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摘要:文章通过评价国际货币基金组织贷款政策的新变化及对我国的影响,指出虽然从表面上看贷款政策改革有顺应时代发展及响应成员国呼吁的积极意义,但是并未改变发达国家通过其实际控制的IMF为其自身利益服务的事实。最后,文章提出我国对IMF贷款政策改革可采取的应对策略。
关键词:国际货币基金组织;贷款政策;改革;分析
国际货币基金组织(International Monetary Fund,IMF)于2009年3月24日宣布了一系列贷款政策改革方案,扩大贷款项目的灵活性,并减少不必要的附加条件。之后,分别于4月17日和5月6日通过了墨西哥和波兰对IMF新贷款工具“灵活信贷额度”的总额达675.8亿美元的申请。本文通过评价其贷款政策的新变化及对我国的影响,提出我国应对策略。
一、IMF贷款政策改革的背景和内容
(一)背景
随着起源于发达国家的全球金融危机向实体经济蔓延,新兴市场国家和发展中国家正面临全球经济下滑带来的日益增加的压力。很多国家发现,它们的政策回旋余地受到更大限制。在这样的情况下,如果这些国家能够及时获得融资,而且融资的数额和形式得当,可以缓冲外部冲击引起的经济和社会代价。
在这个背景下,IMF于2009年3月24日宣布通过下列措施对IMF的贷款框架进行一次重大改革:对IMF的贷款条件进行现代化改革;推出一种新的灵活信贷额度;提高IMF常规备用贷款安排的灵活性;将贷款限额提高1倍;调整和简化贷款的成本和期限结构;取消某些很少使用的贷款机制。此外,IMF还寻求大幅度增加其非优惠和优惠贷款资金,同时还准备改革面向低收入国家的优惠贷款工具。
(二)具体内容
第一,贷款条件现代化。IMF通过两个主要办法实现这一现代化。一是更多地依靠事先确定的资格标准(事先条件),而不是传统的(事后)条件,作为向各国提供IMF资金的基础。这项原则体现在新的灵活信贷额度(Flexible Credit Line,简称FCL)当中。二是在所有的贷款安排(包括在与低收入国家达成的安排)当中停止使用结构性业绩标准。
第二,设立灵活信贷额度(FCL)。这是IMF对经济基本面、政策及政策实施记录十分强劲的国家实行的一项新的信贷额度。成员国可以出于危机防范目的而使用FCL。FCL的批准要求有关国家达到事先确定的资格标准,并在个案基础上决定贷款限额。与传统的IMF支持的规划不同,FCL的拨款不是分阶段的,也不以政策谅解为条件。
第三,加强备用安排(SBA)。改革SBA(IMF使用最多的解决危机的贷款工具)的目的是提高其灵活性,并确保没有资格利用FCL的成员国能够将SBA用作危机防范工具。新的SBA框架允许前倾式借款,并且在该国的政策实力和所面临的国际收支问题的性质允许的情况下,降低检查和购买的频率。
第四,将贷款限额提高1倍。将对成员国的非优惠性贷款限额提高1倍,新的使用IMF资金的年度和累计限额分别为成员国在IMF份额的200%和600%。
第五,调整和简化成本与期限结构。有效延长IMF贷款的宽限期并简化还款表。新的承诺费费率表(随预防性贷款规模增大而增加)将有助于降低IMF面临的流动性风险,同时不阻碍使用IMF资金。
第六,简化贷款工具。取消近期未被使用的一些贷款机制(补充储备贷款和补偿融资贷款)。
二、对IMF贷款政策改革的分析及评价
(一)改革措施体现了IMF面对日益恶化的危机表现出来的与时俱进的态度,具有一定的积极意义
本次全球金融危机爆发以来,新兴市场和发展中国家纷纷指责IMF长期以来忽略对主要发达国家和金融市场实施有效监督。2008年11月华盛顿峰会后,二十国集团(G20)成立了旨在改革IMF的工作组,体现了其对各成员国(尤其是新兴市场和发展中国家)呼吁的积极回应。
