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《国务院关于进一步做好利用外资工作的若干意见》解读
作为基本国策改革开放的重要组成部分,利用外资在国有企业改革和国有经济发展中发挥了积极的作用。在加快经济发展方式转变的战略部署下,推进国有经济布局和结构调整已经成为当前乃至“十二五”期间国有企业改革的首要任务。
完成布局和结构调整的任务,需要各类资本的参与,包括引进利用外资。国务院《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》(以下简称《意见》),作为新时期利用外资工作的指导性文件应时而来,更使国有企业利用外资推动结构调整有了“抓手”。
国企借力而行
利用外资在国有企业改革进程中发挥了积极的作用,当前和今后的布局结构调整仍需借力而行。
国有企业作为国民经济的“脊梁”,在中国经济社会发展中承担着重要的角色。走过30多年的改革历程,国有企业从内部管理制度改革开始,到建立健全现代企业制度,大力进行公司制股份制改造,完善公司法人治理结构,经营机制发生了根本性的变化,国有经济布局结构不断优化,活力、控制力和影响力进一步增强。引进外资嫁接改造国有企业,成为搞好搞活国有企业的一条重要途径,并发挥了独特的积极作用。
改革之初,国有企业面临着资金匮乏、技术落后、管理僵化、经营封闭等难题。引进外资、组建合资企业,缓解了企业资本金不足、资产负债率畸高导致的运营资金不足的矛盾,扩大了资金来源,为国有企业注入了经济活力;利用外资并购、重组国有企业,以产权变革的方式为企业注入了新的生机,盘活了大量存量资产;合资企业直接采用世界先进技术和设备,缩短了同发达国家先进技术水平的差距,使老企业跳跃式发展,实现了技术创新的高起点;在引进外资的同时,引进国外先进管理和机制,打破了原有阻碍国有企业发展的管理和资金两大障碍,使国有企业的经营机制发生了根本性转变,使老企业焕发出青春活力;外资带来了信息、观念、网络和渠道,使原本封闭经营、不了解国际市场的国有企业,增强了市场观念,加快了与国际市场接轨的步伐,实现借船出海。此外,利用外资改造国有企业也促进了劳动、资本、设备等生产要素结构的优化和效率的提高。实践证明,利用外资嫁接改造国有企业,是搞活大中型国有企业的重要途径之一。
但是,国有企业改革并没有结束。许多与社会经济发展不相适应的矛盾和问题仍很突出,规范的公司法人治理结构建设仍相对滞后,国有企业各种社会负担仍比较沉重。中国正处于加快转变经济发展方式,大力调整经济结构,实现全面建设小康社会的重大战略关键期。深化国有企业改革、推动国有经济战略性调整、形成比较合理的国有经济布局结构和所有制结构,是当前和“十二五”时期重大的战略任务。因此,仍然需要继续借助利用外资的力量,鼓励和支持国外资本参与国有企业调整重组,改善国有企业的股本结构,通过“走出去”与“引进来”,积极拓展海外资本市场和资源市场,提高国有企业全球资源配置能力。
明晰政策导向
利用外资新规应时而至,为利用外资促进国有经济布局结构调整提供了政策“抓手”。
本着贯彻落实科学发展观,以加快经济发展方式转变为目标,通过推进改革创新,创造更加开放、更加优化的投资环境,促进内外资公平竞争,更好地发挥利用外资在推动科技创新、产业升级、区域协调发展等方面积极作用的指导思想,《意见》对新形势下扩大对外开放、积极有效吸收外资作出了具体部署。这一被称作利用外资“新规”的《意见》,紧贴中国当前和今后一个时期的发展战略,凸显了利用外资“以我为主、择优选资”的原则,构成了中国为实现当前和“十二五”战略规划宏观政策的一部分。
《意见》首先肯定了外商投资企业在中国国民经济中的重要意义。《意见》提出的20项措施,涉及优化利用外资结构、引导外资向中西部地区转移和增加投资、促进利用外资方式多样化、深化外商投资管理体制改革、营造良好的投资环境五个方面。字里行间除传达出鼓励外资持续流入、长期欢迎外资参与中国经济发展的信号,也强调了未来中国将更加有选择性地引进、利用外资的立场。
