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〔摘要〕 虚拟政府是电子政府研究中一个新的理论视角。因为,当今社会的虚拟化带来了政治与政府组织的虚拟化,也引起了政治与政府权力的转移。结果,虚拟政府对传统官僚制构成了一种挑战与变革的力量。在利用网络空间重塑官僚制的过程中,政府再造必须落定在虚拟与现实之间。而且,只有在公共服务质与量的提高上,才能着实超越“虚拟的美丽”。
〔关键词〕 社会虚拟化;权力转移;电子政府;官僚制;虚拟政府
〔中图分类号〕D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769(2010)04-0050-07
从文献来看,在关于电子政府的研究中,许多学者在将电子政府与传统政府进行比较时,都揭示了电子政府的一个基本特牲,即虚拟性或虚拟化。从大众传媒来看,在对电子政府的报道中,也有少数媒体将电子政府冠之以“虚拟政府”的名称,比如:《虚拟政府加速办实事——从浙江省政府门户网站建设看其政务水平》、《虚拟政府以实动人——“中国上海”政府门户网站建设纪实》。这里的“虚拟政府”实际上就是“电子政府”的代名词。可见“虚拟政府”这一概念已经进入到中国人的视线中了。从国内学术文献来看,“虚拟政府”最早于2004年出现于中国人民大学出版社的简•芳汀著《构建虚拟政府:信息技术与制度创新》一书的书名中;同时,2004年《电子政务创刊号》也刊发了一篇短文,即《虚拟政府的激励与压力》。然后,2007年《生产力研究》第16期刊发了牛华的《“虚拟政府”对公共服务能力提升的影响分析》,2008年《商业时代》第2期刊发了刘凤元的《浅析“虚拟政府”:发展趋势及其启示》,《行政与法》第20期刊发了田华文的《虚拟政府——一种新的政府形式设想》。
可以说,2007-2008年的三篇论文是中国学者关于虚拟政府的研究性论文,但是,这三篇论文还是过于简单,然而,最有价值与意义的是:它们从学术思考的角度提出了一种新的政府理论。本文的主旨就在于:从理论上承接这一学术话题,并从宽广的理论视域下对虚拟政府进行思考。
一、社会虚拟化:现代政治权力的转移
1.社会发展的一种新趋势:虚拟化现象
弗朗西斯•福山在论及“网络的兴起”时这样说:“网络是介于传统市场和等级制度之间的组织形式,人们认为它比等级森严的大型组织更适应技术的发展。……许多信息革命的支持者不仅仅把日渐兴起的互联网视为一种有用的通讯技术,而且把它看作是一种全新的非等级制组织形式的先驱,它能适应复杂的、信息密集型经济领域的要求。”〔1〕正是源于网络兴起的力量,“劳动已不再是一种体力行为,倒更像是一种脑力运作,是阐释监视器上的符号这样的认知行为。……如今,由于工作场所中引进了电脑,一种新型工人正在产生,他们远离生产场所,坐在监视器前、坐在开关前、指示灯前,坐在一个信息阐释器前。”〔2〕总之,原来的工作场所都被虚拟化了。
如今,在企业或其他组织中,人们与电脑的关系越来越密切,在生产过程中同样的景象、同样的气味、同样的物体与同样的运动等生产经验没有了,工人与所使用材料的一种“伸手可触”的关系也没有了,有的只是计算机网络空间中创制出来的各种信息。这就是当今社会发展的“虚拟化现象”。相应地,虚拟市场、虚拟银行、虚拟商店、虚拟企业以及虚拟运作、虚拟价值等概括这一社会“虚拟现象”的语汇也不断出现,这其中,虚拟组织(Virtualor ganization)与虚拟团队(Virtualor group)的影响则更为深远。
1991年,美国在《21世纪美国制造企业的战略》中提出了虚拟组织这一概念,这种新型的合作形式就是以先进的信息技术为联系手段,利用计算机网络,在企业外部寻找具有核心能力的合作伙伴,以获得额外的资源补充。随着世界经济与信息化的全球发展,虚拟组织形式必将得到越来越广泛的应用。同样,在组织结构扁平化、网络化与虚拟化的趋势下,传统型的团队已不能适应商业快速发展的需要,通讯技术与因特网的快速发展也催生着一种新的团队,即虚拟团队的诞生。虚拟团队是指:利用网络通信信息技术手段将不同地域、组织中的人连接起来以完成一个指定任务的新型组织结构。随着信息技术的迅猛发展,虚拟团队的发展也呈现出全球化的态势。譬如,在由美、日、德、英、法5个国家的科学家发起的人类基因组工程中,来自多个国家的科研人员组成了许多典型的虚拟团队。
