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收稿日期：2011-01-15
作者简介：王军锋，博士，副教授，主要研究方向为环境经济与环境政策。
基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（编号：NKZXB1010022）；国家自然科学基金（编号：71003056）；国家社科基金重大项目（编号：07&ZD018）。
（南开大学环境科学与工程学院，天津 300071）
摘要 作为消除生态环境资源开发利用过程中负外部性的重要手段，研究生态补偿机制对于指导我国流域生态环境资源开发和流域环境污染治理具有重要的现实意义。本文选取流域生态补偿机制作为研究对象，从生态补偿思想的来源、内涵、实施模式、补偿标准等角度系统梳理了相关领域的研究成果，并论述了市场主导的流域生态补偿机制和政府主导的流域生态补偿机制两种模式的区别与联系。在此基础上，文章从基本思路、政策框架、监管体系等维度分析评述了子牙河流域生态补偿机制，发现子牙河流域生态补偿机制是将生态补偿基金扣缴制度、改良的政绩考核制度、生态补偿基金使用监督管理制度等组成有机整体的运行体系，属于典型的政府主导模式，并剖析了子牙河流域生态补偿机制取得成效的原因。最后，本文认为，基于现阶段国情，我国应推行由政府主导的流域生态补偿机制，并就完善政府主导的流域生态补偿机制提出了相关政策建议。
关键词 子牙河；政府主导；生态补偿基金；流域生态补偿机制
中图分类号 F062.2；F205 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2011）07-0101-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.07.018
长期以来，由于缺乏必要的生态补偿措施，我国的生态环境保护与建设出现了“少数人负担，多数人受益；上游地区负担，下游地区受益；贫困地区负担，富裕地区受益”的不合理局面。为了追求环境公平，保护生态环境，实现环境与经济社会的可持续发展，全国各地开展了关于生态补偿的一系列尝试。生态补偿机制究竟是什么？为什么各地广泛开展关于生态补偿的尝试？本文将梳理国内外学者近年来就生态补偿和流域生态补偿所做的研究，并在此基础上评述子牙河流域生态补偿机制，最后思考我国如何构建政府主导的流域生态补偿机制。
1 流域生态补偿机制研究述评
随着经济活动的不断深入，20世纪90年代以来出现了越来越多的生态环境问题，传统手段在解决这些问题时都有一定的局限性，与此同时，市场成为配置环境资源的重要手段，决策者潜意识认为通过市场的作用能够达到保护环境与消除贫困的双重目的。正是在这样的背景下，生态补偿（ecological compensation）引起了国际社会的广泛关注［1］。国内学者称其为生态补偿，国际上一般称其为环境/生态服务付费（payments for environmental/ecological services）。鉴于生态补偿和环境/生态服务付费为了实现相同的目的，采用相似的手段，为论述方便，本文统一称其为生态补偿。
生态补偿机制目前主要用于解决森林资源、种群栖息地、生物多样性保护等领域的生态环境问题，其内涵比较宽泛。Wunder［2］ 认为生态补偿应当满足：①一种自愿的交易行为；②交易对象是明确界定的环境服务；③存在环境服务消费者；④存在环境服务提供者；⑤当且仅当服务提供者保证了环境服务的供给，消费者才要付费。毛显强等［3］从行为主体的成本角度出发，认为生态补偿是指通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿） ,提高该行为的成本（或收益） ,从而激励损害（或保护） 行为的主体减少（或增加） 因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性） ,达到保护资源的目的；王金南等［4］从环境管理和公共政策制定的角度出发，认为生态补偿是一种以保护生态服务功能、促进人与自然和谐相处为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用财政、税费、市场等手段，调节生态保护者、受益者和破坏者经济利益关系的制度安排。
由于社会制度、经济状况及生态环境等方面的差异，生态补偿机制在不同国家的实施模式不尽相同。就生态补偿实施模式而言，主要存在市场和政府两种模式。不同学者对二者内涵界定相似，但表述不同，主要有：市场手段、政府手段，市场补偿、政府补偿，市场主导、政府主导等，本文统一称其为市场主导模式或政府主导模式。市场主导模式是指在政府引导下，生态服务消费者直接与提供者协商价格并购买服务。而政府主导模式指政府作为第三方机构代表生态服务消费者与提供者协商价格并购买服务，第三方机构并不仅限于政府，还包括非政府组织、非盈利组织等。
在市场主导模式中，生态服务消费者和提供者均可自愿进入或退出交易市场，而在政府主导模式中提供者可以自愿进出交易市场，消费者却不可以。两种模式的根本区别不在于是消费者或是政府出钱购买生态服务，而在于是谁决定了生态服务的价格。此外，市场主导的生态补偿机制目的往往十分明确，即保证生态服务的足额提供，而政府主导的生态补偿模式除了要保证生态服务的足额提供外，还有其他一些目标，比如增加就业、消除贫困等。
Pagiola等［5］认为市场主导模式效率更高，因为无论消费者还是提供者都直接参与了协商过程并对生态服务足够了解，若二者在补偿价格上存在分歧，则可以不断协商，直至双方满意为止。但是市场主导的生态补偿模式需要一定的条件：①明确界定的产权；②极低的交易费用；③有完善的法律制度作保证。当市场主导的条件不能满足时，政府主导便是唯一的选择了，政府主导的生态补偿可以解决由于生态环境服务“公共物品”属性所带来的搭便车现象。