以“灵活信贷额度(FCL)”的设立为例,FCL的条件代表了对早先的“短期流动性工具(SLF)”的增强,SLF将因此终止。为了帮助成员国抵御危机,IMF于2008年10月设立了SLF贷款项目,但由于贷款期短、金额有限等原因,迄今没有发放出一笔贷款。尽管SLF也只针对表现非常强的成员国,但它的几项设计特征(包括贷款数额有上限,偿还期短,以及无法用于预防目的)限制了其对潜在借款国的有用性。FCL既可用于防范危机也可用于解决危机,专门针对表现非常强的国家,各项特征非常灵活。FCL的灵活性体现为:确保有资格的国家能够在没有持续实施的(事后)贷款条件的情况下先期获得大量IMF资金;可续信贷额度(有关国家可自行决定最初期限是6个月,或12个月);较长的偿还期(3.25-5年,而SLF的滚动期最长为9个月);对使用IMF资金的数额没有硬性规定的上限,在个案基础上确定限额(SLF的上限是份额的500%);具有在任何时候提取信贷额度或将其视为预防性工具的灵活性(SLF不能被用作预防性工具)。
(二)停止使用结构性实绩标准,有利于增强借款国对改革计划的所有权
长期以来,IMF所实施的宏观经济业绩计划中通常附加结构性条件。亚洲金融危机时期IMF对有关国家所实施的贷款计划以及1996年对俄罗斯的贷款就是如此。一国在制订调整与改革计划时,这些计划必须更多地是由本国政府根据本国的实际情况而制订的,即国家对这些计划应拥有更多的所有权;与此同时,IMF在提供贷款时,须附加贷款条件。国际社会所面临的最大的挑战之一,就是要将这两者很好地结合起来。国际社会普遍认为,结构性条件实绩标准给借款国国内政策的余地太小,因而会削弱国家对改革计划的所有权,从而会降低计划成功的可能性;同时,如果结构改革对于实现宏观经济稳定并非十分重要,那么在实施这些结构改革上的失误会削弱社会对总体改革计划的信心,从而会在国内外资本市场上引发负面反应。本次贷款政策改革后,IMF停止使用结构性实绩标准有利于今后借款国增强对改革计划的所有权。
(三)更多依靠事先条件提供资金的方式,有利于具有良好政策记录的国家在发生国际收支困难时迅速获得资金,但操作非常困难
依靠事先条件的方式基于这样一种思路:在减少贷款条件后,必须有更严格的预选程序来选择那些符合条件的国家,以确保IMF的贷款得以偿还。它符合这样一条原则,即一方面要保证IMF资金的安全,另一方面要鼓励相关国家在向IMF申请贷款之前,能够通过市场手段获得资金,从而使IMF成为最后的贷款人。显然,选择具有良好政策记录的国家,就可以减少那些明确的贷款条件。
这种方法的最大缺点是:会降低IMF资金的安全性。此外,事先选择国家的条件较高,可能会使得许多无法进入国际资本市场的国家无法获得IMF的贷款。当一国政策恶化时,这也是IMF所应关注的一个严重问题。一国不符合IMF贷款所设定的条件,这本身就会加剧危机。
(四)贷款政策改革并未改变美国和欧盟试图通过其实际控制的IMF为其自身利益服务的事实
从表面上看,FCL有助于危机影响国得到资金缓解国际收支困难,但是,符合FCL严格的“事前条件”的国家并不多,绝大多数发展中国家不可能获得FCL。事先确定的资格标准是FCL的核心,旨在表示IMF对合格成员国的政策及在必要时采取纠正措施的能力具有信心。根据IMF的说明,确定资格过程的核心是就以下方面对成员国做出评估:一是拥有十分强健的经济基本面和体制政策框架;二是正在实施非常强劲的政策,并且过去具有持续的实施记录;三是仍然承诺在今后继续实施这种政策。
评估FCL安排的资格时使用的相对标准包括:可持续的外部头寸;以私人资本流动为主的资本账户头寸;具有主权国家以有利条件稳定利用国际资本市场的记录;在预防性基础上申请FCL时具有相对充裕的储备头寸;健全的公共财政,包括可持续的公共债务头寸;在稳健的货币和汇率政策框架下,具有较低且稳定的通货膨胀;银行清偿能力不存在问题,不会立即造成系统性银行危机的威胁;有效的金融部门监管;具有数据透明度和完整性。不难看出,以上标准对绝大多数的发展中国家都是不可能在短期内实现的。