对于社会虚拟化的现象,有学者用“虚拟实在”来表达对它的理解。“虚拟实在系统的价值在于能够获得和控制数据,通过信息处理,创造一种虚拟环境来实况再现远距离的各种现象。”而且,“游荡于赛博空间中的那些实在的属性无非是大量的信息,而这些信息的表达方式确实是通过符号来逻辑地实现的。然而其本质的东西却是信息。”〔3〕笔者认为,虚拟化现象实质上是“虚拟了实在”,其含义包括两个方面:其一,它让原来我们人类主体直接面对的“实在”后台化了,即不直接面对了;其二,它又以数据与信息等技术的方式把我们人类主体直接面对的“实在”前台化了,即模拟呈现了。因此,虚拟化现象是以人类主体与计算机虚拟环境之间相互作用为其运作方式的,而人—机界面的互动性是虚拟现象最为基本的特征之一。
2.政治与政府组织的虚拟化:权力转移
在虚拟组织与虚拟团队的启发下,虚拟政府的理论与实践问题也引起了学者与政治家的高度关注。从实践层面上,1993年美国克林顿政府在副总统戈尔领导下开展了一场声势浩大的政府改革运动,这场运动开始被称为“国家绩效评估”(NPR),1998年改为“政府重塑全国合作”。利用信息技术重新激活政府并推动政府现代化,是NPR计划的核心所在。1993年9月,NPR工作人员推出了一份名为《通过信息技术的再造工程》的报告,其中包含了13项用信息技术革新政府的建议。在NPR的倡导和支持下,数个全国泛政府性的信息系统得以确立,其中包括国际贸易数据系统、全国性的法制系统、政府间的网上税表填写系统和全国性的环境数据库索引系统。正如简•芳汀的评价:“改革者将工作的重点放在开发网络空间上,利用因特网创造一个新的组织联邦政府的逻辑和基础设施,已经快速地把美国政府推向数字时代。”〔4〕同时,美国政府的数字化革命在理论的层面上也获得了学术界的关注,其中,简•芳汀的“虚拟政府”理论就是最有代表性的理论解释框架之一。
笔者认为,无论是美国政府数字化革命的实践追求,还是美国学者赋予“虚拟政府”的理论表达,本质上都是企业领域的虚拟组织与虚拟团队在政府领域的延展。因此,政府的虚拟化无外乎是社会虚拟化的一个具体操作性领域而已,但同时,因为政府是社会公共权力的合法使用者,它所掌控的社会资源又是其他社会组织所无可比拟的,因此,它在信息化与网络化过程中的虚拟化追求,反过来会大大地推动整个社会的虚拟化进程。
托夫勒在《权力的转移》中说:“我们生活在赖以将世界拴在一起的整个权力结构正在解体的时期。一个迥然不同的权力结构正在形成。人类社会的每一个层次都在发生这种情况。”〔5〕托夫勒关于权力转移论断的语境是:“全球化”与“知识经济”。今天,促使权力转移的另一个重要的语境乃是:信息化背景下的虚拟化。这样,权力法则在悄悄地发生着变化,权力的解构与重构也在悄悄地进行,因此,权力转移也就成为一个无法回避的话题。美国当代政治学家Gerber与Koiiman两人,将权力转移的原因进行了机制性和根源性的划分。他们把权力转移的直接原因称之为机制性原因,而把更基础的或基本的原因称为“根源”。〔6〕对照引发当今社会权力转移的多重因素,笔者认为,网络化与信息化背景下的虚拟化现象,应是促发政治权力转移的机制性原因,因为,虚拟化正在或将要发展成为一种新的社会机制,它必然会对旧的社会机制产生强烈的冲击,这样,也必然会引发旧有的权力结构的瓦解与新的权力结構的生成。而以网络民主为其外在表现形式的民主化运动,应是政治权力转移更为深刻的根源。因为,“民主化的基本含义之一,是政治权力日益从政治国家返还公民社会。”〔7〕
笔者认为,社会虚拟化背景下政治权力转移的基本趋势表现在以下三个方面:一是权力由管理者向被管理者转移,即由管理主体向管理客体转移,这样,权力不再是单向度的管理行为,而是倾向于管理主体与服务主体之间的一种实质性的互动行为。这一互动行为如果说在官僚制的政府组织中仅有可能性的话,那么在虚拟政府的模式下,就有可能变成现实。二是权力由中心化趋向于分散化,或者说权力由中心点向组织或社会边缘转移。权力的这一转移趋势,既可以发生在政府组织体系内部,即组织决策的分散化;也可以发生在整个社会领域中,即政府权力与社会权力之间的互动性博弈会加强。三是权力由上层向下层转移,组织的网络化、扁平化与虚拟化是促进这种权力转移的机制性原因。总之,组织的网络化、扁平化及其虚拟化促进了政治权力的转移,而政治权力转移的一个最明显的结果就是:对官僚制的政府组织提出了严峻的挑战。
二、虚拟政府:对官僚制的挑战与变革