在生态补偿的付费机制研究方面，刘桂环等［6］、Engel等［7］均认为生态补偿应以受益者付费为原则，而徐大伟等［8］则认为应以受益者付费和污染者付费为原则，Pagiola等 ［9］还认为生态补偿应当改善生态服务提供者的生活状况。
流域生态环境问题具有跨界转移特性，是生态补偿机制的重点研究领域。流域是指一个水系干流和支流所流过的整个区域及区域内生物与环境间发生的物质、能量交换和相互作用而构成的复杂系统。在确定流域生态补偿标准时，国内学者认为应以科斯理论为指导，上游保护水源，下游进行补偿的标准由以下三部分组成［4,6,10］：①上游地区为保护水源及生态环境所付出的现实成本，包括植树造林、环境污染整治等；②上游地区为保护生态环境所付出的机会成本，主要指限制特定产业发展的成本；③为进一步保护生态环境所付出的成本，包括新上污染治理项目等。若上游污染水源阻碍下游发展，则上游要对下游进行补偿，标准是下游失去的发展成本。
至于流域生态补偿标准的定量测算方法，是当前急需解决的问题，学者们尚未形成一致看法，但进行了大量尝试：张志强等［11］利用条件价值评估法测定了黑河流域居民为恢复张掖地区生态系统的支付意愿（WTP）；郑海霞等［12］则分析了影响被调查者支付意愿（WTP）的因素；王金南等［13］认为流域生态补偿额度应以污染造成的损失计量；徐大伟等［8］提出基于河流水质水量的跨行政区域生态补偿计量办法，耿涌等［14］应用水足迹理论提出不同情况下的流域生态补偿金额测算模型；赵光洲等［15］则从经济学角度分析，认为生态补偿应以社会总成本与社会总收益相等为标准。
国内外学者就流域生态补偿进行的实例研究主要包括：Kosoy等 ［16］分析了拉美三国洪都拉斯、哥斯达黎加、尼加拉瓜流域生态补偿的实际案例；Pagiola等［9］以拉美国家为研究对象，探讨了生态补偿与消除上游流域居民贫困的问题；胡鞍钢等［17］分析了金华江上游东阳市与下游义乌市之间的水权交易协议；周映华等［18］讨论了粤赣关于东江流域水资源利用及生态补偿的相关事宜；黄东风等［19］总结了福建省闽江和九龙江生态补偿的模式。
综合国内外研究成果，可以认为生态补偿机制本质上是一种制度安排，其目的在于可持续利用生态环境资源，主要通过多样的手段推动生态环境资源开发利用中的外部性内部化的实现，解决生态环境资源消费中的“搭便车”现象。但现有文献对市场主导或政府主导的流域生态补偿机制并未深入论述，子牙河流域生态补偿机制作为典型的政府主导模式，自实施以来取得良好成效，鉴于此，本文将深入探讨子牙河流域生态补偿机制，以期为我国流域生态补偿机制的推广建言献策。
2 子牙河流域生态补偿机制案例研究
2.1 子牙河流域概况
子牙河属海河水系西南支流，由滹沱河、滏阳河汇合而成，主要位于河北省南部。流域覆盖了石家庄、邯郸、邢台、衡水、沧州等5市48县（市），面积27 744 km2，域内人口2 000多万。子牙河域内原本就存在降水稀少、水资源匮乏、河流自净能力差等问题。改革开放以来，随着人口增长、经济发展，子牙河水系污染问题越来越突出［20］。2005年环境监测数据显示，子牙河水系属劣Ⅴ类的河段占到总河段的55%，沿河两岸的土壤、地表水均受到不同程度的污染，农民为降低生产成本，普遍采用污水灌溉农田，农作物品质得不到保障。这些都严重威胁到两岸群众的饮水健康安全和子牙河流域作为河北省商品粮基地的重要战略地位。
基于上述背景，2008年3月起，河北省在流域内5市实施了子牙河流域生态补偿机制，推行跨界断面目标考核和生态补偿基金扣缴制度，并将COD的排放价格由0.7元/kg提高到1.4元/kg。至2008年9月，5个市的14个监测断面COD浓度均从过去的1 000 mg/L下降到200 mg/L以内，共扣缴补偿金1 430万元［21］（截至2009年3月底）。子牙河流域各市的污水处理厂与垃圾处理厂建设速度明显加快，仅2008年就新建污水处理厂52座，流域内部分县（市）利用生态补偿基金建设深水井等农村饮用水工程，解决了当地农民吃水难的问题［22］。在此基础上，河北省于2009年4月进一步在全省范围内推广了子牙河流域生态补偿机制，并收到良好效果［21，23］。
2.2 子牙河流域生态补偿机制的基本思路
流域生态补偿机制是一个整体，其设计思路包含相互联系的五个部分，河北省政府制定子牙河流域生态补偿机制依据的思路大致如下：首先，界定子牙河流域尺度：所需治理的子牙河是一条省内跨市河流，流域尺度限定为省内河段，治理对象限定为水质和水量，治理目标为河流不断流，水质逐步改善；其次，确定补偿主客体：认识到子牙河流域属于 “上游污染，下游污染，共同补偿”模式，所以确定的补偿主体包括一切从流域生态环境获益的组织和个人，一切在生产生活中污染流域环境或破坏流域生态的组织和个人，补偿客体包括流域内一切保护生态环境或减少污染排放的组织和个人，一切受环境污染和生态破坏影响的组织和个人。地方政府作为独立行为主体以及主客体利益代言人也应考虑在内；再次，基于子牙河上下游监测断面水质水量控制目标，测算子牙河流域生态补偿基金扣缴标准和方式；第四，确定生态补偿基金的使用方式。最后，出台子牙河流域生态补偿机制的政策框架。
2.3 子牙河流域生态补偿机制的政策框架
子牙河流域生态补偿机制的政策框架以生态补偿基金扣缴制度为核心，包括改良的政绩考核制度、生态补偿基金使用监督管理制，并规定了生态补偿基金的使用范围，明确了地方政府保护流域水环境的责任，具体包括以下内容：