IMF在4月17日和5月6日先后通过墨西哥和波兰的FCL申请。这两个国家都在以往的金融危机中接受过IMF的附带严格条件的贷款,其国内经济金融结构和资本开放早已向着美欧希望的方向改革,美国和墨西哥、欧盟和波兰之间的经济关联度相当高。FCL一旦使用,将有利于美国和欧盟在墨西哥和波兰受困的资金安全撤离,因此,FCL的实际最大受益者是美国和欧盟。难怪IMF管理层在不同场合高调宣传FCL,并对FCL的使用设置极其宽松的条件(高额度、发放迅速)。
三、中国对IMF贷款政策改革的应有态度
第一,FCL的灵活性可能危及我国对IMF的出资安全。我国可对此工具持谨慎态度,在讨论其未来的制度框架时兼顾发展中国家的需求和我国利益。FCL对使用IMF资金的数额没有硬性规定的上限且具有在任何时候提取信贷额度的灵活性,这对IMF的资金安全构成了威胁。近日,甲型H1N1流感在墨西哥的蔓延必将对其经济造成严重影响,从而增加其使用FCL的可能性。由于对墨西哥和波兰使用FCL的讨论将决定该工具未来的制度框架,中国作为出资国,应高度关注IMF对墨西哥和波兰申请使用FCL的处理情况,并在对贷款使用的后续讨论中提出上述关切,督促IMF尽快对FCL的关键细节和程序进行评估和说明。同时可联合“金砖国家”呼吁IMF将救援重点放在广大的发展中国家,在兼顾发展中国家需求的同时维护我方利益。
第二,停止使用结构性实绩标准有利于增强借款国对改革计划的所有权,符合我国一贯立场。停止使用结构性实绩标准给予借款国政府在选择适当的宏观经济政策和结构性政策时更大的决策权和灵活性,是包括我国在内的广大发展中国家长期争取的结果,符合发展中国家的根本利益。
第三,加强备用安排、提高贷款限额、简化贷款结构等对发展中国家(包括低收入国家)有利,我国可敦促IMF尽快明确这些改革措施的操作细则改革备用安排(SBA)可以使没有资格利用FCL的成员国能够将SBA用作危机防范工具;提高贷款限额使成员国确信它们能够获得充足的资金满足融资需要;调整和简化成本与期限结构有助于建立从IMF借款的正确激励机制;改革优惠贷款机制可以增强IMF向低收入国家提供短期和紧急融资的贷款工具。这些措施对广大的发展中国家(包括低收入国家)有利,但是IMF并未明确这些措施的实施细则,增大了发展中国家申请使用新的贷款工具的难度,不利于这些国家及时利用IMF资源抵御危机。我国可联合其他发展中国家共同呼吁IMF尽快出台便于操作的细则。
第四,对于欧美等国要求我国出资的呼吁,我国可强调“权利和义务对等、各国按份额共同承担责任、多种方式融资和自愿参加”的原则。份额增资是IMF解决资金不足问题的根本途径,应尽快推动,在显著充实IMF的可用资源的同时,有计划、有步骤地更大幅度提升新兴市场和发展中国家的代表性,使份额分配更能体现世界经济格局的变化。应加快启动并完成IMF第14次份额总检查,尽早设计和通过新的份额改革方案,并为改革制定有时限、有约束力的路线图,明确各阶段的目标,争取早日实现份额增资。在份额改革的基础上各国可按份额比例通过多种方式(包括购买IMF债券)做出贡献,这将迫使欧美等国等比例出资,从而减轻我国因储备规模较大而承受的外部压力。在上述增资方式仍然不能解决IMF资金不足的情况下,各国可按照自愿原则决定出资数量,从而为我国今后开展工作留出空间。IMF应以创新、务实的态度积极探讨各种融资方式,充分考虑出资国对资金安全、合理回报的要求,并贯彻出资贡献与权利对等的原则。
参考文献:
1、IMF,IMF implements major lending policy improvements[EB/OL].http://www.imf.org/external/np/pdr/fac/2009/032409.htm.
2、IMF,IMF Approves $47 Billion Credit Line for Mexico[EB/OL].http://www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2009/CAR041709A.htm.
