论文部分内容阅读
摘 要：本文通过对“基层官僚”理论相关文献的研究，从该视角下针对当今村官对自由裁量权滥用、贪污腐败问题进行分析，探究如何对其进行有效的责任控制，从村官自身、组织及村民三方面阐述了村官滥用权力的原因，并提出相应的对策。
关键词：基层官僚；村官；自由裁量权；责任控制
中图分类号：D638 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.08.30 文章编号：1672-3309（2011）08-75-03
近年来，随着对公民民主权力的保障，村委会成为实现村级民主自治、保障民主权利的有效途径，但就现实状况来看，村官权力滥用滋生的腐败问题日益成为人们关注的焦点，阻碍了民主政治的进程，违背了设立村官的初衷。本文从基层官僚理论的视野出发，借助Scott三因素理论，针对村官“位小权大”、“小官大贪”的问题，探究对村官的责任控制，防止村官腐败，为其有效行政提供合理性建议。
一、文献综述
基层官僚理论又称街头官僚理论（Street-level Bureaucracy）, Lipsky于1977年发表《走向基层官僚理论》[1]一文提及，并于1980年正式发表书籍《基层官僚：公共服务中的个人的困惑》[2]，对“基层官僚”理论进行系统的阐述，指出“基层官僚”是处于低层次行政执行单位同时也是最前线的政府工作人员，广义的基层官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等，外延可延伸至“镇头官僚”、“村头官僚”。此后引发了广大学者的探讨与研究。
学者Moore主要关注官僚自身政治话语权的研究，认为官僚通过这种途径影响自身行为[3]；Burke和Kelly分别对组织结构和组织文化对官僚行为的影响做了分析，Kathryn Ellis和Ann Davis对组织如何规制自由裁量权的使用进行了探讨；Goodsell站在顾客需求和获得福利的正比关系角度进行影响官僚行为因素分析，探讨顾客的需求度与官僚服务供给之间的关系[4]，Stephen Fineman从公众道德监督的角度分析对基层官僚行为影响[5]。学者Scott在此基础上将研究基层官僚的这三类文献进行概括，梳理出影响基层官僚决策的三因素：官僚的个人特征、组织特征和顾客（或服务对象的）特征[6]。见图1：
具体而言，官僚的个人特征，即官僚自身素质，包括个人知识、能力、道德修养、行政观念和行政伦理，这些决定了官僚对自身行为的控制能力；组织特征，着重于对组织结构和组织文化的研究，以及组织如何对基层工作人员进行工作监督及自由裁量权的控制；顾客即服务对象，即基层官僚们需要面对的公众，公众的监督意识以及对自身利益的敏感程度成为制约基层官僚行政的重要因素。这三类影响因素是探究对基层官僚自由裁量权控制的出发点与有效途径。另外，Scott通过实验研究比较了三因素的重要性，得出：基层官僚的个人特征影响程度相对较小，组织控制程度与顾客特征对官僚的自由裁量实施有着更为重要的影响。
在三因素理论的基础上，探寻制约官僚权力并进行有效控制的途径。据研究，在责任控制问题上，探究解决办法如下：在民主政治体制下，一般采取加强控制的方式，主要就管理者而言，需通过监督、审计、奖惩等方式对基层官僚加以限制，使基层官僚既对上级负责又对公民负责；在欧洲大陆宪政体制下，主要借助于法律手段，根据合法性、合理性原则，配以关于决策的内容和质量原则（如公正性原则、比例性原则等）对官僚机构的行动加以约束，进行政策管制，此外，司法部门为公民提供有效的诉讼渠道也是有效的方法。
近些年，广大学者从不同的角度和层面探讨“基层官僚”理论及其在实践中的指导意义。
本文针对当今社会村官腐败现象日益猖獗，严重危害村民利益及村级民主自治的进程，就村官这一特定群体的责任控制进行探讨。
二、村官滥用自由裁量权影响因素分析
村官是基于保障公民村级民主自治权利而选举产生为村民服务的干部，并受“村民代表会议”监督。村官在工作中直接与村民接触，传达上级指示，对政策加以落实，是村级自治工作的一线服务者，他们的行为直接代表上级政府组织，代表政府形象，直接影响着村民对乡镇政府乃至县级以上政府的评价，因而村官是典型“基层官僚”的一种，具体可归结为“村头官僚”的范畴。根据Scott三因素理论进行分析，找出对策，旨在加强村官的责任控制，防止腐败，更好地实现村级民主自治。