第一，制定严格的流域水质标准，建立公平公正的流域跨界断面水质监测体系。河北省政府制定的流域生态补偿框架主要考察跨市出境断面的COD浓度，以《污水综合排放标准》（GB8978—1996）中的二级标准为参照，并把子牙河水系在河北5个市境内的不同河段按跨界情况划分为14个监测断面，各市又对照省里在县与县之间划分了监测断面，最终共划分监测断面29个，在各断面进行水质监测。在监测跨市断面水质时，实行上、下游市环境监测中心，省环境监测中心同时取样同时监测的“三堂会
审”制度，若结果有出入，以省环境监测中心为准。省环境监测中心每月监测一次，每季度汇总一次，省环保部门每月将监测结果向有关市政府及省直有关部门通报［24］。
第二，建立以地方政府为对象的生态补偿基金扣缴制度。在准确监测各断面水质的基础上，河北省环保部门计算每月和每季度扣缴资金额度，并以省环保领导小组办公室名义向有关市发出扣缴通知，并抄送省财政部门执行，省财政部门直接从市财政扣缴，并将扣缴金额和排名情况予以公布［24］，各市参照省里做法制定了以县政府为对象的生态补偿金扣缴制度。同时，对于考核河流跨市出境断面水质达到考核要求或跨市出境断面COD浓度低于跨市入境断面COD浓度的市，将根据所考核河流断面水质改善情况，对有关市政府予以表彰。
生态补偿基金扣缴标准以子牙河流域监测断面水质水量控制目标为依据，具体如下［24］：当河流入境水质达标时，所考核市跨市出境断面的水质COD浓度监测结果超标0.5倍以下,每次扣缴10万元；超标0.5倍以上至1.0倍以下，每次扣缴50万元；超标1.0倍以上至2.0倍以下，每次扣缴100万元；超标2.0倍以上，每次扣缴150万元。在同一市范围内，对所有超标断面累计扣缴。当河流入境水质超标，而考核跨市出境断面水质COD浓度继续增加时，扣缴金额翻倍。
第三，建立以水质改善为主要内容的政绩考核制度。河北省政府将河流跨界考核断面的水质改善作为考核地方政府环保工作的重要内容，规定市、县领导对辖区内水环境质量负责，要求制定河流综合整治方案，并向社会公布。同时，省里每年对各市污染物总量削减指标完成情况、重点治污工程实施情况、重点河流跨界断面水质改善
表1 子牙河流域生态补偿机制的水质指标和扣缴标准
Tab.1 The water quality indexes and withholding standard
of basin ecological compensation mechanism in Ziya River
情况等进行考核，对完不成任务的市、县领导实施“一票否决”［25］。各市、县为达到水质改善标准，采取了积极有效的措施［25］:①加强对重点污染企业的监督，对企业进行综合评级，评级结果纳入银行信用系统，对企业进行融资限制；②实行严格的排污许可证制度，禁止企业无证或过量排污；③建立在线监测平台，实时监督企业污染行为，并保证水污染处理设施正常运行。
第四，建立生态补偿基金使用监督管理制度，引导舆论发挥作用。在明确生态补偿基金来源和扣缴标准之后，河北省政府出台了文件《关于子牙河水系生态补偿金管理使用等有关事项的通知》,规定生态补偿基金的使用范围：①打深水井保障流域内群众饮水安全的项目；②对上游污染所造成的下游经济损失进行补偿；③水污染综合整治及污染物减排项目。省环保部门和财政部门会就生态补偿基金使用情况进行不定期核查。监督管理制度保证了生态补偿基金用于改善子牙河流域生态环境质量及对受害者进行补偿。省政府进行正确的舆论引导，积极报道正面典型，对领导不力、进展缓慢的市、县进行曝光，并监督生态补偿基金的使用情况。
2.4 子牙河流域生态补偿机制实施的主要发现
子牙河流域生态补偿机制实施以来，经过省、市、县各方共同努力，子牙河流域水质得到明显改善。仔细分析，子牙河流域水质获得改善的主要原因在于：
第一，一定程度上解决了产权模糊带来的环境负外部性问题。跨界河流的产权模糊性使上下游都不会主动提供或保护流域生态环境这一公共物品，而子牙河流域生态补偿机制通过明确界定地方政府对辖区内的水环境质量负责，并划定跨市监测断面，由地方政府代表辖区内的组织和个人为所享受的生态服务和破坏的生态环境付费，这些费用被扣缴为生态补偿基金并专项使用，一定程度上解决了产权模糊的问题。
第二，抓住地方财政命脉，实现从管制企业向管制政府的转变。在出现污染问题，追究环境责任时，省级环保部门总是把矛头指向污染企业，忽视地方政府责任，进而忽略了地方政府和企业之间的利益关系。子牙河流域生态补偿机制不仅摈弃了直接追查污染源的做法，而且摒弃了纵向和横向财政转移支付，视地方政府为污染第一责任人，直接扣缴地方财政并建立生态补偿基金，打断了地方保护主义链条，强化了地方政府对污染企业监督的力度，在治理污染企业方面收到了事半功倍的效果。
第三，改良了地方政府政绩考核标准。子牙河流域生态补偿机制改良了地方政府政绩考核标准，增加了生态环境改善的内容，提高了生态环境改善在整个评价体系中的权重。针对主要领导的“一票否决”制度促使地方政府自上而下地关注流域生态环境及其破坏对域内人民生活水平的影响，并使之成为地方领导完成工作任务的前提性工作，保证了流域生态补偿工作的顺利推行。
3 思考与建议
根据我国现实国情，明确生态环境资源产权、降低生态环境资源开发利用过程中的交易成本以及建立完善的法律保障体系目前都存在一定困难，同时，我国的生态环境资源消费主体规模庞大，通过市场主导模式解决环境外部性并不现实，这就决定了目前在我国推行市场主导流域生态补偿机制的条件尚未成熟。而且，在构建流域生态补偿机制时，我们的目标也不是单一的，一方面要保护生态环境，确保生态环境资源的足额提供，另一方面要实现各地区的协调发展。所以综合而言，现阶段我国应当推行政府主导的流域生态补偿机制。