当今世界瞬息万变,技术革命、全球范围内的经济竞争、市场日益分化、从业者受过良好的教育、苛求的顾客以及严格的财政限制,所有这一切都使得高度集权、自上而下的官僚制显得老态龙钟、反应迟钝,在变革与创新方面显得无能为力。因此,自从20世纪30年代以来,官僚范式一直受到学者们的广泛而严厉的批评。对此,麦克尔•巴泽雷在《突破官僚制》一书中,列举了种种批评官僚制的声音。接着,他说:“最近在实践中对官僚模式的最大概念性的挑战,就是政府组织应该是以用户为驱动并且应该是服务性的。公共部门主管一直在探索希望利用这些概念解决一个公共部门的日常运作问题,即把公共部门转变成更贴近客户,方便用户,有活力,有价值具有竞争力的服务提供者。”〔8〕顺着这一理路,以信息与网络空间为其技术支持的虚拟政府就自然而然地出场了。
1.虚拟政府:利用网络空间重塑政府
福山的研究表明,20世纪90年代,美国商界曾一窝蜂地要用市场关系来取代等级制管理。但是,市场交换会产生交易成本,而且由于大家都倾向于相互竞争,公司无论如何也无法将其核心职能部门组织成市场形式。因此,他认为,高度分权组织内部协调问题的另一个解决办法就是网络。它并非是由中央集权的权威创造的,而是由分权后各部门间相互作用产生的一种自发秩序。〔9〕同样,鲍威尔也认为,“网络应该被看作一种独特的组织形式,它在概念上和理论上等同于等级结构与市场,并且拥有自己的逻辑。”〔10〕那么,网络究竟指什么呢?福山说:“网络的定义就是,共同拥有非正式的行为规范和价值观的群体。网络之所以重要,是因为它为信息进入组织并在组织内流通提供了其他可供选择的‘渠道’。”〔11〕因此,可以看出,福山与鲍威尔所言的“网络”是指社会资本意义上的社会关系,而不是指纯粹的网络信息技术。
然而,有一个事实是不争的,即虽然在因特网出现以前,这些类似的网络组织安排就已经出现了,但是,随着因特网的推广,这些网络组织安排已经变得随处可见与非常普遍了。因此,是网络技术的发展促进了网络组织安排的飞速发展。换言之,正是网络信息技术的发展,才使网络组织安排成为能与市场、等级制相提并论的一种独特的组织形式。当下,美国组织发展中的“公司战略联盟”就是一个典型的网络组织安排,它实质上是“网络关系”与“网络技术”的结合体。也就是说,它既是社会资本意义上的多种类型的组织资源的合作与共享,也是这种合作与共享越来越依赖于网络通讯信息技术的支持。因此,是网络信息技术的发展促成了网络组织安排的正式诞生。笔者倾向于把这一网络组织安排称为“网络空间”,即它是“网络关系”与“网络技术”的结合体。
笔者认为,简•芳汀在《虚拟政府》一书中所言的“利用网络空间重塑政府”,既是指:政府在多中心治理理念下集聚社会治理所需要的各种组织资源与组织关系,也是指:利用网络信息技术的新手段来整合政府所面对的多种社会资源与关系。因此,简•芳汀在评述克林顿政府的NPR时说:“在谈论政府的时候,我使用了一个术语——‘虚拟’。它指的是这样一种能力:表面上看来浑然一体,实际上源自几个分立机构能力的快速传递和共享。举个例子,如果我们把一台计算机的内存快速转移到几个软盘上,使得硬盘的自由空间最大化,这台计算机便有了一个比实际内存大得多的虚拟内存。虚拟电路可以像实际电路一样运作,事实上它只是一个分组交换网。同样,当顾客和一个虚拟的政府机构互动时,他们似乎在与一个紧凑的物质的机构互动,可实际上,他们是在与多个机构互动,这些机构仅通过数字网络就可以被整合。”〔12〕这样,在政府管理活动中,一系列的关系网络诸如信息系统、机构间安排、公私合作、政府间协议将美国的联邦政府、州政府、地方政府、非营利机构以及私营机构连接了起来,而且建立在网络上的服务则将成百上千个组织的网络串联起来。正是通过这些网络关系和网上服務,政府机构正越来越趋向于网络化。简•芳汀说:“当我们谈论这些现象的时候,所谈论的可能就是虚拟政府。将那些没有关联的、权限上分离的、地理上经常分散的组织或者服务整合起来以至于表面看来天衣无缝,虚拟指的就是这样一种整合功能。”〔13〕
因特网以及信息技术的不断更新,从根本上改变了社会传播、工作交流,以及企业与政府的组织方式。同时,作为一项革命性的组织安排方式,网络空间既提供了一种新的社会治理理念,也提供了一种新的聚集社会资源的手段。从长远来看,信息技术、网络空间与政府改革的联姻,很有可能导致政府管理在形式与能力方面的重大修正,甚至能引发官僚机构纵向的与横向的组织变革。这些组织变革势必成为变革传统官僚制模式的一种选择。
2.虚拟政府:变革传统官僚制的选择
人们普遍认为,信息技术改变了组织的结构,而网络空间对政府组织的重塑标志着对官僚制的重要偏离。这些偏离可以通过比较传统官僚制与政府虚拟组织得到说明。对此,简•芳汀从政府组织体系构成因素的角度进行了对比研究;〔14〕而中国学者陈红捷等人则多维度地进行了对比。〔15〕结合以上两者的研究,笔者作出以下归纳与对比。