就村官而言，在行政过程中伴随着大量自由裁量权的运用，位小权大，就其影响因素可分为以下3种：
（一）村官的个人特征影响裁量行为
村官的个人特征可从两方面进行探究：一是自身的道德觉醒及行政伦理意识，二是带领全村发展的知识及能力。首先，村官的内心自我道德觉醒及行政伦理意识，是对自身行为进行内在控制的关键，良好的道德素质是村官自觉约束自身行为的关键，也是形成执政为民的理念，为民谋取福利的基础。然而，在实际村务管理中，村官的整体素质往往不高，更有甚者参选时以物质和金钱利诱选民投票，在当选后，滥用职权弥补自身损失获取更大利益，为贪污腐败埋下祸根；其次，带领全村发展的知识和能力，包括科学文化素质、理性决策等能力。村官应在合理利用资源的条件下带领全村人民共同致富，有能力带动经济发展，但在实际工作中，村官往往利用自己对公共资源的支配，如土地征用、安置补偿和工程建设等进行暗箱操作，将自身利益建立在全村利益之上，影响政策的贯彻实施。
（二）组织特征对村官行为的影响
首先，从组织结构上讲，“村民代表会议”在理论上是村委会的监督机构，能够对村官进行监督和罢免，但在实际中却差强人意，由于“村民代表会议” 由村委会每年召开一次，不是常设机构，其职能仅限于安排选举，使得该会议形同虚设，缺少应有权威，未能发挥监督作用。其次，“官本位”思想影响下的组织文化，使村干部忽视民众重视上级，未能从村民代表的角色出发，取而代之成为“官代理”，加之缺少有效的权力制衡机构，致使村官滥用职权、贪污腐败现象严重，极大弱化了组织对村官的监督和控制。
（三）服务对象民主意识淡薄
在村级自治中，村官的服务对象就是广大的村民，研究中发现村民的民主意识淡薄。首先，对自身选举权的轻视。选举是制约村官滥用职权的有效手段，村民的选举是村官能否当选的决定性因素，然而村民容易受到小利小惠诱惑，难以长远利益为出发点。其次，维权意识淡薄。村民对没有直接损害个人利益的村务漠不关心，即使在自身利益受到侵害时也不能积极采取维权行动。再次，缺乏监督意识。村民机械地接受村委会的领导，对村官的行为不能实施主动监督，为村官滥用职权提供可乘之机。
三、对村官责任控制对策探究
（一）村官个人特征的培育及控制方法
1、提高思想道德素质和科学文化素质。村官是党基层组织建设的重要组成部分，要能够承担起带领广大群众脱贫致富奔小康、建设社会主义新农村的重任，提高素质对于村官来说不可或缺。本文认为有两种途径：一是选拔高素质村官任职；二是设立培训机构对在职村官定期组织培训，使其在工作中能够科学决策，同时在思想教育方面也得到进一步提升。
2、物质激励与精神激励相结合。应健全村官的激励机制，这直接关系到其工作动力的大小，切实提高村干部的工资待遇，妥善解决好村干部的社保问题，如医疗保险问题，退职村干部生活补助问题，使其生活质量得到保障，免除其后顾之忧，对防止腐败有一定的辅助作用。另外，在村年度工作总结时，应对完成任务和有突出贡献的村官予以一次性奖励和表彰，激发为民服务的积极性和主动性。
3、权责明晰化。研究表明，目标越不清楚，绩效越难以准确测量，管理者对于政策的监督和控制就越没有效果，基层官僚的自由度就越大。因而需要通过以下3种方式将目标明确设定，以明晰村官责任，进而进行有效控制。
目标考核制。对村官的工作进行明确的目标设定和严格的绩效考量，能在一定程度上限制其自由裁量权的滥用。对历届村官的绩效进行考评，将考评指标进行量化，以便有效评估，将村官竞选时自行设定的目标明晰化、公开化、正规化，对于没有绩效或者绩效不明显的村官予以惩罚或撤换，引导村官的行为。
手册约束制。从上级组织角度来讲，可以通过制定工作手册详细规定执行中出现的各种情况给村官作为参照，使其有规可依，以此对其行为进行约束，这样使得村官既对上级负责，又对村民利益负责。