由于政府主导，便存在寻租的可能性，结合子牙河实证研究，本文认为在推行流域生态补偿机制时应该注意以下问题：
第一，强调政府作用，抓住地方财政，健全政府行为监督机制。政府既是流域生态补偿机制的行为主体，又代表其辖区内的组织和个人行使权利，所以在构建流域生态补偿机制时政府应当发挥建设性的作用。只有抓住地方财政命脉，将生态环境改善作为政绩考核硬性指标，才能最大限度地发挥政府作用。出于同样的原因，应当建立健全政府行为监督考核机制，监督政府行为的关键在于监督主导生态补偿机制实施的行政官员，要充分发挥司法监督和社会舆论监督的作用。
第二，建立多指标水质水量综合考核体系。工业废水及生活污水均属复合型污染，污染物种类众多，仅仅考察某单个指标不利于水环境保护，排污单位往往集中治理某单个指标，而忽视对其他指标的控制。虽然我国“十二·五”期间在COD指标的基础上会增加对氨氮的考核，但是这两项指标与人民群众的实际感受联系并不紧密，应该在此基础上加入一些人民群众容易觉察的指标，例如：色度、悬浮物等。同时，要考核化工、冶金、装备制造等行业所排放废水的重金属含量。
第三，建立跨区域的流域综合协调部门，出台相应行政法规或条例。流域生态补偿机制由多个部门共同主导实施，短期内能发挥积极作用，但易受部门本位主义影响。成立流域综合协调部门协调流域上下游市、县和省内行政主管部门的利益关系，有助于消除各方矛盾，解决流域生态补偿基金分配及监督问题。
目前在国家层面，有关生态补偿的立法严重缺位，生态补偿在推广过程中普遍陷入法律依据不足的困境。在国家制定出台生态补偿专项法律以前，为保证流域生态补偿机制长期稳定的实施，中央和地方政府有必要出台专门的行政法规或条例，实现流域生态补偿机制制度化运作。
（编辑：刘呈庆）
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Study on Government-oriented Basin Ecological Compensation Mechanism
——Some Reflections on Basin Ecological Compensation Mechanism in Ziya River
WANG Jun-feng HOU Chao-bo YAN Yong
（College of Environmental Science and Engineering, Nankai University, Tianjin 300071, China）
Abstract As an important means to eliminate the negative externality generated in the process of environmental resources exploitation, studies on ecological compensation mechanisms are of great practical significance for environmental resources exploitation and basin pollution treatment. Focusing on the basin ecological compensation mechanism （BECM）, this paper summarizes previous study achievements on ecological compensation including its origin, its implication, practical patterns and relevant compensation standard, and discusses the relation between the two patterns, namely market-oriented pattern and government-oriented pattern. Furthermore, the paper assesses the BECM in Ziya River from the perspectives of basic thinking, policy framework and supervision system, and comes up with the opinion that the BECM in Ziya River is an organic whole which includes fund withholding system, improved performance evaluation system, and fund supervision and management system. And it is a classic example of the government-oriented BECM. At the end, this paper shows the reasons why BECM in Ziya River can operate effectively. Finally, according to the present national conditions, this paper holds that we should implement government-oriented BECM and puts forward relevant policy recommends towards improving the government-dominated BECM in China today.
