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由于需求表达机制不畅,公共服务决策尚未形成自上而下与自下而上的良性互动,进而导致公共服务供给与需求的错位,集中表现出“重条块管理、轻整体协同”、“重硬件投入、轻软件配备”、“重初期建设、轻后续维护”、“重市场机制、轻社会参与”等问题,严重弱化了基本公共服务均等化的实施效果。“十二五”时期继续理顺公共服务需求表达机制,建立公共服务需求调查制度,完善基层公共服务供给决策,加强公共服务项目全程监督,健全公共服务群众评价机制,以更好地反映和满足城乡居民的公共服务需求。
一、需求表达机制不畅,公共服务决策未形成自上而下与自下而上的良性互动
党的十六届六中全会明确提出“逐步实现基本公共服务均等化”的目标以来,我国基本公共服务均等化进程明显提速。公共财政加大了对农村和中西部地区基本公共服务项目的支持力度,有利于基本公共服务均等化发展的体制机制进一步建立和健全,城乡之间、地区之间在基本公共服务主要领域的差距显著缩小。不过,在推进基本公共服务均等化的进程中,公共服务需求的表达机制尚不畅通,制约了公共服务决策自上而下与自下而上的双向互动,抑制了公共财政投入的效率,弱化了均等化的实际效果,限制了基本公共服务可及性的提升。
尽管我国推进基本公共服务均等化的总体目标已经比较明确,可对于基本公共服务的范畴和内容、重点和难点、推进节奏和责任分担等问题,还未形成统一的认识。基本公共服务包括哪些领域?老百姓对哪些方面的公共服务需要比较强烈?基本公共服务主要项目何时实现何种程度的均等化?由哪一级政府承担相应的职责?引入市场化机制和社会化参与的程度应该如何?对这些问题的回答,直接关系到基本公共服务供给和需求的匹配。在社情民意表达机制不太顺畅的条件下,公共服务政策出台没有形成自上而下与自下而上的良性互动,出现了自上而下的服务供给为主导、自下而上的需求反馈不充分的问题。
自上而下的政策出台,并非完全没有自下而上的反映机制,例如通常会有基层调研的支持,但这种调研对需求反馈的准确程度决定于调研质量,在开展深入广泛调查研究的基础上,获取的一手资料和有益经验,能够支撑以点及面的政策制定;如果调研不够深入、不够广泛,对情况的认识和对形势的判断很可能发生偏误,出台的政策就难免出现以偏概全的问题;更为严重的情况是,受到部门利益、地方利益和小集体利益的影响,调研信息有时不仅不能准确反映客观事实,甚至可能与实际情况相背离,以此为基础颁布的措施将产生明显的负面效果;如果再考虑到寻租和设租、政绩观扭曲等非法非正常因素的影响,公共服务供给与需求之间的相异程度会进一步加大。
二、需求表达机制不畅引起公共服务供求错位,集中表现出“四重四轻”问题
由于公共服务需求表达机制不畅,供给和需求出现了错位,这在一些地区和一些领域已经比较严重,集中表现出“四重四轻”问题,对基本公共服务均等化的实际效果构成了明显的制约。
(一)“重条块管理、轻整体协同”,使得公共服务供给效率和均等化效果受到负面影响
基本公共服务涵盖领域较广、涉及部门较多。如分工明确、各司其职,均等化的推进就会有的放矢、有序实施。在明确基本公共服务均等化发展大方向的前提下,应根据经济社会的发展变化,站在统揽全局的高度制定各领域公共服务均等化协调推进的路线图。但是,由于缺乏对基本需求的全面把握,这一图景尚未得到清晰的描绘。一些地方采取了实用主义的态度——哪个领域好推进,就从那个领域着手,哪个领域的分管领导改革意识强,那个领域就率先突破——而不是从老百姓需求最迫切的领域出发。在实际工作中,出现了部门间各自为政、推进工作重点不突出、整体实施效率低等问题。在个别地方,均等化程度最低的领域甚至出现了城乡财政投入增量倒挂的情况。有的地方还没有将城乡居民最低生活保障制度统筹起来,却“在全国率先”把邮政和气象服务纳入了基本公共服务范围。有限的资源没有按照轻重缓急来通盘考虑和配置。
(二)“重硬件投入、轻软件配备”,已经建成的基础设施和已购进设备存在闲置和浪费