村官承诺制。“村官承诺制”是将责任明晰化的有效形式，在充分征求村民意见的基础上，村干部通过召开座谈会、入户走访等形式征求群众意见，承诺要完成的目标，年终对完成情况向村民和乡镇分别述职，并由村民和乡镇评议打分，通过多种方式进行公示，督促村官践诺。这种方式不仅能明细村官的责任，也使村民积极参与其中。
（二）组织与村民双向监督体系
村官对权力的滥用从一定程度上体现了监督的弱势，上级监督不到位，使得“民不举、官不究”，大多数村民自治意识和观念淡薄，再加上一些地方没有对村委会组织法进行宣传，致使村民不懂该法，不能集体组织起来监督村干部的工作，解决这一问题的根本途径在于完善村民对村官政治行为的控制方式，深化政治参与程度。具体措施如下：
1、成立对村委会进行专职监督的机构加以制约。可在乡镇成立这样一个制约机构，专门对村官的业绩进行评审和监督，并拟定一到两名监督人员，监督人员应为省直或市直的公务员，为避免该监督人员与村官形成利益共同体，故采取监督人员工作成果与自身利益挂钩制，即若该监督人员能够有效发现村委会的不端行为并解决，可予以升迁奖励，若其负责监督的几个村经济有明显发展，予以物质奖励。另一方面，几个村的村官同样可以对该监督人员进行监督，若发现偏袒行为予以举报。这样形成一个相互制约的体系，以限制村官权力的自由滥用。
2、加强民主宣传力度。上级组织要对村级民主自治进行正确的引导，营造良好的民主氛围，不仅要在村委会和村党组织成员中进行“由民做主、为民服务”意识教育，尤其要疏通村民参与村务管理的渠道，定期召开村民会议，使广大农民群众通过村民大会、村民代表会议参与到各项管理活动中。
3、定期公开村务，以村民的监督和考量制约村官行为。公开本身就是一种监督和制约，对村务的公开，不仅是以文字形式公开，而且要对村官权力运用的公开，因而要由张榜上墙的“间接公开”转向接受村民质询的面对面“直接公开”，提高透明度，增大监督力度进而提高权力运用的质量和村官的勤政廉政。此外，将监督事项具体分类，可以分为事权、物权和财权的监督，村官所决定的重大项目与举措，如对于涉及重要的项目和大额资金的使用应在村务公开栏中有所体现，对于物资应进行统一采购和招标，按照程序进行，以增加公开性与透明度。
4、培养村民的监督意识。在村内大力宣传监督意识的重要性，对积极进行监督的村民予以物质和精神上的奖励，建立一个畅通的监督渠道和保护机制。另外，采取民主评议制度形式，例如黑龙江省哈尔滨市的巴彦县，采取村官变“考生”、村民变“考官”的形式，成立党风廉政建设监督小组，负责监督乡镇站所和村内重大政务、村务、党务，乡官、村官和乡镇站所负责人要进行“勤廉双述”，党员群众予以评分并由农民代表提出评议意见，在评议中，4次活动共收集群众意见、建议3800余条，并有7名村党支书记、村委会主任因业绩不佳、群众满意度较低而被撤职。可见该形式的活动对村官的责任控制起到了积极的作用。再者，村民可以利用自己掌握的资源来限制村官的行为，因为村官是依赖于村民对他们决定的服从之上的，这样能形成对村官权力的制约。
（三）发挥检察机关的作用是有效的途径
《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出农村腐败的根本解决之策：“推进农村惩治和预防腐败体系建设。”这就要求在立法层面上突出重点，司法层面上加大查处和惩罚力度，如对侵占村民集体财产，侵犯村民合法权益的腐败行为的惩处。在该问题上，检察机关作为法律监督机关应在惩治和预防村官腐败上充分发挥作用。近年，我国虽在该问题的解决上并不缺乏法律依据，但落实程度差强人意，应投入足够的人力、物力、财力来专门处理这一类问题，对村官这种由于不是公务员而纪委纪律之杖够不着，不是干部而检察规矩套不上的特殊身份予以特殊惩治，并针对主要责任人，一经查处，严惩不贷。
“基层官僚”理论为我们对村官的行为分析及责任控制探究提供了重要的理论依据，并能将当今村官自由裁量权滥用所导致的贪污腐败问题在新的层面上进行分析，找出对策加以制约。但在实际中，还需根据当地实际情况进行具体分析，不断修正与进步。对村官的责任控制问题的探究，不仅有利于清正廉洁建设，更是实践村级民主自治的有效途径，对于构建和谐的民主社会具有积极意义。 （责任编辑：郭士琪）
参考文献：