《意见》开宗明义,在第一部分即鲜明提出“优化利用外资结构”,明确了今后利用外资的产业导向。严格限制外资投向高耗能、高污染、资源性产业和低水平、过剩产能扩张类项目;相反,结合国家产业调整和振兴规划,鼓励外资投向高端制造业、高新技术产业、现代服务业、新能源和节能环保产业;鼓励跨国公司在华设立地区总部、研发中心、采购中心、财务中心、结算中心以及成本和利润核算中心等功能性机构;鼓励外商投资服务外包产业,引入先进技术和管理经验。不难看出,新的外商投资产业指导原则,是与中国产业结构调整方向相一致的,显示了对于更好地发挥外资在推动产业升级方面作用的期待。
针对外商投资过多集中于东部沿海地区的结构失衡现状,《意见》提出“引导外资向中西部地区转移和增加投资”,对外商投资中西部或将投资由东部地区向中西部转移加大政策支持力度。引导产业有序转移,促进区域协调发展,继续深入推进西部大开发,全面振兴东北地区等老工业基地,大力促进中部地区崛起等,是中央经济工作会议、政府工作报告等反复重申的战略任务,把引进外资与我国的区域发展战略结合起来,进一步充实了有效利用外资的内涵。
《意见》还把利用外资的形式扩展到不仅包括外商直接投资和境外资本市场,而且第一次提出“积极利用私募股权投资基金”。尽管境外私募股权投资基金对于国人来说已经不是一个全新的概念,但明确其作为外商投资的一种形式并鼓励加以利用,仍然会大大提高国外私募股权投资基金进入中国、投资中国的积极性。
促进利用外资方式多样化,金融手段不可或缺。金融机构能够尽量通过创新金融产品和金融业务,对外资企业提供更多支持,这对外资企业在中国的发展也是一个很重要的保障。《意见》关于“支持符合条件的外商投资企业境内公开发行股票、发行企业债和中期票据”的内容,表明了中国将进一步开放资本市场和致力于拓宽外商投资企业融资渠道的积极态度。这对外资企业在中国的发展也是一个很重要的保障。
由此可见,今后中国利用外资的结构是与中国结构调整、转变经济增长方式的战略相匹配的,也是与国有经济布局和结构调整的方向相吻合的。引导外资投向符合中国经济发展要求的行业和领域,进一步发挥外资对中国经济发展的积极作用,必将极大促进国有资本和外资相结合共同带动中国产业升级。
注意趋利避害
趋利避害,用足政策,利用外资助推国有企业改革和国有经济战略性调整。
外资曾在国有企业改革中发挥过积极作用不容置疑,但同时是把“双刃剑”。外资进入后,凭借资本、技术、管理、网络、产业链的优势,通过股权控制、市场控制、技术控制、品牌控制、一体化控制,对中国的市场和一些产业带来了一定程度的冲击。一是外资通过高度的股权控制,对企业进而是产业施加影响,将某些产业及相关产品的国际销售服从服务于跨国公司的全球竞争战略,从而制约中国国际竞争力的提高;二是外资通过迅速占领中国市场,形成行业的进入壁垒,阻止新企业进入,使中国失去对本行业的控制,从而破坏中国产业链的完整;三是外资通过对关键技术和核心技术的封锁,使中国引进的技术并不是一流的技术,甚至是淘汰的技术,同时通过对研发能力的限制使原有技术开发力量不断消弱,甚至逐渐丧失了自主创新的能力;四是外资通过打压或收购本土品牌解除替代品竞争威胁,造成中国自主知识产权的消失,使企业及整个产业的发展损失巨大。对此很多人有着直观的感受,如在洗涤用品市场上曾经非常活跃的一些国内知名品牌如活力28、白猫、熊猫和天津加酶等,如今大多已销声匿迹。此外,跨国公司还通过兼并收购及系列投资方式对同一产业的企业进行一体化控制,纳入其全球生产分工体系,沦为其装配车间。
总之,外商投资在一定程度上加剧了中国产业结构不合理的状态,造成低水平重复建设,市场、行业垄断以及国有资本的流失。在新的形势和背景下,在今后利用外资的过程中,应着力避免上述问题的再次发生,趋利避害,使利用外资在推动中国经济和国有企业发展上发挥更大的作用。