Key words Ziya River; government-oriented; ecological compensation funds; basin ecological compensation mechanism（BECM）
作者简介：王军锋，博士，副教授，主要研究方向为环境经济与环境政策。
基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（编号：NKZXB1010022）；国家自然科学基金（编号：71003056）；国家社科基金重大项目（编号：07&ZD018）。
（南开大学环境科学与工程学院，天津 300071）
摘要 作为消除生态环境资源开发利用过程中负外部性的重要手段，研究生态补偿机制对于指导我国流域生态环境资源开发和流域环境污染治理具有重要的现实意义。本文选取流域生态补偿机制作为研究对象，从生态补偿思想的来源、内涵、实施模式、补偿标准等角度系统梳理了相关领域的研究成果，并论述了市场主导的流域生态补偿机制和政府主导的流域生态补偿机制两种模式的区别与联系。在此基础上，文章从基本思路、政策框架、监管体系等维度分析评述了子牙河流域生态补偿机制，发现子牙河流域生态补偿机制是将生态补偿基金扣缴制度、改良的政绩考核制度、生态补偿基金使用监督管理制度等组成有机整体的运行体系，属于典型的政府主导模式，并剖析了子牙河流域生态补偿机制取得成效的原因。最后，本文认为，基于现阶段国情，我国应推行由政府主导的流域生态补偿机制，并就完善政府主导的流域生态补偿机制提出了相关政策建议。
关键词 子牙河；政府主导；生态补偿基金；流域生态补偿机制
中图分类号 F062.2；F205 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2011）07-0101-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.07.018
长期以来，由于缺乏必要的生态补偿措施，我国的生态环境保护与建设出现了“少数人负担，多数人受益；上游地区负担，下游地区受益；贫困地区负担，富裕地区受益”的不合理局面。为了追求环境公平，保护生态环境，实现环境与经济社会的可持续发展，全国各地开展了关于生态补偿的一系列尝试。生态补偿机制究竟是什么？为什么各地广泛开展关于生态补偿的尝试？本文将梳理国内外学者近年来就生态补偿和流域生态补偿所做的研究，并在此基础上评述子牙河流域生态补偿机制，最后思考我国如何构建政府主导的流域生态补偿机制。
1 流域生态补偿机制研究述评
随着经济活动的不断深入，20世纪90年代以来出现了越来越多的生态环境问题，传统手段在解决这些问题时都有一定的局限性，与此同时，市场成为配置环境资源的重要手段，决策者潜意识认为通过市场的作用能够达到保护环境与消除贫困的双重目的。正是在这样的背景下，生态补偿（ecological compensation）引起了国际社会的广泛关注［1］。国内学者称其为生态补偿，国际上一般称其为环境/生态服务付费（payments for environmental/ecological services）。鉴于生态补偿和环境/生态服务付费为了实现相同的目的，采用相似的手段，为论述方便，本文统一称其为生态补偿。
生态补偿机制目前主要用于解决森林资源、种群栖息地、生物多样性保护等领域的生态环境问题，其内涵比较宽泛。Wunder［2］ 认为生态补偿应当满足：①一种自愿的交易行为；②交易对象是明确界定的环境服务；③存在环境服务消费者；④存在环境服务提供者；⑤当且仅当服务提供者保证了环境服务的供给，消费者才要付费。毛显强等［3］从行为主体的成本角度出发，认为生态补偿是指通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿） ,提高该行为的成本（或收益） ,从而激励损害（或保护） 行为的主体减少（或增加） 因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性） ,达到保护资源的目的；王金南等［4］从环境管理和公共政策制定的角度出发，认为生态补偿是一种以保护生态服务功能、促进人与自然和谐相处为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用财政、税费、市场等手段，调节生态保护者、受益者和破坏者经济利益关系的制度安排。
由于社会制度、经济状况及生态环境等方面的差异，生态补偿机制在不同国家的实施模式不尽相同。就生态补偿实施模式而言，主要存在市场和政府两种模式。不同学者对二者内涵界定相似，但表述不同，主要有：市场手段、政府手段，市场补偿、政府补偿，市场主导、政府主导等，本文统一称其为市场主导模式或政府主导模式。市场主导模式是指在政府引导下，生态服务消费者直接与提供者协商价格并购买服务。而政府主导模式指政府作为第三方机构代表生态服务消费者与提供者协商价格并购买服务，第三方机构并不仅限于政府，还包括非政府组织、非盈利组织等。
在市场主导模式中，生态服务消费者和提供者均可自愿进入或退出交易市场，而在政府主导模式中提供者可以自愿进出交易市场，消费者却不可以。两种模式的根本区别不在于是消费者或是政府出钱购买生态服务，而在于是谁决定了生态服务的价格。此外，市场主导的生态补偿机制目的往往十分明确，即保证生态服务的足额提供，而政府主导的生态补偿模式除了要保证生态服务的足额提供外，还有其他一些目标，比如增加就业、消除贫困等。
Pagiola等［5］认为市场主导模式效率更高，因为无论消费者还是提供者都直接参与了协商过程并对生态服务足够了解，若二者在补偿价格上存在分歧，则可以不断协商，直至双方满意为止。但是市场主导的生态补偿模式需要一定的条件：①明确界定的产权；②极低的交易费用；③有完善的法律制度作保证。当市场主导的条件不能满足时，政府主导便是唯一的选择了，政府主导的生态补偿可以解决由于生态环境服务“公共物品”属性所带来的搭便车现象。