［１］Lipsky, M.1977.Toward a Theory of Street-level Bureaucracy. In W. Hawley & M. Lipsky. Eds. 1977. Theoretical Perspectives on Urban Politics. Englewood Cliffs: Prentice-Hall.
［2］Lipsky, M.1980.Street-level Bureaucracy. New York: Russell Sage Foundation.
［3］Moore, Scott. 1983. The Theory of Street-level Bureaucracy: A Positive Critique. Administration & Society Vol.19, No.1:74-94.
［4］Goodsell, Charles.1980. Client Evaluation of Three Welfare Programs. Administration & Society Vol. 12: 123-136. Goodsell, Charles.1981. Looking Once Again at Human Service Bureaucracy. Journal of Politics Vol. 43:763-778.
［5］Stephen Fineman.Street-level Bureaucrats and the Social Construction of Environmental Control, Organization Studies November 1998 vol. 19 no. 6：953-974.
［6］Scott. Patrick G. Assessing Determinants of Bureaucratic Discretion: An Experiment in street-level Decision Making. Journal of Public Administration Research and Theory ,1997.Vol. 7: 35-57.
关键词：基层官僚；村官；自由裁量权；责任控制
中图分类号：D638 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.08.30 文章编号：1672-3309（2011）08-75-03
近年来，随着对公民民主权力的保障，村委会成为实现村级民主自治、保障民主权利的有效途径，但就现实状况来看，村官权力滥用滋生的腐败问题日益成为人们关注的焦点，阻碍了民主政治的进程，违背了设立村官的初衷。本文从基层官僚理论的视野出发，借助Scott三因素理论，针对村官“位小权大”、“小官大贪”的问题，探究对村官的责任控制，防止村官腐败，为其有效行政提供合理性建议。
一、文献综述
基层官僚理论又称街头官僚理论（Street-level Bureaucracy）, Lipsky于1977年发表《走向基层官僚理论》[1]一文提及，并于1980年正式发表书籍《基层官僚：公共服务中的个人的困惑》[2]，对“基层官僚”理论进行系统的阐述，指出“基层官僚”是处于低层次行政执行单位同时也是最前线的政府工作人员，广义的基层官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等，外延可延伸至“镇头官僚”、“村头官僚”。此后引发了广大学者的探讨与研究。
学者Moore主要关注官僚自身政治话语权的研究，认为官僚通过这种途径影响自身行为[3]；Burke和Kelly分别对组织结构和组织文化对官僚行为的影响做了分析，Kathryn Ellis和Ann Davis对组织如何规制自由裁量权的使用进行了探讨；Goodsell站在顾客需求和获得福利的正比关系角度进行影响官僚行为因素分析，探讨顾客的需求度与官僚服务供给之间的关系[4]，Stephen Fineman从公众道德监督的角度分析对基层官僚行为影响[5]。学者Scott在此基础上将研究基层官僚的这三类文献进行概括，梳理出影响基层官僚决策的三因素：官僚的个人特征、组织特征和顾客（或服务对象的）特征[6]。见图1：