从上文的对比中可知,政府虚拟组织对于传统官僚制的重塑不是细枝末节的,而是革命性的。一方面,政府的价值指向,正在由官僚驱动型的管理角色向公众驱动型的服务角色转化。麦克尔•巴泽雷说:“官僚机构关心自己要什么,自己怎么看,而以用户为驱动的机构关心的是用户的要求与看法。”“官僚机构的作用通过它所控制的资源和它完成的工作量来体现,而以用户为驱动的机构的作用通过它为顾客所实现的成果体现。”〔16〕因此,这两种政府组织从内在理念上已有了巨大的差别,而政府虚拟组织可以从技术上突破传统官僚制的管制型理念与角色。所以,简•芳汀说:“虚拟机构的概念抓住了国家绩效评估委员会工作人员的想像,这一点并不奇怪。概念的中心思想就是在网上建立一个连接个人、项目、服务、信息和机构的网络,对机构的信息及服务进行‘虚拟性’的重组,从而更好地服务于市民。”〔17〕
另一方面,虚拟政府像扁平化、电子传播、柔性、协同、动态与即时处理等组织机理,突破了官僚制机构与市民之间的多重的组织性隔离,从技术上支持了机构与市民之间的多维互动。对于那些可以接触网络的人来说,不仅可以直接从网上获取政府的信息与服务,而且可以方便地与多个政府机构进行互动,还可以与其他网民进行“面对面”的交流。网络能够将数目庞大的网民的努力集合起来,这种能力有着重大的经济、社会和政治的意义。所以,怀特黑德使用了“网络空间的杠杆作用”来表示这一作用,他说这是利用“多数人的小努力”,而不是“少数人的大努力”。〔18〕因此,信息技术的进步对官僚机构产生的一个重要的潜在影响是构造了信息处理和信息流动的能力,这种建构是通过网络技术实现的,而不是通过传统的方式,像对权力、角色、职能以及组织关系、运行程序等的严格界定来实现的。
三、政府再造:落定在虚拟与现实之间
虚拟政府是以电子政府作为其技术支持的,换言之,正是由于电子政府的发展,才出现了虚拟政府的组织形式。尽管,我们非常看好电子政府或者说是虚拟政府,但是,它们对于传统的官僚制只具有挑战与变革的意义,还不具备完全替代的意义。也就是说,电子政府是在官僚制政府的基础上增加了许多虚拟性的组织方式与路径,仅此而已。因此,再造后的政府就必然具有两种特性,即“虚拟性”与“现实性”,它必然落定在虚拟与现实之间,否则,虚拟政府是不可能的。正如福山所言,那种认为正式的等级制组织随时都会很快消亡的说法,是很值得怀疑的。即使网络将来变得越来越重要,它们也会与正式的等级制组织并存。〔19〕
1.政府的虚拟性:它究竟虚拟了什么
官僚制批评者认为,组织内部的正式化导致了组织的永久性弊端,因此,如果能将组织相对正式化的某些部分进行某种程度虚拟化的话,那么,组织对外在的变化将有更强的适应能力。而虚拟政府就是通过计算机、互联网、信息及通讯等技术手段,改变政府机关的作业流程,把政府的信息与业务提供在网络上,为公众提供一个不受时间、空间限制的全天候的网络电子政府,它秉承的是“7×24×365”(每周7天、每天24小时、每年365天)的服务模式。因此,虚拟政府就是指政府将管理与服务建立在现代信息技术、办公自动化技术与网络技术基础之上,从现实平台走向虚拟平台的一种全新的政府治理模式,它是现实政府概念在虚拟空间意义的延伸与拓展。〔20〕具体地说,经由网络空间重塑后的政府组织在以下两个方面实现了“虚拟化”。当然,这里所言的虚拟化只是“部分”虚拟化,而不是“整体”虚拟化。
第一,“业务”通过技术系统被虚拟化。政府管理或服务的业务,从其对象来看是按照三维展开的,即政府-政府(G-G)、政府-企业(G-E)、政府-公民(G-C)。其间,以政府为中心点向外辐射以及向内反馈的业务是错综复杂的。传统的官僚制政府处理这些业务是以“点对点”或“面对面”的方式进行的,因此,时间、空间以及人际关系等复杂因素都纠结其中,再加上官僚制等级属性的制约,政府工作的效率自然而然难以提高,更别说,政府与其管理或服务主体之间的积极互动了。但在虚拟政府中,通过电子网络系统,许多政府业务可以从现实平台走向虚拟平台,从而使政府业务虚拟化。
关于虚拟政府的使用,美国营销信息公司TNS将其使用者分为5个类别:Information seekers-从政府网站获取信息的人;Downloaders-从互联网下载表格填写后邮寄或传真进行申办的人;Providers-使用互联网提供个人及家庭信息给政府机关的人;Tranactors-使用互联网付费给政府所提供的服务的人;Non-users-以上四种都不是的人。其调查显示:在美国,Information seekers占总人口的24%,Downloaders占11%,Providers占8%。〔21〕这项调查显示了政府虚拟业务的对象已发展到了一定规模。