围绕《意见》提出的思路,在今后利用外资促进国有企业发展和国有经济布局结构调整的工作中,有几个问题值得重点思考。
第一,结合中国经济结构调整和国有经济布局结构调整的战略目标,进一步明确利用外资的产业选择,探索在这些领域国有资本与外资共同发展的模式。尽管根据《意见》要求,《外商投资产业指导目录》还需结合国家产业调整和振兴规划作进一步修订,但可以肯定地说,鼓励外资进入的产业很大一部分也是未来国有经济重点布局的领域。因此,如何在这样一些领域探索国有资本与外资的结合,合理设定外资在不同行业投资的股权比例,打造具有国际竞争力的股权多元化经营实体,实现多种所有制、多种经济成分共赢的局面,不仅是政策层面需要考虑和解决的问题,而且是国有企业和国有资本经营主体需要认真研究的问题。
第二,在培育30~50家大企业大集团的过程中,中央企业境内外并购重组的力度将进一步加大,需要重新审视境外资本对于这种并购重组的作用和意义并充分加以利用。《意见》重申了鼓励外资以参股并购等方式参与国内企业改组改造和兼并重组、支持符合条件的企业根据国家发展战略及自身发展需要到境外上市的立场,并进一步提出积极参与多双边投资合作,把“引进来”和“走出去”相结合,推动跨国投资环境政策不断改善。在中国企业,特别是大型国有企业跨国并购日趋活跃的情况下,联合境外资本、参与多边投资合作,其意义绝不仅仅在于资金需求的考量,更多的是整合全球资源,包括货币资本、人力资源、管理能力和经营艺术,使中国企业的跨国并购和经营从投资之初即可获得国际化的支撑,尽可能降低失败的风险。这恐怕才是把“引进来”和“走出去”相结合的真正意义所在。第三,提升国有企业、国有经济乃至国家竞争力的核心在于企业的自主创新,通过引进外资增强企业的自主创新能力,应该成为今后利用外资更多考虑的目标选择。《意见》提出:“鼓励中外企业加强研发合作,支持符合条件的外商投资企业与内资企业、研究机构合作申请国家科技开发项目、创新能力建设项目等,申请设立国家级技术中心认定。”要培育一批具有自主知识产权和知名品牌、有较强国际竞争力的大公司、大企业集团,企业创新能力建设是当务之急。在这方面,政府相关部门、国资监管机构和企业都进行了多方面的探索和努力,企业自主创新也取得了巨大的成果。但是对于一些产业高端技术,如果企业能够通过引进吸收再创新模式达到对关键技术的掌控,将极大缩短创新需要的时间,节约创新成本,提高创新效率。为此,与外资企业合作设立研发机构、合作承担相关国家科技开发项目不失为一条重要途径。也可以按照以市场换技术的原则与外资合作,让出部分市场,获得外商的技术转让。这里需要把握的一个重要方面,就是要确保引进的是先进、适用技术,而不是落后、淘汰技术。还要确保引进后的消化吸收,以及在此基础上的再创新,否则引进技术将无法达到提升企业竞争力的效果。
第四,国有企业利用外资的根本目的是提高国有经济的活力、控制力和影响力。因此,在关系国家安全和国民经济命脉的领域,利用外资必须坚持国有经济主导地位的原则,明确国有资本的控股权,防止中国经济安全和产业安全受到损害。对于一些不需要国有资本绝对控股的领域,也要防止国外公司垄断和对市场的控制。《意见》对此给予了关注,明确提出了“依法实施反垄断审查,并加快建立外资并购安全审查制度”的要求,给引进外资的评估提供了依据。
此外,要确保在引进外资过程中加强国有资产管理,防止国有资产流失。一方面,有关政府部门和国有资产监管机构要结合新的利用外资政策,不断完善、细化国有企业改革、国有资产评估、国有股权转让等方面的规章制度。另一方面,实施利用项目的主体要严格遵守这些规定,规范操作,坚守责任。
无论如何,利用外资已经是深化国企改革、推进国有经济布局结构调整的一个重要组成部分。《意见》的出台,为这一工作提供了更有力的政策依据,也会引发国资部门和国资人更多关于如何有效利用外资促进国有经济发展的思考。