具体而言，官僚的个人特征，即官僚自身素质，包括个人知识、能力、道德修养、行政观念和行政伦理，这些决定了官僚对自身行为的控制能力；组织特征，着重于对组织结构和组织文化的研究，以及组织如何对基层工作人员进行工作监督及自由裁量权的控制；顾客即服务对象，即基层官僚们需要面对的公众，公众的监督意识以及对自身利益的敏感程度成为制约基层官僚行政的重要因素。这三类影响因素是探究对基层官僚自由裁量权控制的出发点与有效途径。另外，Scott通过实验研究比较了三因素的重要性，得出：基层官僚的个人特征影响程度相对较小，组织控制程度与顾客特征对官僚的自由裁量实施有着更为重要的影响。
在三因素理论的基础上，探寻制约官僚权力并进行有效控制的途径。据研究，在责任控制问题上，探究解决办法如下：在民主政治体制下，一般采取加强控制的方式，主要就管理者而言，需通过监督、审计、奖惩等方式对基层官僚加以限制，使基层官僚既对上级负责又对公民负责；在欧洲大陆宪政体制下，主要借助于法律手段，根据合法性、合理性原则，配以关于决策的内容和质量原则（如公正性原则、比例性原则等）对官僚机构的行动加以约束，进行政策管制，此外，司法部门为公民提供有效的诉讼渠道也是有效的方法。
近些年，广大学者从不同的角度和层面探讨“基层官僚”理论及其在实践中的指导意义。
本文针对当今社会村官腐败现象日益猖獗，严重危害村民利益及村级民主自治的进程，就村官这一特定群体的责任控制进行探讨。
二、村官滥用自由裁量权影响因素分析
村官是基于保障公民村级民主自治权利而选举产生为村民服务的干部，并受“村民代表会议”监督。村官在工作中直接与村民接触，传达上级指示，对政策加以落实，是村级自治工作的一线服务者，他们的行为直接代表上级政府组织，代表政府形象，直接影响着村民对乡镇政府乃至县级以上政府的评价，因而村官是典型“基层官僚”的一种，具体可归结为“村头官僚”的范畴。根据Scott三因素理论进行分析，找出对策，旨在加强村官的责任控制，防止腐败，更好地实现村级民主自治。
就村官而言，在行政过程中伴随着大量自由裁量权的运用，位小权大，就其影响因素可分为以下3种：
（一）村官的个人特征影响裁量行为
村官的个人特征可从两方面进行探究：一是自身的道德觉醒及行政伦理意识，二是带领全村发展的知识及能力。首先，村官的内心自我道德觉醒及行政伦理意识，是对自身行为进行内在控制的关键，良好的道德素质是村官自觉约束自身行为的关键，也是形成执政为民的理念，为民谋取福利的基础。然而，在实际村务管理中，村官的整体素质往往不高，更有甚者参选时以物质和金钱利诱选民投票，在当选后，滥用职权弥补自身损失获取更大利益，为贪污腐败埋下祸根；其次，带领全村发展的知识和能力，包括科学文化素质、理性决策等能力。村官应在合理利用资源的条件下带领全村人民共同致富，有能力带动经济发展，但在实际工作中，村官往往利用自己对公共资源的支配，如土地征用、安置补偿和工程建设等进行暗箱操作，将自身利益建立在全村利益之上，影响政策的贯彻实施。
（二）组织特征对村官行为的影响
首先，从组织结构上讲，“村民代表会议”在理论上是村委会的监督机构，能够对村官进行监督和罢免，但在实际中却差强人意，由于“村民代表会议” 由村委会每年召开一次，不是常设机构，其职能仅限于安排选举，使得该会议形同虚设，缺少应有权威，未能发挥监督作用。其次，“官本位”思想影响下的组织文化，使村干部忽视民众重视上级，未能从村民代表的角色出发，取而代之成为“官代理”，加之缺少有效的权力制衡机构，致使村官滥用职权、贪污腐败现象严重，极大弱化了组织对村官的监督和控制。
（三）服务对象民主意识淡薄
在村级自治中，村官的服务对象就是广大的村民，研究中发现村民的民主意识淡薄。首先，对自身选举权的轻视。选举是制约村官滥用职权的有效手段，村民的选举是村官能否当选的决定性因素，然而村民容易受到小利小惠诱惑，难以长远利益为出发点。其次，维权意识淡薄。村民对没有直接损害个人利益的村务漠不关心，即使在自身利益受到侵害时也不能积极采取维权行动。再次，缺乏监督意识。村民机械地接受村委会的领导，对村官的行为不能实施主动监督，为村官滥用职权提供可乘之机。