公共服务实质上是依托于有形设施和设备基础上的无形公共产品。公共服务供给是否有效,基本公共服务均等化能否实现,硬件投入是基础,软件配备是核心。在中央政府大力引导和地方政府的积极配合下,义务教育阶段学校在校舍建设上取得了长足进步。在财政资金和社会捐助的扶持下,不少山区的中小学校也配备上了电脑、接通了互联网。然而,明亮的教室和崭新的设备,如果不能与优秀的师资力量相结合,教育水平的提升就依然困难。硬件投入与公共投资项目相联系,各级地方政府普遍重视。人才引进难以获得配套资金、需要自掏腰包,因此在相对欠发达地区通常被打入“冷宫”。有的地方甚至出现向新引进教师摊派苛捐杂费的事件,影响恶劣,阻碍了人才的流入。总体上看,基本公共服务软件配备跟不上,硬件投入就形同虚设。在劳动力输出大省和农村剩余劳动力转出较多的地区,新进建成的基础设施和购进的设备存在一定程度的闲置,已经投入的公共资源实际上被浪费了。
(三)“重初期建设、轻后续维护”,导致存量资源运转不起来,进而影响增量资源投入
在建设和使用两个阶段都需要资金扶持的领域,如污水处理、公园绿地、群众体育等,此类问题比较广泛地存在。污水处理厂建好了,公园绿地修葺好了,群众体育设施配备好了,可后续的维护费用不配套,建成项目的使用率难以提高,造成硬件大规模闲置,初期建设资金投入的实际效果大打折扣。某地为了减少大气污染物排放、保障冬季供暖安全,在秋季集中回收了居民取暖用的煤炉,对居民购置电暖器等给予了财政补贴,很快就落实了政策、全面普及了清洁取暖设备。可是,入冬以后,很多居民并没有充分使用电暖器,因为购电费用远远超出了原先使用煤炉时购买蜂窝煤或煤球的费用。一些家庭重新开始用煤炉取暖,财政补贴没有达到预先设计的效果。存量资源运转不足,很容易造成老百姓不太需要、应该减少投入等错觉,增加新的投入便会受到较大阻力。即便出台了政策,由于后续维护资金不足,新增加的投入也容易被挪作他用。
(四)“重市场机制、轻社会参与”,尽管公共服务供给效率提升,老百姓却不一定满意
近年来,以BOT为代表的政府与企业合作提供公共服务模式得到了越来越广泛的应用,吸引了大量社会资金进入公共服务领域。市场机制的引入,在很大程度上提高了公共服务供给效率。不过,即便是效率很高的项目,也会因社会参与的不足而扭曲政策效果;即便是在法律法规上、方针方向上、初衷意图上都站得住脚的政策,由于忽视或轻视了居民需求的表达,也会造成为民办了好事和实事却没能赢得好的口碑、甚至是遇到较大阻力的局面。例如,某地为了解决“垃圾围城”问题,拟投建垃圾焚烧发电厂。这本来是改善居民生活环境、统筹人与自然和谐发展的好政策。从技术上看,垃圾焚烧发电厂的处理是无害化的,不会造成新的环境破坏,不会影响周围居民的正常生活。从效率上看,该厂的建设运营引入了市场机制,能够保证项目高效实施和运转。然而,由于相关情况没有及时地向公众进行解释,在项目论证期间也没有公众的参与,导致项目忽然被新闻媒体曝光后主流舆论口诛笔伐、附近居民强烈抵制、项目建设一拖再拖。
三、理顺公共服务需求表达机制,更好地反映和满足广大城乡居民的基本需要
在公共服务决策中,自上而下的优势在于综合全面,自下而上的优势在于反映准确,二者是相辅相成的。既不能过分侧重前者,也不能片面强调后者。在现阶段,后者的问题更加突出。因此,应该更加注重城乡居民公共服务需求的表达,在“十二五”时期着力理顺公共服务的需求表达机制,以更好地满足人民群众日益增长的公共服务需求,实现人人享有基本公共服务的目标。
(一)建立公共服务需求调查制度
首先,应利用现行入户调查统计制度框架,充分了解群众对公共服务的需求,合理确定基本、准基本与非基本公共服务的供给范围,作为制定基本公共服务均等化路线图的依据;其次,要建立定期的基本公共服务需求满意度调查机制,了解群众对各项基本公共服务的满意程度;在必要的情况下,由统计部门或委托机构进行专项调查,掌握群众对某一领域、某一方面公共服务的特殊需要和突出要求。
(二)完善基层公共服务供给决策
社区和村的公共服务项目,要在广泛征求民意基础上,依据多数居(村)民的意见提出初步方案,并公开征集群众意见,经过多次反复酝酿后,提交居(村)民权力机构或代表、议事机构投票表决。每笔经费由承建方提出申请,经居(村)民权力机构或代表、议事机构审议同意后,居(村)民委员会方可支付。
(三)加强公共服务项目全程监督
公共服务投资建设项目在实行过程中坚持“三公开”,即项目方案和工程预算公开、项目资金使用情况公开、项目综合测评结果公开;组织居民代表对项目资金使用和管理进行全程监督,对项目实施质量进行全程监督。