3、IMF,IMF Executive Board Approves US$20.58 Billion Arrangement for Poland Under the Flexible Credit Line[EB/OL].http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2009/pr09153.htm.
(作者单位:中国人民银行海口中心支行。其中,占云生为特许金融分析师)
关键词:国际货币基金组织;贷款政策;改革;分析
国际货币基金组织(International Monetary Fund,IMF)于2009年3月24日宣布了一系列贷款政策改革方案,扩大贷款项目的灵活性,并减少不必要的附加条件。之后,分别于4月17日和5月6日通过了墨西哥和波兰对IMF新贷款工具“灵活信贷额度”的总额达675.8亿美元的申请。本文通过评价其贷款政策的新变化及对我国的影响,提出我国应对策略。
一、IMF贷款政策改革的背景和内容
(一)背景
随着起源于发达国家的全球金融危机向实体经济蔓延,新兴市场国家和发展中国家正面临全球经济下滑带来的日益增加的压力。很多国家发现,它们的政策回旋余地受到更大限制。在这样的情况下,如果这些国家能够及时获得融资,而且融资的数额和形式得当,可以缓冲外部冲击引起的经济和社会代价。
在这个背景下,IMF于2009年3月24日宣布通过下列措施对IMF的贷款框架进行一次重大改革:对IMF的贷款条件进行现代化改革;推出一种新的灵活信贷额度;提高IMF常规备用贷款安排的灵活性;将贷款限额提高1倍;调整和简化贷款的成本和期限结构;取消某些很少使用的贷款机制。此外,IMF还寻求大幅度增加其非优惠和优惠贷款资金,同时还准备改革面向低收入国家的优惠贷款工具。
(二)具体内容
第一,贷款条件现代化。IMF通过两个主要办法实现这一现代化。一是更多地依靠事先确定的资格标准(事先条件),而不是传统的(事后)条件,作为向各国提供IMF资金的基础。这项原则体现在新的灵活信贷额度(Flexible Credit Line,简称FCL)当中。二是在所有的贷款安排(包括在与低收入国家达成的安排)当中停止使用结构性业绩标准。
第二,设立灵活信贷额度(FCL)。这是IMF对经济基本面、政策及政策实施记录十分强劲的国家实行的一项新的信贷额度。成员国可以出于危机防范目的而使用FCL。FCL的批准要求有关国家达到事先确定的资格标准,并在个案基础上决定贷款限额。与传统的IMF支持的规划不同,FCL的拨款不是分阶段的,也不以政策谅解为条件。
第三,加强备用安排(SBA)。改革SBA(IMF使用最多的解决危机的贷款工具)的目的是提高其灵活性,并确保没有资格利用FCL的成员国能够将SBA用作危机防范工具。新的SBA框架允许前倾式借款,并且在该国的政策实力和所面临的国际收支问题的性质允许的情况下,降低检查和购买的频率。
第四,将贷款限额提高1倍。将对成员国的非优惠性贷款限额提高1倍,新的使用IMF资金的年度和累计限额分别为成员国在IMF份额的200%和600%。
第五,调整和简化成本与期限结构。有效延长IMF贷款的宽限期并简化还款表。新的承诺费费率表(随预防性贷款规模增大而增加)将有助于降低IMF面临的流动性风险,同时不阻碍使用IMF资金。
第六,简化贷款工具。取消近期未被使用的一些贷款机制(补充储备贷款和补偿融资贷款)。
二、对IMF贷款政策改革的分析及评价
(一)改革措施体现了IMF面对日益恶化的危机表现出来的与时俱进的态度,具有一定的积极意义
本次全球金融危机爆发以来,新兴市场和发展中国家纷纷指责IMF长期以来忽略对主要发达国家和金融市场实施有效监督。2008年11月华盛顿峰会后,二十国集团(G20)成立了旨在改革IMF的工作组,体现了其对各成员国(尤其是新兴市场和发展中国家)呼吁的积极回应。