三、对村官责任控制对策探究
（一）村官个人特征的培育及控制方法
1、提高思想道德素质和科学文化素质。村官是党基层组织建设的重要组成部分，要能够承担起带领广大群众脱贫致富奔小康、建设社会主义新农村的重任，提高素质对于村官来说不可或缺。本文认为有两种途径：一是选拔高素质村官任职；二是设立培训机构对在职村官定期组织培训，使其在工作中能够科学决策，同时在思想教育方面也得到进一步提升。
2、物质激励与精神激励相结合。应健全村官的激励机制，这直接关系到其工作动力的大小，切实提高村干部的工资待遇，妥善解决好村干部的社保问题，如医疗保险问题，退职村干部生活补助问题，使其生活质量得到保障，免除其后顾之忧，对防止腐败有一定的辅助作用。另外，在村年度工作总结时，应对完成任务和有突出贡献的村官予以一次性奖励和表彰，激发为民服务的积极性和主动性。
3、权责明晰化。研究表明，目标越不清楚，绩效越难以准确测量，管理者对于政策的监督和控制就越没有效果，基层官僚的自由度就越大。因而需要通过以下3种方式将目标明确设定，以明晰村官责任，进而进行有效控制。
目标考核制。对村官的工作进行明确的目标设定和严格的绩效考量，能在一定程度上限制其自由裁量权的滥用。对历届村官的绩效进行考评，将考评指标进行量化，以便有效评估，将村官竞选时自行设定的目标明晰化、公开化、正规化，对于没有绩效或者绩效不明显的村官予以惩罚或撤换，引导村官的行为。
手册约束制。从上级组织角度来讲，可以通过制定工作手册详细规定执行中出现的各种情况给村官作为参照，使其有规可依，以此对其行为进行约束，这样使得村官既对上级负责，又对村民利益负责。
村官承诺制。“村官承诺制”是将责任明晰化的有效形式，在充分征求村民意见的基础上，村干部通过召开座谈会、入户走访等形式征求群众意见，承诺要完成的目标，年终对完成情况向村民和乡镇分别述职，并由村民和乡镇评议打分，通过多种方式进行公示，督促村官践诺。这种方式不仅能明细村官的责任，也使村民积极参与其中。
（二）组织与村民双向监督体系
村官对权力的滥用从一定程度上体现了监督的弱势，上级监督不到位，使得“民不举、官不究”，大多数村民自治意识和观念淡薄，再加上一些地方没有对村委会组织法进行宣传，致使村民不懂该法，不能集体组织起来监督村干部的工作，解决这一问题的根本途径在于完善村民对村官政治行为的控制方式，深化政治参与程度。具体措施如下：
1、成立对村委会进行专职监督的机构加以制约。可在乡镇成立这样一个制约机构，专门对村官的业绩进行评审和监督，并拟定一到两名监督人员，监督人员应为省直或市直的公务员，为避免该监督人员与村官形成利益共同体，故采取监督人员工作成果与自身利益挂钩制，即若该监督人员能够有效发现村委会的不端行为并解决，可予以升迁奖励，若其负责监督的几个村经济有明显发展，予以物质奖励。另一方面，几个村的村官同样可以对该监督人员进行监督，若发现偏袒行为予以举报。这样形成一个相互制约的体系，以限制村官权力的自由滥用。
2、加强民主宣传力度。上级组织要对村级民主自治进行正确的引导，营造良好的民主氛围，不仅要在村委会和村党组织成员中进行“由民做主、为民服务”意识教育，尤其要疏通村民参与村务管理的渠道，定期召开村民会议，使广大农民群众通过村民大会、村民代表会议参与到各项管理活动中。
3、定期公开村务，以村民的监督和考量制约村官行为。公开本身就是一种监督和制约，对村务的公开，不仅是以文字形式公开，而且要对村官权力运用的公开，因而要由张榜上墙的“间接公开”转向接受村民质询的面对面“直接公开”，提高透明度，增大监督力度进而提高权力运用的质量和村官的勤政廉政。此外，将监督事项具体分类，可以分为事权、物权和财权的监督，村官所决定的重大项目与举措，如对于涉及重要的项目和大额资金的使用应在村务公开栏中有所体现，对于物资应进行统一采购和招标，按照程序进行，以增加公开性与透明度。