(四)健全公共服务群众评价机制
结合定期入户调查和专项调查,对公共服务设施建设项目及后续投入,建立质量和效果跟踪测评制度,充分反映群众的要求、意见和建议。由市场主体实施、政府给予相应补贴的项目,须经有关部门和群众检查验收,群众满意后,政府才能给予资金支持。
(作者单位:国家发展改革委社会发展研究所)
一、需求表达机制不畅,公共服务决策未形成自上而下与自下而上的良性互动
党的十六届六中全会明确提出“逐步实现基本公共服务均等化”的目标以来,我国基本公共服务均等化进程明显提速。公共财政加大了对农村和中西部地区基本公共服务项目的支持力度,有利于基本公共服务均等化发展的体制机制进一步建立和健全,城乡之间、地区之间在基本公共服务主要领域的差距显著缩小。不过,在推进基本公共服务均等化的进程中,公共服务需求的表达机制尚不畅通,制约了公共服务决策自上而下与自下而上的双向互动,抑制了公共财政投入的效率,弱化了均等化的实际效果,限制了基本公共服务可及性的提升。
尽管我国推进基本公共服务均等化的总体目标已经比较明确,可对于基本公共服务的范畴和内容、重点和难点、推进节奏和责任分担等问题,还未形成统一的认识。基本公共服务包括哪些领域?老百姓对哪些方面的公共服务需要比较强烈?基本公共服务主要项目何时实现何种程度的均等化?由哪一级政府承担相应的职责?引入市场化机制和社会化参与的程度应该如何?对这些问题的回答,直接关系到基本公共服务供给和需求的匹配。在社情民意表达机制不太顺畅的条件下,公共服务政策出台没有形成自上而下与自下而上的良性互动,出现了自上而下的服务供给为主导、自下而上的需求反馈不充分的问题。
自上而下的政策出台,并非完全没有自下而上的反映机制,例如通常会有基层调研的支持,但这种调研对需求反馈的准确程度决定于调研质量,在开展深入广泛调查研究的基础上,获取的一手资料和有益经验,能够支撑以点及面的政策制定;如果调研不够深入、不够广泛,对情况的认识和对形势的判断很可能发生偏误,出台的政策就难免出现以偏概全的问题;更为严重的情况是,受到部门利益、地方利益和小集体利益的影响,调研信息有时不仅不能准确反映客观事实,甚至可能与实际情况相背离,以此为基础颁布的措施将产生明显的负面效果;如果再考虑到寻租和设租、政绩观扭曲等非法非正常因素的影响,公共服务供给与需求之间的相异程度会进一步加大。
二、需求表达机制不畅引起公共服务供求错位,集中表现出“四重四轻”问题
由于公共服务需求表达机制不畅,供给和需求出现了错位,这在一些地区和一些领域已经比较严重,集中表现出“四重四轻”问题,对基本公共服务均等化的实际效果构成了明显的制约。
(一)“重条块管理、轻整体协同”,使得公共服务供给效率和均等化效果受到负面影响
基本公共服务涵盖领域较广、涉及部门较多。如分工明确、各司其职,均等化的推进就会有的放矢、有序实施。在明确基本公共服务均等化发展大方向的前提下,应根据经济社会的发展变化,站在统揽全局的高度制定各领域公共服务均等化协调推进的路线图。但是,由于缺乏对基本需求的全面把握,这一图景尚未得到清晰的描绘。一些地方采取了实用主义的态度——哪个领域好推进,就从那个领域着手,哪个领域的分管领导改革意识强,那个领域就率先突破——而不是从老百姓需求最迫切的领域出发。在实际工作中,出现了部门间各自为政、推进工作重点不突出、整体实施效率低等问题。在个别地方,均等化程度最低的领域甚至出现了城乡财政投入增量倒挂的情况。有的地方还没有将城乡居民最低生活保障制度统筹起来,却“在全国率先”把邮政和气象服务纳入了基本公共服务范围。有限的资源没有按照轻重缓急来通盘考虑和配置。
(二)“重硬件投入、轻软件配备”,已经建成的基础设施和已购进设备存在闲置和浪费
公共服务实质上是依托于有形设施和设备基础上的无形公共产品。公共服务供给是否有效,基本公共服务均等化能否实现,硬件投入是基础,软件配备是核心。在中央政府大力引导和地方政府的积极配合下,义务教育阶段学校在校舍建设上取得了长足进步。在财政资金和社会捐助的扶持下,不少山区的中小学校也配备上了电脑、接通了互联网。然而,明亮的教室和崭新的设备,如果不能与优秀的师资力量相结合,教育水平的提升就依然困难。硬件投入与公共投资项目相联系,各级地方政府普遍重视。人才引进难以获得配套资金、需要自掏腰包,因此在相对欠发达地区通常被打入“冷宫”。有的地方甚至出现向新引进教师摊派苛捐杂费的事件,影响恶劣,阻碍了人才的流入。总体上看,基本公共服务软件配备跟不上,硬件投入就形同虚设。在劳动力输出大省和农村剩余劳动力转出较多的地区,新进建成的基础设施和购进的设备存在一定程度的闲置,已经投入的公共资源实际上被浪费了。