在生态补偿的付费机制研究方面，刘桂环等［6］、Engel等［7］均认为生态补偿应以受益者付费为原则，而徐大伟等［8］则认为应以受益者付费和污染者付费为原则，Pagiola等 ［9］还认为生态补偿应当改善生态服务提供者的生活状况。
流域生态环境问题具有跨界转移特性，是生态补偿机制的重点研究领域。流域是指一个水系干流和支流所流过的整个区域及区域内生物与环境间发生的物质、能量交换和相互作用而构成的复杂系统。在确定流域生态补偿标准时，国内学者认为应以科斯理论为指导，上游保护水源，下游进行补偿的标准由以下三部分组成［4,6,10］：①上游地区为保护水源及生态环境所付出的现实成本，包括植树造林、环境污染整治等；②上游地区为保护生态环境所付出的机会成本，主要指限制特定产业发展的成本；③为进一步保护生态环境所付出的成本，包括新上污染治理项目等。若上游污染水源阻碍下游发展，则上游要对下游进行补偿，标准是下游失去的发展成本。
至于流域生态补偿标准的定量测算方法，是当前急需解决的问题，学者们尚未形成一致看法，但进行了大量尝试：张志强等［11］利用条件价值评估法测定了黑河流域居民为恢复张掖地区生态系统的支付意愿（WTP）；郑海霞等［12］则分析了影响被调查者支付意愿（WTP）的因素；王金南等［13］认为流域生态补偿额度应以污染造成的损失计量；徐大伟等［8］提出基于河流水质水量的跨行政区域生态补偿计量办法，耿涌等［14］应用水足迹理论提出不同情况下的流域生态补偿金额测算模型；赵光洲等［15］则从经济学角度分析，认为生态补偿应以社会总成本与社会总收益相等为标准。
国内外学者就流域生态补偿进行的实例研究主要包括：Kosoy等 ［16］分析了拉美三国洪都拉斯、哥斯达黎加、尼加拉瓜流域生态补偿的实际案例；Pagiola等［9］以拉美国家为研究对象，探讨了生态补偿与消除上游流域居民贫困的问题；胡鞍钢等［17］分析了金华江上游东阳市与下游义乌市之间的水权交易协议；周映华等［18］讨论了粤赣关于东江流域水资源利用及生态补偿的相关事宜；黄东风等［19］总结了福建省闽江和九龙江生态补偿的模式。
综合国内外研究成果，可以认为生态补偿机制本质上是一种制度安排，其目的在于可持续利用生态环境资源，主要通过多样的手段推动生态环境资源开发利用中的外部性内部化的实现，解决生态环境资源消费中的“搭便车”现象。但现有文献对市场主导或政府主导的流域生态补偿机制并未深入论述，子牙河流域生态补偿机制作为典型的政府主导模式，自实施以来取得良好成效，鉴于此，本文将深入探讨子牙河流域生态补偿机制，以期为我国流域生态补偿机制的推广建言献策。
2 子牙河流域生态补偿机制案例研究
2.1 子牙河流域概况
子牙河属海河水系西南支流，由滹沱河、滏阳河汇合而成，主要位于河北省南部。流域覆盖了石家庄、邯郸、邢台、衡水、沧州等5市48县（市），面积27 744 km2，域内人口2 000多万。子牙河域内原本就存在降水稀少、水资源匮乏、河流自净能力差等问题。改革开放以来，随着人口增长、经济发展，子牙河水系污染问题越来越突出［20］。2005年环境监测数据显示，子牙河水系属劣Ⅴ类的河段占到总河段的55%，沿河两岸的土壤、地表水均受到不同程度的污染，农民为降低生产成本，普遍采用污水灌溉农田，农作物品质得不到保障。这些都严重威胁到两岸群众的饮水健康安全和子牙河流域作为河北省商品粮基地的重要战略地位。
基于上述背景，2008年3月起，河北省在流域内5市实施了子牙河流域生态补偿机制，推行跨界断面目标考核和生态补偿基金扣缴制度，并将COD的排放价格由0.7元/kg提高到1.4元/kg。至2008年9月，5个市的14个监测断面COD浓度均从过去的1 000 mg/L下降到200 mg/L以内，共扣缴补偿金1 430万元［21］（截至2009年3月底）。子牙河流域各市的污水处理厂与垃圾处理厂建设速度明显加快，仅2008年就新建污水处理厂52座，流域内部分县（市）利用生态补偿基金建设深水井等农村饮用水工程，解决了当地农民吃水难的问题［22］。在此基础上，河北省于2009年4月进一步在全省范围内推广了子牙河流域生态补偿机制，并收到良好效果［21，23］。
2.2 子牙河流域生态补偿机制的基本思路
流域生态补偿机制是一个整体，其设计思路包含相互联系的五个部分，河北省政府制定子牙河流域生态补偿机制依据的思路大致如下：首先，界定子牙河流域尺度：所需治理的子牙河是一条省内跨市河流，流域尺度限定为省内河段，治理对象限定为水质和水量，治理目标为河流不断流，水质逐步改善；其次，确定补偿主客体：认识到子牙河流域属于 “上游污染，下游污染，共同补偿”模式，所以确定的补偿主体包括一切从流域生态环境获益的组织和个人，一切在生产生活中污染流域环境或破坏流域生态的组织和个人，补偿客体包括流域内一切保护生态环境或减少污染排放的组织和个人，一切受环境污染和生态破坏影响的组织和个人。地方政府作为独立行为主体以及主客体利益代言人也应考虑在内；再次，基于子牙河上下游监测断面水质水量控制目标，测算子牙河流域生态补偿基金扣缴标准和方式；第四，确定生态补偿基金的使用方式。最后，出台子牙河流域生态补偿机制的政策框架。
2.3 子牙河流域生态补偿机制的政策框架
子牙河流域生态补偿机制的政策框架以生态补偿基金扣缴制度为核心，包括改良的政绩考核制度、生态补偿基金使用监督管理制，并规定了生态补偿基金的使用范围，明确了地方政府保护流域水环境的责任，具体包括以下内容：
第一，制定严格的流域水质标准，建立公平公正的流域跨界断面水质监测体系。河北省政府制定的流域生态补偿框架主要考察跨市出境断面的COD浓度，以《污水综合排放标准》（GB8978—1996）中的二级标准为参照，并把子牙河水系在河北5个市境内的不同河段按跨界情况划分为14个监测断面，各市又对照省里在县与县之间划分了监测断面，最终共划分监测断面29个，在各断面进行水质监测。在监测跨市断面水质时，实行上、下游市环境监测中心，省环境监测中心同时取样同时监测的“三堂会
