出清算，收到人民银行划转的国库集中支付清算资金后，代理行结清垫付的资金。从资金清算的整个流程看，国库集中支付代理行先付款后收款，违背了《人民币银行结算账户管理办法》中规定的“恪守信用，履约付款，谁的钱进谁的账，由谁支配，银行不垫款”的结算原则。
（三）资金存在风险隐患
一方面收款人、收款账户是否真实难以核实，一旦预算单位提供虚假收款人或收款账户套取财政资金或提供的伪造的购销合同骗取财政资金，由于缺乏事中审查，造成财政资金使用的风险隐患；另一方面，预算单位合理但真伪难以辨别的用款申请，同样存在以虚假用款申请骗取财政资金的可能。这类采购性资金一般用款额度较大，一旦违规行为得逞，对财政资金带来的风险很大，后果非常严重。三是是零余额账户支付存在的资金风险。从目前情况看，零余额账户的支取频率较高，至于支取的行为是否合理，应不应该支付，代理银行不承担审核责任，财政部门又无从考证。比如，预算单位向财政部门提出资金支付申请，报销汽车油耗等费，对其票据是否真实，缺乏有效的事中监督，造成资金风险。
（四）削弱了人民银行的监管职能
人民银行经理国库的职责要求对财政资金的拨付实施监督。实施国库集中支付前，人行国库部门可以对每笔预算拨款的凭证要素、拨款用途进行逐项审核，发现要素不全、填写不正确、用途不合理的拨款可以依法拒绝办理。但国库集中支付制度的实施后，对财政部门预算拨款的审核基本上由代理银行完成，资金的实际用途和去向由财政部门和预算单位调控，无论资金正确与否国库同样进行清算，人民银行完全处于被动清算，在一定程度上削弱了人民银行国库部门的监管职能，使国库对预算支出监督明显滞后，难以执行监管职责，客观上增加了预算资金的使用风险。
（五）支付流程不能规避财政“透支”风险
当前国库集中支付采取“先支付，后清算”的模式，即财政或预算单位直接向集中支付代理银行下达支付指令，由代理银行先垫付资金，日终汇总支付总额再向央行国库发起清算。该模式下，一旦财政资金头寸不足，将导致财政“透支”行为发生。在地方财力日益吃紧的大背景下，加上财政部门对账不及时、支出随意性较大等因素，“透支”现象可能会发生，从而引发商业银行的资金损失。
（六）国库会计核算集中系统（TCBS系统） 不能直接办理国库集中支付业务，不能实现数据信息共享，使工作效率大打折扣。据调查，目前国库会计数据集中系统（TCBS）没有办理国库集中支付业务的接口，不能实现国库集中支付系统与国库会计数据集中系统（TCBS）数据信息共享，接收直接和授权支付的数据信息仍然要依托于原国库会计核算系统（TBS）。每当发生国库集中支付业务，国库人员只能先将集中支付数据信息在TBS系统导入成功后，才能按实拨方式在TCBS系统中逐笔录入支付信息，从而大大降低了国库工作效率。
三、完善国库集中支付制度的几点建议
（一）进一步建立健全国库集中支付改革的配套制度和法律法规
规范操作程序，为合理使用预算资金提供制度依据。为此，应尽快修改或出台与之相配套的规章制度，建立严格的监督检查制度和风险监测、预警、防范平台，并将制度贯穿于整个业务处理的始终，为财政国库改革提供强有力的制度保障，为改革创造良好的法律环境，同时要进一步优化操作流程，确保财政资金的安全。
（二）探索国库集中支付监管新思路
为了有效防范财政资金发生风险，需要构建一套完善的政府财政资金监管体系，使财政资金事前做好对每笔资金用途的合规性审核；事中对资金从国库单一账户的拨付、审核代理银行申请划款数额、代理银行是否在符合规定范围为预算单位办理资金支付以及是否及时准确地划拨支付资金等方面进行跟踪；事后定期开展对代理银行零余额账户的检查。通过用制度约束、网络监测等手段，强化国库集中支付风险管理，实时监管国库资金流向，确保资金安全。同时要实现信息资源共享、交流和相互监督，从而进一步规范国库集中支付行为，有效发挥人民银行的国库监管职能，提升国库集中支付监管水平。
（三）进一步加快财、税、库、行横向联网的步伐实现信息资源共享
目前财、税、库、银横向联网系统，为各联网单位搭建了信息交换和信息共享平台，特别是人民银行国库会计核算数据集中后，TCBS系统（国库会计数据集中系统）与财税库银横向联网系统实现了无缝连接，为国库集中支付横向联网业务的开展奠定了基础。为此建议进一步扩大财、税、库、银横向联网系统业务覆盖率，即通过财税库银横向联网系统办理国库集中支付业务，以实现数据信息共享。及时进行资金监控，特别是对异常划拨、可疑支付进行及时预警，便于财、税、库、行各部门联手采取措施化解风险，有效地规范财政预算收支执行，确保国库资金安全。同时通过联网实现财政资金实时清算，减少代理银行垫财政付息问题，提高国库集中支付效率。
（四）完善财政直接支付与财政授权支付的后续监督机制
财政资金通过财政部门签发支付令或通过财政部门授权预算单位签发支付令从国库直接拨付给供应商或劳务提供者后，财政部门必须采取措施，对财政资金进行跟踪问效，通过事后监控，防止虚假账务现象的发生。
（五）提高国库人员的业务操作水平
国库集中支付制度是一项政策性强，涉及面广的新型财政资金支付管理制度。随着国库集中支付的不断深入，一些新情况、新问题将不断产生。因此，一方面人民银行应该加强与财政部门的协调、沟通，对集中支付业务中的新问题积极进行调查研究，及时沟通，共同协商解决。另一方面，人民银行国库部门要进一步加大对国库人员的培训力度，使业务人员熟悉政策、规范操作、正确核算，确保国库集中支付业务规范、安全、高效运行。
课题组组长：陈志杰
课题组成员：陈永梅 朱茜骏