第二,“机构”通过资源整合被虚拟化。关于虚拟机构或虚拟机关,比较典型的就是美国的“虚拟商务部”,正如简•芳汀的评价,“一个虚拟的机构(在本案例中指的是虚拟商务部)可以在一个网站下把联邦机构的规章、计划、服务及管理信息组织起来;这些管理企业的主要联邦机构包括但不局限于小企业管理局、国内税务局、环境保护署、职业安全和健康管理以及交通部。”〔22〕在虚拟政府中,通过资源整合而形成的虚拟机构一般有两类:一是电子政务服务厅,这是政府在整合不同业务部门或专业部门而形成的具有综合性的业务管理与服务的虚拟平台,它面向的是公民与企业,它不仅是一个信息发布与检索的平台,还是一个交互式的信息交换平台。二是虚拟政府办公机构,这是政府部门借助于其内网建立起来的具有协同管理性质的通用的政府办公系统与个性化的办公平台。在虚拟机构中,一个关键的问题是资源整合。一般来说,资源整合也有两种方式:一是组织资源整合,这里的组织资源既指政府组织内部的各种相关机构或部门,也包括政府组织外的相关社会组织与团体等。二是信息资源整合,即以业务需要为其价值链,建立起一个开放的信息检索系统。
2.政府重塑:虚拟与现实的辩证结合
虚拟政府指的是这样一种政府,它的信息流动和传播流动越来越依靠网络而不是官僚渠道或其他正式渠道。尽管,网络在官僚体系中的使用可能导致更大的合理化,但是,并没有使官僚制的重要性降低。而从权力的角度来认识,政府在虚拟与现实的关系中就体现为集权与分权的关系。经过网络空间重塑后的政府,如果在处理实际事务时有能力进行结构性调整,且官员的工作思维不受集权和分权等陈旧思维约束的话,集权与分权的行为就可以同时存在。因此,再造后的政府就是一个虚拟与现实的辩证“结合体”。这一结合体现在以下两个层面。
第一,前台虚拟与后台现实。在谈到电子政府与虚拟政府等新概念时,有人认为,虚拟政府是对实体政府的模拟,是网络空间中存在的电子政府,即它是实体政府与公众之间的一个电子界面;而电子政府是虚拟政府和实体政府的综合体。〔23〕因此,这里出来了三个概念,即电子政府、虚拟政府与实体政府。笔者认为,其实这三个概念之间的区分很简单,没有必要复杂化。“实体政府”就是指现实中掌握公共权力的政府组织,它主要以官僚制的组织方式在运行。而电子政府与虚拟政府其实是一回事,只不过其强调的重心与语义不同。因为,电子化的一个重要的特征就是虚拟化,而追求虚拟化的效果就必须通过电子化。这两个概念所表达的都是与官僚制的实体政府相对应的,意在变革官僚制的政府体制。因此,电子政府或虚拟政府都是指:借助于电子信息等技术手段,把实体政府的某些业务、机构甚至是功能虚拟化的政府再造过程而已。这样理解,原来,政府与公众之间是一种“面对面的直接接触”,而现在,政府与公众之间出现了一个电子界面。通过电子界面,公众不必亲身了解政府的组织结构、职能分工等实体组织的内容就可以輕而易举地与之打交道。因此,在前台出现的是电子化的虚拟政府,它直接面向公众,而在后台则是实体政府接受前台传递过来的信息,作出响应,具体处理各种事务,并通过前台电子化的虚拟平台反馈给公众,或者通过前台的电子界面直接与公众联系与互动。因此,支持虚拟政府的后台依然是具有等级制性质的官僚制政府,否则,电子政府与虚拟政府都是不可能的。
第二,虚拟运作与现实运作。虚拟运作是相对于现实运作而言的。所谓现实运作就是指,组织根据自身发展的目标与任务,对自己真正拥有的设备与资源进行使用,以追求组织价值实现或价值增值的全过程。而虚拟运作则超越了组织现实运作的方式,因为,虚拟的本质就是:通过软件技术使物理上的不存在成为存在。所以,组织的“虚拟运作”是指:组织可以动用它自己好像拥有、但实际上并不拥有的某些设备与资源,即组织看起来好像拥有某些设备和资源,使用时也好像自己拥有这些设备与资源,但实际上并不真正拥有它们。这样看,在虚拟政府的语境下,政府既存在着现实运作,也存在着虚拟运作,而且,虚拟运作是对现实运作的拓展与延伸。也就是说,实体政府借助于信息通讯技术,以公共服务的价值链作为根据,把价值链上各主体的资源有机地联结起来,组建成战略联盟性的虚拟团队。这样,虚拟团队虽然并不是一个独立的法人团体,但它是一个完全集成的组织联盟,它们之间具有紧密的相互关系与强烈的相互作用力,因此,在某一公共服务的价值项目上,能使真正意义上的实时反应与并行分步式协作成为可能。与传统政府组织重视纵向的组织运作相比,虚拟运作则重视横向的联系、沟通与协作;与传统的政府组织重视正式化结构的作用相比,虚拟运作则更加重视非正式结构的作用与功能。