作为基本国策改革开放的重要组成部分,利用外资在国有企业改革和国有经济发展中发挥了积极的作用。在加快经济发展方式转变的战略部署下,推进国有经济布局和结构调整已经成为当前乃至“十二五”期间国有企业改革的首要任务。
完成布局和结构调整的任务,需要各类资本的参与,包括引进利用外资。国务院《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》(以下简称《意见》),作为新时期利用外资工作的指导性文件应时而来,更使国有企业利用外资推动结构调整有了“抓手”。
国企借力而行
利用外资在国有企业改革进程中发挥了积极的作用,当前和今后的布局结构调整仍需借力而行。
国有企业作为国民经济的“脊梁”,在中国经济社会发展中承担着重要的角色。走过30多年的改革历程,国有企业从内部管理制度改革开始,到建立健全现代企业制度,大力进行公司制股份制改造,完善公司法人治理结构,经营机制发生了根本性的变化,国有经济布局结构不断优化,活力、控制力和影响力进一步增强。引进外资嫁接改造国有企业,成为搞好搞活国有企业的一条重要途径,并发挥了独特的积极作用。
改革之初,国有企业面临着资金匮乏、技术落后、管理僵化、经营封闭等难题。引进外资、组建合资企业,缓解了企业资本金不足、资产负债率畸高导致的运营资金不足的矛盾,扩大了资金来源,为国有企业注入了经济活力;利用外资并购、重组国有企业,以产权变革的方式为企业注入了新的生机,盘活了大量存量资产;合资企业直接采用世界先进技术和设备,缩短了同发达国家先进技术水平的差距,使老企业跳跃式发展,实现了技术创新的高起点;在引进外资的同时,引进国外先进管理和机制,打破了原有阻碍国有企业发展的管理和资金两大障碍,使国有企业的经营机制发生了根本性转变,使老企业焕发出青春活力;外资带来了信息、观念、网络和渠道,使原本封闭经营、不了解国际市场的国有企业,增强了市场观念,加快了与国际市场接轨的步伐,实现借船出海。此外,利用外资改造国有企业也促进了劳动、资本、设备等生产要素结构的优化和效率的提高。实践证明,利用外资嫁接改造国有企业,是搞活大中型国有企业的重要途径之一。
但是,国有企业改革并没有结束。许多与社会经济发展不相适应的矛盾和问题仍很突出,规范的公司法人治理结构建设仍相对滞后,国有企业各种社会负担仍比较沉重。中国正处于加快转变经济发展方式,大力调整经济结构,实现全面建设小康社会的重大战略关键期。深化国有企业改革、推动国有经济战略性调整、形成比较合理的国有经济布局结构和所有制结构,是当前和“十二五”时期重大的战略任务。因此,仍然需要继续借助利用外资的力量,鼓励和支持国外资本参与国有企业调整重组,改善国有企业的股本结构,通过“走出去”与“引进来”,积极拓展海外资本市场和资源市场,提高国有企业全球资源配置能力。
明晰政策导向
利用外资新规应时而至,为利用外资促进国有经济布局结构调整提供了政策“抓手”。
本着贯彻落实科学发展观,以加快经济发展方式转变为目标,通过推进改革创新,创造更加开放、更加优化的投资环境,促进内外资公平竞争,更好地发挥利用外资在推动科技创新、产业升级、区域协调发展等方面积极作用的指导思想,《意见》对新形势下扩大对外开放、积极有效吸收外资作出了具体部署。这一被称作利用外资“新规”的《意见》,紧贴中国当前和今后一个时期的发展战略,凸显了利用外资“以我为主、择优选资”的原则,构成了中国为实现当前和“十二五”战略规划宏观政策的一部分。
《意见》首先肯定了外商投资企业在中国国民经济中的重要意义。《意见》提出的20项措施,涉及优化利用外资结构、引导外资向中西部地区转移和增加投资、促进利用外资方式多样化、深化外商投资管理体制改革、营造良好的投资环境五个方面。字里行间除传达出鼓励外资持续流入、长期欢迎外资参与中国经济发展的信号,也强调了未来中国将更加有选择性地引进、利用外资的立场。