审”制度，若结果有出入，以省环境监测中心为准。省环境监测中心每月监测一次，每季度汇总一次，省环保部门每月将监测结果向有关市政府及省直有关部门通报［24］。
第二，建立以地方政府为对象的生态补偿基金扣缴制度。在准确监测各断面水质的基础上，河北省环保部门计算每月和每季度扣缴资金额度，并以省环保领导小组办公室名义向有关市发出扣缴通知，并抄送省财政部门执行，省财政部门直接从市财政扣缴，并将扣缴金额和排名情况予以公布［24］，各市参照省里做法制定了以县政府为对象的生态补偿金扣缴制度。同时，对于考核河流跨市出境断面水质达到考核要求或跨市出境断面COD浓度低于跨市入境断面COD浓度的市，将根据所考核河流断面水质改善情况，对有关市政府予以表彰。
生态补偿基金扣缴标准以子牙河流域监测断面水质水量控制目标为依据，具体如下［24］：当河流入境水质达标时，所考核市跨市出境断面的水质COD浓度监测结果超标0.5倍以下,每次扣缴10万元；超标0.5倍以上至1.0倍以下，每次扣缴50万元；超标1.0倍以上至2.0倍以下，每次扣缴100万元；超标2.0倍以上，每次扣缴150万元。在同一市范围内，对所有超标断面累计扣缴。当河流入境水质超标，而考核跨市出境断面水质COD浓度继续增加时，扣缴金额翻倍。
第三，建立以水质改善为主要内容的政绩考核制度。河北省政府将河流跨界考核断面的水质改善作为考核地方政府环保工作的重要内容，规定市、县领导对辖区内水环境质量负责，要求制定河流综合整治方案，并向社会公布。同时，省里每年对各市污染物总量削减指标完成情况、重点治污工程实施情况、重点河流跨界断面水质改善
表1 子牙河流域生态补偿机制的水质指标和扣缴标准
Tab.1 The water quality indexes and withholding standard
of basin ecological compensation mechanism in Ziya River
情况等进行考核，对完不成任务的市、县领导实施“一票否决”［25］。各市、县为达到水质改善标准，采取了积极有效的措施［25］:①加强对重点污染企业的监督，对企业进行综合评级，评级结果纳入银行信用系统，对企业进行融资限制；②实行严格的排污许可证制度，禁止企业无证或过量排污；③建立在线监测平台，实时监督企业污染行为，并保证水污染处理设施正常运行。
第四，建立生态补偿基金使用监督管理制度，引导舆论发挥作用。在明确生态补偿基金来源和扣缴标准之后，河北省政府出台了文件《关于子牙河水系生态补偿金管理使用等有关事项的通知》,规定生态补偿基金的使用范围：①打深水井保障流域内群众饮水安全的项目；②对上游污染所造成的下游经济损失进行补偿；③水污染综合整治及污染物减排项目。省环保部门和财政部门会就生态补偿基金使用情况进行不定期核查。监督管理制度保证了生态补偿基金用于改善子牙河流域生态环境质量及对受害者进行补偿。省政府进行正确的舆论引导，积极报道正面典型，对领导不力、进展缓慢的市、县进行曝光，并监督生态补偿基金的使用情况。
2.4 子牙河流域生态补偿机制实施的主要发现
子牙河流域生态补偿机制实施以来，经过省、市、县各方共同努力，子牙河流域水质得到明显改善。仔细分析，子牙河流域水质获得改善的主要原因在于：
第一，一定程度上解决了产权模糊带来的环境负外部性问题。跨界河流的产权模糊性使上下游都不会主动提供或保护流域生态环境这一公共物品，而子牙河流域生态补偿机制通过明确界定地方政府对辖区内的水环境质量负责，并划定跨市监测断面，由地方政府代表辖区内的组织和个人为所享受的生态服务和破坏的生态环境付费，这些费用被扣缴为生态补偿基金并专项使用，一定程度上解决了产权模糊的问题。
第二，抓住地方财政命脉，实现从管制企业向管制政府的转变。在出现污染问题，追究环境责任时，省级环保部门总是把矛头指向污染企业，忽视地方政府责任，进而忽略了地方政府和企业之间的利益关系。子牙河流域生态补偿机制不仅摈弃了直接追查污染源的做法，而且摒弃了纵向和横向财政转移支付，视地方政府为污染第一责任人，直接扣缴地方财政并建立生态补偿基金，打断了地方保护主义链条，强化了地方政府对污染企业监督的力度，在治理污染企业方面收到了事半功倍的效果。
第三，改良了地方政府政绩考核标准。子牙河流域生态补偿机制改良了地方政府政绩考核标准，增加了生态环境改善的内容，提高了生态环境改善在整个评价体系中的权重。针对主要领导的“一票否决”制度促使地方政府自上而下地关注流域生态环境及其破坏对域内人民生活水平的影响，并使之成为地方领导完成工作任务的前提性工作，保证了流域生态补偿工作的顺利推行。
3 思考与建议
根据我国现实国情，明确生态环境资源产权、降低生态环境资源开发利用过程中的交易成本以及建立完善的法律保障体系目前都存在一定困难，同时，我国的生态环境资源消费主体规模庞大，通过市场主导模式解决环境外部性并不现实，这就决定了目前在我国推行市场主导流域生态补偿机制的条件尚未成熟。而且，在构建流域生态补偿机制时，我们的目标也不是单一的，一方面要保护生态环境，确保生态环境资源的足额提供，另一方面要实现各地区的协调发展。所以综合而言，现阶段我国应当推行政府主导的流域生态补偿机制。
由于政府主导，便存在寻租的可能性，结合子牙河实证研究，本文认为在推行流域生态补偿机制时应该注意以下问题：
第一，强调政府作用，抓住地方财政，健全政府行为监督机制。政府既是流域生态补偿机制的行为主体，又代表其辖区内的组织和个人行使权利，所以在构建流域生态补偿机制时政府应当发挥建设性的作用。只有抓住地方财政命脉，将生态环境改善作为政绩考核硬性指标，才能最大限度地发挥政府作用。出于同样的原因，应当建立健全政府行为监督考核机制，监督政府行为的关键在于监督主导生态补偿机制实施的行政官员，要充分发挥司法监督和社会舆论监督的作用。
第二，建立多指标水质水量综合考核体系。工业废水及生活污水均属复合型污染，污染物种类众多，仅仅考察某单个指标不利于水环境保护，排污单位往往集中治理某单个指标，而忽视对其他指标的控制。虽然我国“十二·五”期间在COD指标的基础上会增加对氨氮的考核，但是这两项指标与人民群众的实际感受联系并不紧密，应该在此基础上加入一些人民群众容易觉察的指标，例如：色度、悬浮物等。同时，要考核化工、冶金、装备制造等行业所排放废水的重金属含量。