4、培养村民的监督意识。在村内大力宣传监督意识的重要性，对积极进行监督的村民予以物质和精神上的奖励，建立一个畅通的监督渠道和保护机制。另外，采取民主评议制度形式，例如黑龙江省哈尔滨市的巴彦县，采取村官变“考生”、村民变“考官”的形式，成立党风廉政建设监督小组，负责监督乡镇站所和村内重大政务、村务、党务，乡官、村官和乡镇站所负责人要进行“勤廉双述”，党员群众予以评分并由农民代表提出评议意见，在评议中，4次活动共收集群众意见、建议3800余条，并有7名村党支书记、村委会主任因业绩不佳、群众满意度较低而被撤职。可见该形式的活动对村官的责任控制起到了积极的作用。再者，村民可以利用自己掌握的资源来限制村官的行为，因为村官是依赖于村民对他们决定的服从之上的，这样能形成对村官权力的制约。
（三）发挥检察机关的作用是有效的途径
《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出农村腐败的根本解决之策：“推进农村惩治和预防腐败体系建设。”这就要求在立法层面上突出重点，司法层面上加大查处和惩罚力度，如对侵占村民集体财产，侵犯村民合法权益的腐败行为的惩处。在该问题上，检察机关作为法律监督机关应在惩治和预防村官腐败上充分发挥作用。近年，我国虽在该问题的解决上并不缺乏法律依据，但落实程度差强人意，应投入足够的人力、物力、财力来专门处理这一类问题，对村官这种由于不是公务员而纪委纪律之杖够不着，不是干部而检察规矩套不上的特殊身份予以特殊惩治，并针对主要责任人，一经查处，严惩不贷。
“基层官僚”理论为我们对村官的行为分析及责任控制探究提供了重要的理论依据，并能将当今村官自由裁量权滥用所导致的贪污腐败问题在新的层面上进行分析，找出对策加以制约。但在实际中，还需根据当地实际情况进行具体分析，不断修正与进步。对村官的责任控制问题的探究，不仅有利于清正廉洁建设，更是实践村级民主自治的有效途径，对于构建和谐的民主社会具有积极意义。 （责任编辑：郭士琪）
参考文献：
［１］Lipsky, M.1977.Toward a Theory of Street-level Bureaucracy. In W. Hawley & M. Lipsky. Eds. 1977. Theoretical Perspectives on Urban Politics. Englewood Cliffs: Prentice-Hall.
［2］Lipsky, M.1980.Street-level Bureaucracy. New York: Russell Sage Foundation.
［3］Moore, Scott. 1983. The Theory of Street-level Bureaucracy: A Positive Critique. Administration & Society Vol.19, No.1:74-94.
［4］Goodsell, Charles.1980. Client Evaluation of Three Welfare Programs. Administration & Society Vol. 12: 123-136. Goodsell, Charles.1981. Looking Once Again at Human Service Bureaucracy. Journal of Politics Vol. 43:763-778.
［5］Stephen Fineman.Street-level Bureaucrats and the Social Construction of Environmental Control, Organization Studies November 1998 vol. 19 no. 6：953-974.
［6］Scott. Patrick G. Assessing Determinants of Bureaucratic Discretion: An Experiment in street-level Decision Making. Journal of Public Administration Research and Theory ,1997.Vol. 7: 35-57.