以“灵活信贷额度(FCL)”的设立为例,FCL的条件代表了对早先的“短期流动性工具(SLF)”的增强,SLF将因此终止。为了帮助成员国抵御危机,IMF于2008年10月设立了SLF贷款项目,但由于贷款期短、金额有限等原因,迄今没有发放出一笔贷款。尽管SLF也只针对表现非常强的成员国,但它的几项设计特征(包括贷款数额有上限,偿还期短,以及无法用于预防目的)限制了其对潜在借款国的有用性。FCL既可用于防范危机也可用于解决危机,专门针对表现非常强的国家,各项特征非常灵活。FCL的灵活性体现为:确保有资格的国家能够在没有持续实施的(事后)贷款条件的情况下先期获得大量IMF资金;可续信贷额度(有关国家可自行决定最初期限是6个月,或12个月);较长的偿还期(3.25-5年,而SLF的滚动期最长为9个月);对使用IMF资金的数额没有硬性规定的上限,在个案基础上确定限额(SLF的上限是份额的500%);具有在任何时候提取信贷额度或将其视为预防性工具的灵活性(SLF不能被用作预防性工具)。
(二)停止使用结构性实绩标准,有利于增强借款国对改革计划的所有权
长期以来,IMF所实施的宏观经济业绩计划中通常附加结构性条件。亚洲金融危机时期IMF对有关国家所实施的贷款计划以及1996年对俄罗斯的贷款就是如此。一国在制订调整与改革计划时,这些计划必须更多地是由本国政府根据本国的实际情况而制订的,即国家对这些计划应拥有更多的所有权;与此同时,IMF在提供贷款时,须附加贷款条件。国际社会所面临的最大的挑战之一,就是要将这两者很好地结合起来。国际社会普遍认为,结构性条件实绩标准给借款国国内政策的余地太小,因而会削弱国家对改革计划的所有权,从而会降低计划成功的可能性;同时,如果结构改革对于实现宏观经济稳定并非十分重要,那么在实施这些结构改革上的失误会削弱社会对总体改革计划的信心,从而会在国内外资本市场上引发负面反应。本次贷款政策改革后,IMF停止使用结构性实绩标准有利于今后借款国增强对改革计划的所有权。
(三)更多依靠事先条件提供资金的方式,有利于具有良好政策记录的国家在发生国际收支困难时迅速获得资金,但操作非常困难
依靠事先条件的方式基于这样一种思路:在减少贷款条件后,必须有更严格的预选程序来选择那些符合条件的国家,以确保IMF的贷款得以偿还。它符合这样一条原则,即一方面要保证IMF资金的安全,另一方面要鼓励相关国家在向IMF申请贷款之前,能够通过市场手段获得资金,从而使IMF成为最后的贷款人。显然,选择具有良好政策记录的国家,就可以减少那些明确的贷款条件。
这种方法的最大缺点是:会降低IMF资金的安全性。此外,事先选择国家的条件较高,可能会使得许多无法进入国际资本市场的国家无法获得IMF的贷款。当一国政策恶化时,这也是IMF所应关注的一个严重问题。一国不符合IMF贷款所设定的条件,这本身就会加剧危机。
(四)贷款政策改革并未改变美国和欧盟试图通过其实际控制的IMF为其自身利益服务的事实
从表面上看,FCL有助于危机影响国得到资金缓解国际收支困难,但是,符合FCL严格的“事前条件”的国家并不多,绝大多数发展中国家不可能获得FCL。事先确定的资格标准是FCL的核心,旨在表示IMF对合格成员国的政策及在必要时采取纠正措施的能力具有信心。根据IMF的说明,确定资格过程的核心是就以下方面对成员国做出评估:一是拥有十分强健的经济基本面和体制政策框架;二是正在实施非常强劲的政策,并且过去具有持续的实施记录;三是仍然承诺在今后继续实施这种政策。
评估FCL安排的资格时使用的相对标准包括:可持续的外部头寸;以私人资本流动为主的资本账户头寸;具有主权国家以有利条件稳定利用国际资本市场的记录;在预防性基础上申请FCL时具有相对充裕的储备头寸;健全的公共财政,包括可持续的公共债务头寸;在稳健的货币和汇率政策框架下,具有较低且稳定的通货膨胀;银行清偿能力不存在问题,不会立即造成系统性银行危机的威胁;有效的金融部门监管;具有数据透明度和完整性。不难看出,以上标准对绝大多数的发展中国家都是不可能在短期内实现的。
IMF在4月17日和5月6日先后通过墨西哥和波兰的FCL申请。这两个国家都在以往的金融危机中接受过IMF的附带严格条件的贷款,其国内经济金融结构和资本开放早已向着美欧希望的方向改革,美国和墨西哥、欧盟和波兰之间的经济关联度相当高。FCL一旦使用,将有利于美国和欧盟在墨西哥和波兰受困的资金安全撤离,因此,FCL的实际最大受益者是美国和欧盟。难怪IMF管理层在不同场合高调宣传FCL,并对FCL的使用设置极其宽松的条件(高额度、发放迅速)。