第三，建立跨区域的流域综合协调部门，出台相应行政法规或条例。流域生态补偿机制由多个部门共同主导实施，短期内能发挥积极作用，但易受部门本位主义影响。成立流域综合协调部门协调流域上下游市、县和省内行政主管部门的利益关系，有助于消除各方矛盾，解决流域生态补偿基金分配及监督问题。
目前在国家层面，有关生态补偿的立法严重缺位，生态补偿在推广过程中普遍陷入法律依据不足的困境。在国家制定出台生态补偿专项法律以前，为保证流域生态补偿机制长期稳定的实施，中央和地方政府有必要出台专门的行政法规或条例，实现流域生态补偿机制制度化运作。
（编辑：刘呈庆）
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［25］河北省人民政府办公厅. 关于印发河北省子牙河水系污染综合治理实施方案的通知［EB/OL］. 办字, 2008, 21号. ［2008-06-16］. http://www.hebei.gov.cn/article/20080616/998911.htm. ［General Office of Hebei Provincial Government. The Notice on Comprehensive Pollution Control Schedules in Ziya River Water System of Hebei Province［EB/OL］. Hebei Provincial Government Office, 2008, No.21. ［2011-03-27］. http://www.hebei.gov.cn/article/20080616/998911.htm.］
Study on Government-oriented Basin Ecological Compensation Mechanism
——Some Reflections on Basin Ecological Compensation Mechanism in Ziya River
WANG Jun-feng HOU Chao-bo YAN Yong
（College of Environmental Science and Engineering, Nankai University, Tianjin 300071, China）
Abstract As an important means to eliminate the negative externality generated in the process of environmental resources exploitation, studies on ecological compensation mechanisms are of great practical significance for environmental resources exploitation and basin pollution treatment. Focusing on the basin ecological compensation mechanism （BECM）, this paper summarizes previous study achievements on ecological compensation including its origin, its implication, practical patterns and relevant compensation standard, and discusses the relation between the two patterns, namely market-oriented pattern and government-oriented pattern. Furthermore, the paper assesses the BECM in Ziya River from the perspectives of basic thinking, policy framework and supervision system, and comes up with the opinion that the BECM in Ziya River is an organic whole which includes fund withholding system, improved performance evaluation system, and fund supervision and management system. And it is a classic example of the government-oriented BECM. At the end, this paper shows the reasons why BECM in Ziya River can operate effectively. Finally, according to the present national conditions, this paper holds that we should implement government-oriented BECM and puts forward relevant policy recommends towards improving the government-dominated BECM in China today.
Key words Ziya River; government-oriented; ecological compensation funds; basin ecological compensation mechanism（BECM）