政府的虚拟运作必然包含着虚拟管理,它是指,在政府的组织结构中,尽量把中层的组织结构淡化或虚拟化,因为,政府机构中中间层的局限性之一是:专业性过于明显,而其适应性不足,以至于不同部门的中间层会成为政府管理中的一个个“孤岛”,职责与功能无法替代。在虚拟管理中,政府可以保留中层组织的职责,而把组织机构虚拟化,也就是说,可以借助于社会中的其他专业组织或者其组织中的专业人员,通过服务外包的方式来完成政府组织的职能。这一点,对于我国政府组织可能具有更大的吸引力与可行性。
四、在公共服务中超越“虚拟的美丽”
周志忍教授在简•芳汀这本书的“中文版序言”中说,芳汀教授的书是一个冷静的思考,它针对的就是“虚拟的美丽”。这一提法来自书中的一句话,即“虚拟的美丽遮掩了启动制度变化的困难”。“虚拟的美丽”作为一种形象的比喻,从字面理解就是“凡是虚拟的就是美丽的”,即信息技术在政务中的任何形式的应用都是值得称道的,都会导致理想的结果。〔24〕
笔者认为,虚拟的美丽是存在的。简•芳汀教授在“中文版序言”中,已经给我们进行了充分的展示。她说:“过去10年间,全世界的政府都在开发利用新生的信息和通讯技术。中国则是展开巨大变化的一个极好的例子,甚至将2002年命名为‘电子政务年’,据报道,到2003年初,中国政府已经建立了约3000个政府网站。市民可以从那些网站获得可靠的、及时的信息,并和他们的政府进行交流。此外,多处来源显示,……2004年,中国在发展电子政府系统方面的外包合同将达到548亿元人民币。报税信息系统、安全及财务管理工具等领域的最新进展表明:中国发展电子政府系统,旨在提升政府治理一个剧变的政治经济及社会的能力。”〔25〕这些“生动的数据”与中国政府已建立的诸多“鲜活的网站”,对于普通的老百姓来说,不能不说是一份“虚拟的美丽”。
然而,周志忍教授对这种“虚拟的美丽”保持着一种特有的冷静与警觉。他认为,一方面,仅仅从形式上看,许多调查表明,虽然各级政府建立的网站超过数千个,但是从量、质、及时性和权威性等方面看,所提供的信息很不尽如人意。其次,在理念、体制、机制、流程等方面,我国政府管理正在经历快速的转轨变化,这意味着信息技术固化现有体制和流程,妨碍创新的风险更大。另一方面,尽管有其特殊性,信息技术终究还是技术,具有工具的性质,既可以被用来从善,也可以被用來行恶。技术不能决定自身的发展路径,也不能保证被理性地使用。当我们的理性和良知在一些艰难的社会抉择面前还不能做出明确判断的时候,信息技术不可能成为指路明灯。〔26〕
笔者认为,正因为中国“虚拟政府”的建设与发展,更多地还是一种“虚拟的美丽”,所以,中国虚拟政府的建设必须特别注意两点。第一,用网络空间重塑中国政府所进行的“政府再造”,必须落定在虚拟与实体之间。也就是说,我们既要保持“实体政府”在中国社会治理中的领导作用与现实的制度安排的常规路径,也要对“虚拟政府”再造中国的实体政府报以“美丽的理想”,同时,也要相信现代网络信息技术对于实体政府的巨大改造功能与张力。第二,超越“虚拟的美丽”,只能最终归结到公共服务这一政府价值上。这里,又生发出两个问题来。第一,在虚拟政府建设中,政府的公共服务能力是否真正地提升了?第二,公众在接受政府的公共服务上,是否变得更加方便、多样与个性化?如果以上两个问题是肯定的话,那么,“虚拟的美丽”就真正变成了“美丽的虚拟”。
当然,在“虚拟的美丽”向“美丽的虚拟”转变中,我们不要操之过急,因为技术变化所带来的制度变化是缓慢的。对于学者来说,关注与研究“虚拟政府”,以学术话语的方式参与“美丽的虚拟”的建构,本身就会成为中国政府发展中一个不可或缺的历史性参与者,而本文不过是这一历史参与活动的一小部分而已。我只希望这一历史参与活动会吸引更多的人进来,并为“美丽的虚拟”而努力。
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(责任编辑:石本惠)
〔关键词〕 社会虚拟化;权力转移;电子政府;官僚制;虚拟政府