《意见》开宗明义,在第一部分即鲜明提出“优化利用外资结构”,明确了今后利用外资的产业导向。严格限制外资投向高耗能、高污染、资源性产业和低水平、过剩产能扩张类项目;相反,结合国家产业调整和振兴规划,鼓励外资投向高端制造业、高新技术产业、现代服务业、新能源和节能环保产业;鼓励跨国公司在华设立地区总部、研发中心、采购中心、财务中心、结算中心以及成本和利润核算中心等功能性机构;鼓励外商投资服务外包产业,引入先进技术和管理经验。不难看出,新的外商投资产业指导原则,是与中国产业结构调整方向相一致的,显示了对于更好地发挥外资在推动产业升级方面作用的期待。
针对外商投资过多集中于东部沿海地区的结构失衡现状,《意见》提出“引导外资向中西部地区转移和增加投资”,对外商投资中西部或将投资由东部地区向中西部转移加大政策支持力度。引导产业有序转移,促进区域协调发展,继续深入推进西部大开发,全面振兴东北地区等老工业基地,大力促进中部地区崛起等,是中央经济工作会议、政府工作报告等反复重申的战略任务,把引进外资与我国的区域发展战略结合起来,进一步充实了有效利用外资的内涵。
《意见》还把利用外资的形式扩展到不仅包括外商直接投资和境外资本市场,而且第一次提出“积极利用私募股权投资基金”。尽管境外私募股权投资基金对于国人来说已经不是一个全新的概念,但明确其作为外商投资的一种形式并鼓励加以利用,仍然会大大提高国外私募股权投资基金进入中国、投资中国的积极性。
促进利用外资方式多样化,金融手段不可或缺。金融机构能够尽量通过创新金融产品和金融业务,对外资企业提供更多支持,这对外资企业在中国的发展也是一个很重要的保障。《意见》关于“支持符合条件的外商投资企业境内公开发行股票、发行企业债和中期票据”的内容,表明了中国将进一步开放资本市场和致力于拓宽外商投资企业融资渠道的积极态度。这对外资企业在中国的发展也是一个很重要的保障。
由此可见,今后中国利用外资的结构是与中国结构调整、转变经济增长方式的战略相匹配的,也是与国有经济布局和结构调整的方向相吻合的。引导外资投向符合中国经济发展要求的行业和领域,进一步发挥外资对中国经济发展的积极作用,必将极大促进国有资本和外资相结合共同带动中国产业升级。
注意趋利避害
趋利避害,用足政策,利用外资助推国有企业改革和国有经济战略性调整。
外资曾在国有企业改革中发挥过积极作用不容置疑,但同时是把“双刃剑”。外资进入后,凭借资本、技术、管理、网络、产业链的优势,通过股权控制、市场控制、技术控制、品牌控制、一体化控制,对中国的市场和一些产业带来了一定程度的冲击。一是外资通过高度的股权控制,对企业进而是产业施加影响,将某些产业及相关产品的国际销售服从服务于跨国公司的全球竞争战略,从而制约中国国际竞争力的提高;二是外资通过迅速占领中国市场,形成行业的进入壁垒,阻止新企业进入,使中国失去对本行业的控制,从而破坏中国产业链的完整;三是外资通过对关键技术和核心技术的封锁,使中国引进的技术并不是一流的技术,甚至是淘汰的技术,同时通过对研发能力的限制使原有技术开发力量不断消弱,甚至逐渐丧失了自主创新的能力;四是外资通过打压或收购本土品牌解除替代品竞争威胁,造成中国自主知识产权的消失,使企业及整个产业的发展损失巨大。对此很多人有着直观的感受,如在洗涤用品市场上曾经非常活跃的一些国内知名品牌如活力28、白猫、熊猫和天津加酶等,如今大多已销声匿迹。此外,跨国公司还通过兼并收购及系列投资方式对同一产业的企业进行一体化控制,纳入其全球生产分工体系,沦为其装配车间。
总之,外商投资在一定程度上加剧了中国产业结构不合理的状态,造成低水平重复建设,市场、行业垄断以及国有资本的流失。在新的形势和背景下,在今后利用外资的过程中,应着力避免上述问题的再次发生,趋利避害,使利用外资在推动中国经济和国有企业发展上发挥更大的作用。