(三)“重初期建设、轻后续维护”,导致存量资源运转不起来,进而影响增量资源投入
在建设和使用两个阶段都需要资金扶持的领域,如污水处理、公园绿地、群众体育等,此类问题比较广泛地存在。污水处理厂建好了,公园绿地修葺好了,群众体育设施配备好了,可后续的维护费用不配套,建成项目的使用率难以提高,造成硬件大规模闲置,初期建设资金投入的实际效果大打折扣。某地为了减少大气污染物排放、保障冬季供暖安全,在秋季集中回收了居民取暖用的煤炉,对居民购置电暖器等给予了财政补贴,很快就落实了政策、全面普及了清洁取暖设备。可是,入冬以后,很多居民并没有充分使用电暖器,因为购电费用远远超出了原先使用煤炉时购买蜂窝煤或煤球的费用。一些家庭重新开始用煤炉取暖,财政补贴没有达到预先设计的效果。存量资源运转不足,很容易造成老百姓不太需要、应该减少投入等错觉,增加新的投入便会受到较大阻力。即便出台了政策,由于后续维护资金不足,新增加的投入也容易被挪作他用。
(四)“重市场机制、轻社会参与”,尽管公共服务供给效率提升,老百姓却不一定满意
近年来,以BOT为代表的政府与企业合作提供公共服务模式得到了越来越广泛的应用,吸引了大量社会资金进入公共服务领域。市场机制的引入,在很大程度上提高了公共服务供给效率。不过,即便是效率很高的项目,也会因社会参与的不足而扭曲政策效果;即便是在法律法规上、方针方向上、初衷意图上都站得住脚的政策,由于忽视或轻视了居民需求的表达,也会造成为民办了好事和实事却没能赢得好的口碑、甚至是遇到较大阻力的局面。例如,某地为了解决“垃圾围城”问题,拟投建垃圾焚烧发电厂。这本来是改善居民生活环境、统筹人与自然和谐发展的好政策。从技术上看,垃圾焚烧发电厂的处理是无害化的,不会造成新的环境破坏,不会影响周围居民的正常生活。从效率上看,该厂的建设运营引入了市场机制,能够保证项目高效实施和运转。然而,由于相关情况没有及时地向公众进行解释,在项目论证期间也没有公众的参与,导致项目忽然被新闻媒体曝光后主流舆论口诛笔伐、附近居民强烈抵制、项目建设一拖再拖。
三、理顺公共服务需求表达机制,更好地反映和满足广大城乡居民的基本需要
在公共服务决策中,自上而下的优势在于综合全面,自下而上的优势在于反映准确,二者是相辅相成的。既不能过分侧重前者,也不能片面强调后者。在现阶段,后者的问题更加突出。因此,应该更加注重城乡居民公共服务需求的表达,在“十二五”时期着力理顺公共服务的需求表达机制,以更好地满足人民群众日益增长的公共服务需求,实现人人享有基本公共服务的目标。
(一)建立公共服务需求调查制度
首先,应利用现行入户调查统计制度框架,充分了解群众对公共服务的需求,合理确定基本、准基本与非基本公共服务的供给范围,作为制定基本公共服务均等化路线图的依据;其次,要建立定期的基本公共服务需求满意度调查机制,了解群众对各项基本公共服务的满意程度;在必要的情况下,由统计部门或委托机构进行专项调查,掌握群众对某一领域、某一方面公共服务的特殊需要和突出要求。
(二)完善基层公共服务供给决策
社区和村的公共服务项目,要在广泛征求民意基础上,依据多数居(村)民的意见提出初步方案,并公开征集群众意见,经过多次反复酝酿后,提交居(村)民权力机构或代表、议事机构投票表决。每笔经费由承建方提出申请,经居(村)民权力机构或代表、议事机构审议同意后,居(村)民委员会方可支付。
(三)加强公共服务项目全程监督
公共服务投资建设项目在实行过程中坚持“三公开”,即项目方案和工程预算公开、项目资金使用情况公开、项目综合测评结果公开;组织居民代表对项目资金使用和管理进行全程监督,对项目实施质量进行全程监督。
(四)健全公共服务群众评价机制
结合定期入户调查和专项调查,对公共服务设施建设项目及后续投入,建立质量和效果跟踪测评制度,充分反映群众的要求、意见和建议。由市场主体实施、政府给予相应补贴的项目,须经有关部门和群众检查验收,群众满意后,政府才能给予资金支持。
(作者单位:国家发展改革委社会发展研究所)