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从文献来看,在关于电子政府的研究中,许多学者在将电子政府与传统政府进行比较时,都揭示了电子政府的一个基本特牲,即虚拟性或虚拟化。从大众传媒来看,在对电子政府的报道中,也有少数媒体将电子政府冠之以“虚拟政府”的名称,比如:《虚拟政府加速办实事——从浙江省政府门户网站建设看其政务水平》、《虚拟政府以实动人——“中国上海”政府门户网站建设纪实》。这里的“虚拟政府”实际上就是“电子政府”的代名词。可见“虚拟政府”这一概念已经进入到中国人的视线中了。从国内学术文献来看,“虚拟政府”最早于2004年出现于中国人民大学出版社的简•芳汀著《构建虚拟政府:信息技术与制度创新》一书的书名中;同时,2004年《电子政务创刊号》也刊发了一篇短文,即《虚拟政府的激励与压力》。然后,2007年《生产力研究》第16期刊发了牛华的《“虚拟政府”对公共服务能力提升的影响分析》,2008年《商业时代》第2期刊发了刘凤元的《浅析“虚拟政府”:发展趋势及其启示》,《行政与法》第20期刊发了田华文的《虚拟政府——一种新的政府形式设想》。
可以说,2007-2008年的三篇论文是中国学者关于虚拟政府的研究性论文,但是,这三篇论文还是过于简单,然而,最有价值与意义的是:它们从学术思考的角度提出了一种新的政府理论。本文的主旨就在于:从理论上承接这一学术话题,并从宽广的理论视域下对虚拟政府进行思考。
一、社会虚拟化:现代政治权力的转移
1.社会发展的一种新趋势:虚拟化现象
弗朗西斯•福山在论及“网络的兴起”时这样说:“网络是介于传统市场和等级制度之间的组织形式,人们认为它比等级森严的大型组织更适应技术的发展。……许多信息革命的支持者不仅仅把日渐兴起的互联网视为一种有用的通讯技术,而且把它看作是一种全新的非等级制组织形式的先驱,它能适应复杂的、信息密集型经济领域的要求。”〔1〕正是源于网络兴起的力量,“劳动已不再是一种体力行为,倒更像是一种脑力运作,是阐释监视器上的符号这样的认知行为。……如今,由于工作场所中引进了电脑,一种新型工人正在产生,他们远离生产场所,坐在监视器前、坐在开关前、指示灯前,坐在一个信息阐释器前。”〔2〕总之,原来的工作场所都被虚拟化了。
如今,在企业或其他组织中,人们与电脑的关系越来越密切,在生产过程中同样的景象、同样的气味、同样的物体与同样的运动等生产经验没有了,工人与所使用材料的一种“伸手可触”的关系也没有了,有的只是计算机网络空间中创制出来的各种信息。这就是当今社会发展的“虚拟化现象”。相应地,虚拟市场、虚拟银行、虚拟商店、虚拟企业以及虚拟运作、虚拟价值等概括这一社会“虚拟现象”的语汇也不断出现,这其中,虚拟组织(Virtualor ganization)与虚拟团队(Virtualor group)的影响则更为深远。
1991年,美国在《21世纪美国制造企业的战略》中提出了虚拟组织这一概念,这种新型的合作形式就是以先进的信息技术为联系手段,利用计算机网络,在企业外部寻找具有核心能力的合作伙伴,以获得额外的资源补充。随着世界经济与信息化的全球发展,虚拟组织形式必将得到越来越广泛的应用。同样,在组织结构扁平化、网络化与虚拟化的趋势下,传统型的团队已不能适应商业快速发展的需要,通讯技术与因特网的快速发展也催生着一种新的团队,即虚拟团队的诞生。虚拟团队是指:利用网络通信信息技术手段将不同地域、组织中的人连接起来以完成一个指定任务的新型组织结构。随着信息技术的迅猛发展,虚拟团队的发展也呈现出全球化的态势。譬如,在由美、日、德、英、法5个国家的科学家发起的人类基因组工程中,来自多个国家的科研人员组成了许多典型的虚拟团队。
对于社会虚拟化的现象,有学者用“虚拟实在”来表达对它的理解。“虚拟实在系统的价值在于能够获得和控制数据,通过信息处理,创造一种虚拟环境来实况再现远距离的各种现象。”而且,“游荡于赛博空间中的那些实在的属性无非是大量的信息,而这些信息的表达方式确实是通过符号来逻辑地实现的。然而其本质的东西却是信息。”〔3〕笔者认为,虚拟化现象实质上是“虚拟了实在”,其含义包括两个方面:其一,它让原来我们人类主体直接面对的“实在”后台化了,即不直接面对了;其二,它又以数据与信息等技术的方式把我们人类主体直接面对的“实在”前台化了,即模拟呈现了。因此,虚拟化现象是以人类主体与计算机虚拟环境之间相互作用为其运作方式的,而人—机界面的互动性是虚拟现象最为基本的特征之一。
2.政治与政府组织的虚拟化:权力转移