围绕《意见》提出的思路,在今后利用外资促进国有企业发展和国有经济布局结构调整的工作中,有几个问题值得重点思考。
第一,结合中国经济结构调整和国有经济布局结构调整的战略目标,进一步明确利用外资的产业选择,探索在这些领域国有资本与外资共同发展的模式。尽管根据《意见》要求,《外商投资产业指导目录》还需结合国家产业调整和振兴规划作进一步修订,但可以肯定地说,鼓励外资进入的产业很大一部分也是未来国有经济重点布局的领域。因此,如何在这样一些领域探索国有资本与外资的结合,合理设定外资在不同行业投资的股权比例,打造具有国际竞争力的股权多元化经营实体,实现多种所有制、多种经济成分共赢的局面,不仅是政策层面需要考虑和解决的问题,而且是国有企业和国有资本经营主体需要认真研究的问题。
第二,在培育30~50家大企业大集团的过程中,中央企业境内外并购重组的力度将进一步加大,需要重新审视境外资本对于这种并购重组的作用和意义并充分加以利用。《意见》重申了鼓励外资以参股并购等方式参与国内企业改组改造和兼并重组、支持符合条件的企业根据国家发展战略及自身发展需要到境外上市的立场,并进一步提出积极参与多双边投资合作,把“引进来”和“走出去”相结合,推动跨国投资环境政策不断改善。在中国企业,特别是大型国有企业跨国并购日趋活跃的情况下,联合境外资本、参与多边投资合作,其意义绝不仅仅在于资金需求的考量,更多的是整合全球资源,包括货币资本、人力资源、管理能力和经营艺术,使中国企业的跨国并购和经营从投资之初即可获得国际化的支撑,尽可能降低失败的风险。这恐怕才是把“引进来”和“走出去”相结合的真正意义所在。第三,提升国有企业、国有经济乃至国家竞争力的核心在于企业的自主创新,通过引进外资增强企业的自主创新能力,应该成为今后利用外资更多考虑的目标选择。《意见》提出:“鼓励中外企业加强研发合作,支持符合条件的外商投资企业与内资企业、研究机构合作申请国家科技开发项目、创新能力建设项目等,申请设立国家级技术中心认定。”要培育一批具有自主知识产权和知名品牌、有较强国际竞争力的大公司、大企业集团,企业创新能力建设是当务之急。在这方面,政府相关部门、国资监管机构和企业都进行了多方面的探索和努力,企业自主创新也取得了巨大的成果。但是对于一些产业高端技术,如果企业能够通过引进吸收再创新模式达到对关键技术的掌控,将极大缩短创新需要的时间,节约创新成本,提高创新效率。为此,与外资企业合作设立研发机构、合作承担相关国家科技开发项目不失为一条重要途径。也可以按照以市场换技术的原则与外资合作,让出部分市场,获得外商的技术转让。这里需要把握的一个重要方面,就是要确保引进的是先进、适用技术,而不是落后、淘汰技术。还要确保引进后的消化吸收,以及在此基础上的再创新,否则引进技术将无法达到提升企业竞争力的效果。
第四,国有企业利用外资的根本目的是提高国有经济的活力、控制力和影响力。因此,在关系国家安全和国民经济命脉的领域,利用外资必须坚持国有经济主导地位的原则,明确国有资本的控股权,防止中国经济安全和产业安全受到损害。对于一些不需要国有资本绝对控股的领域,也要防止国外公司垄断和对市场的控制。《意见》对此给予了关注,明确提出了“依法实施反垄断审查,并加快建立外资并购安全审查制度”的要求,给引进外资的评估提供了依据。
此外,要确保在引进外资过程中加强国有资产管理,防止国有资产流失。一方面,有关政府部门和国有资产监管机构要结合新的利用外资政策,不断完善、细化国有企业改革、国有资产评估、国有股权转让等方面的规章制度。另一方面,实施利用项目的主体要严格遵守这些规定,规范操作,坚守责任。
无论如何,利用外资已经是深化国企改革、推进国有经济布局结构调整的一个重要组成部分。《意见》的出台,为这一工作提供了更有力的政策依据,也会引发国资部门和国资人更多关于如何有效利用外资促进国有经济发展的思考。