三、中国对IMF贷款政策改革的应有态度
第一,FCL的灵活性可能危及我国对IMF的出资安全。我国可对此工具持谨慎态度,在讨论其未来的制度框架时兼顾发展中国家的需求和我国利益。FCL对使用IMF资金的数额没有硬性规定的上限且具有在任何时候提取信贷额度的灵活性,这对IMF的资金安全构成了威胁。近日,甲型H1N1流感在墨西哥的蔓延必将对其经济造成严重影响,从而增加其使用FCL的可能性。由于对墨西哥和波兰使用FCL的讨论将决定该工具未来的制度框架,中国作为出资国,应高度关注IMF对墨西哥和波兰申请使用FCL的处理情况,并在对贷款使用的后续讨论中提出上述关切,督促IMF尽快对FCL的关键细节和程序进行评估和说明。同时可联合“金砖国家”呼吁IMF将救援重点放在广大的发展中国家,在兼顾发展中国家需求的同时维护我方利益。
第二,停止使用结构性实绩标准有利于增强借款国对改革计划的所有权,符合我国一贯立场。停止使用结构性实绩标准给予借款国政府在选择适当的宏观经济政策和结构性政策时更大的决策权和灵活性,是包括我国在内的广大发展中国家长期争取的结果,符合发展中国家的根本利益。
第三,加强备用安排、提高贷款限额、简化贷款结构等对发展中国家(包括低收入国家)有利,我国可敦促IMF尽快明确这些改革措施的操作细则改革备用安排(SBA)可以使没有资格利用FCL的成员国能够将SBA用作危机防范工具;提高贷款限额使成员国确信它们能够获得充足的资金满足融资需要;调整和简化成本与期限结构有助于建立从IMF借款的正确激励机制;改革优惠贷款机制可以增强IMF向低收入国家提供短期和紧急融资的贷款工具。这些措施对广大的发展中国家(包括低收入国家)有利,但是IMF并未明确这些措施的实施细则,增大了发展中国家申请使用新的贷款工具的难度,不利于这些国家及时利用IMF资源抵御危机。我国可联合其他发展中国家共同呼吁IMF尽快出台便于操作的细则。
第四,对于欧美等国要求我国出资的呼吁,我国可强调“权利和义务对等、各国按份额共同承担责任、多种方式融资和自愿参加”的原则。份额增资是IMF解决资金不足问题的根本途径,应尽快推动,在显著充实IMF的可用资源的同时,有计划、有步骤地更大幅度提升新兴市场和发展中国家的代表性,使份额分配更能体现世界经济格局的变化。应加快启动并完成IMF第14次份额总检查,尽早设计和通过新的份额改革方案,并为改革制定有时限、有约束力的路线图,明确各阶段的目标,争取早日实现份额增资。在份额改革的基础上各国可按份额比例通过多种方式(包括购买IMF债券)做出贡献,这将迫使欧美等国等比例出资,从而减轻我国因储备规模较大而承受的外部压力。在上述增资方式仍然不能解决IMF资金不足的情况下,各国可按照自愿原则决定出资数量,从而为我国今后开展工作留出空间。IMF应以创新、务实的态度积极探讨各种融资方式,充分考虑出资国对资金安全、合理回报的要求,并贯彻出资贡献与权利对等的原则。
参考文献:
1、IMF,IMF implements major lending policy improvements[EB/OL].http://www.imf.org/external/np/pdr/fac/2009/032409.htm.
2、IMF,IMF Approves $47 Billion Credit Line for Mexico[EB/OL].http://www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2009/CAR041709A.htm.
3、IMF,IMF Executive Board Approves US$20.58 Billion Arrangement for Poland Under the Flexible Credit Line[EB/OL].http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2009/pr09153.htm.
(作者单位:中国人民银行海口中心支行。其中,占云生为特许金融分析师)