在虚拟组织与虚拟团队的启发下,虚拟政府的理论与实践问题也引起了学者与政治家的高度关注。从实践层面上,1993年美国克林顿政府在副总统戈尔领导下开展了一场声势浩大的政府改革运动,这场运动开始被称为“国家绩效评估”(NPR),1998年改为“政府重塑全国合作”。利用信息技术重新激活政府并推动政府现代化,是NPR计划的核心所在。1993年9月,NPR工作人员推出了一份名为《通过信息技术的再造工程》的报告,其中包含了13项用信息技术革新政府的建议。在NPR的倡导和支持下,数个全国泛政府性的信息系统得以确立,其中包括国际贸易数据系统、全国性的法制系统、政府间的网上税表填写系统和全国性的环境数据库索引系统。正如简•芳汀的评价:“改革者将工作的重点放在开发网络空间上,利用因特网创造一个新的组织联邦政府的逻辑和基础设施,已经快速地把美国政府推向数字时代。”〔4〕同时,美国政府的数字化革命在理论的层面上也获得了学术界的关注,其中,简•芳汀的“虚拟政府”理论就是最有代表性的理论解释框架之一。
笔者认为,无论是美国政府数字化革命的实践追求,还是美国学者赋予“虚拟政府”的理论表达,本质上都是企业领域的虚拟组织与虚拟团队在政府领域的延展。因此,政府的虚拟化无外乎是社会虚拟化的一个具体操作性领域而已,但同时,因为政府是社会公共权力的合法使用者,它所掌控的社会资源又是其他社会组织所无可比拟的,因此,它在信息化与网络化过程中的虚拟化追求,反过来会大大地推动整个社会的虚拟化进程。
托夫勒在《权力的转移》中说:“我们生活在赖以将世界拴在一起的整个权力结构正在解体的时期。一个迥然不同的权力结构正在形成。人类社会的每一个层次都在发生这种情况。”〔5〕托夫勒关于权力转移论断的语境是:“全球化”与“知识经济”。今天,促使权力转移的另一个重要的语境乃是:信息化背景下的虚拟化。这样,权力法则在悄悄地发生着变化,权力的解构与重构也在悄悄地进行,因此,权力转移也就成为一个无法回避的话题。美国当代政治学家Gerber与Koiiman两人,将权力转移的原因进行了机制性和根源性的划分。他们把权力转移的直接原因称之为机制性原因,而把更基础的或基本的原因称为“根源”。〔6〕对照引发当今社会权力转移的多重因素,笔者认为,网络化与信息化背景下的虚拟化现象,应是促发政治权力转移的机制性原因,因为,虚拟化正在或将要发展成为一种新的社会机制,它必然会对旧的社会机制产生强烈的冲击,这样,也必然会引发旧有的权力结构的瓦解与新的权力结構的生成。而以网络民主为其外在表现形式的民主化运动,应是政治权力转移更为深刻的根源。因为,“民主化的基本含义之一,是政治权力日益从政治国家返还公民社会。”〔7〕
笔者认为,社会虚拟化背景下政治权力转移的基本趋势表现在以下三个方面:一是权力由管理者向被管理者转移,即由管理主体向管理客体转移,这样,权力不再是单向度的管理行为,而是倾向于管理主体与服务主体之间的一种实质性的互动行为。这一互动行为如果说在官僚制的政府组织中仅有可能性的话,那么在虚拟政府的模式下,就有可能变成现实。二是权力由中心化趋向于分散化,或者说权力由中心点向组织或社会边缘转移。权力的这一转移趋势,既可以发生在政府组织体系内部,即组织决策的分散化;也可以发生在整个社会领域中,即政府权力与社会权力之间的互动性博弈会加强。三是权力由上层向下层转移,组织的网络化、扁平化与虚拟化是促进这种权力转移的机制性原因。总之,组织的网络化、扁平化及其虚拟化促进了政治权力的转移,而政治权力转移的一个最明显的结果就是:对官僚制的政府组织提出了严峻的挑战。
二、虚拟政府:对官僚制的挑战与变革
当今世界瞬息万变,技术革命、全球范围内的经济竞争、市场日益分化、从业者受过良好的教育、苛求的顾客以及严格的财政限制,所有这一切都使得高度集权、自上而下的官僚制显得老态龙钟、反应迟钝,在变革与创新方面显得无能为力。因此,自从20世纪30年代以来,官僚范式一直受到学者们的广泛而严厉的批评。对此,麦克尔•巴泽雷在《突破官僚制》一书中,列举了种种批评官僚制的声音。接着,他说:“最近在实践中对官僚模式的最大概念性的挑战,就是政府组织应该是以用户为驱动并且应该是服务性的。公共部门主管一直在探索希望利用这些概念解决一个公共部门的日常运作问题,即把公共部门转变成更贴近客户,方便用户,有活力,有价值具有竞争力的服务提供者。”〔8〕顺着这一理路,以信息与网络空间为其技术支持的虚拟政府就自然而然地出场了。
1.虚拟政府:利用网络空间重塑政府
福山的研究表明,20世纪90年代,美国商界曾一窝蜂地要用市场关系来取代等级制管理。但是,市场交换会产生交易成本,而且由于大家都倾向于相互竞争,公司无论如何也无法将其核心职能部门组织成市场形式。因此,他认为,高度分权组织内部协调问题的另一个解决办法就是网络。它并非是由中央集权的权威创造的,而是由分权后各部门间相互作用产生的一种自发秩序。〔9〕同样,鲍威尔也认为,“网络应该被看作一种独特的组织形式,它在概念上和理论上等同于等级结构与市场,并且拥有自己的逻辑。”〔10〕那么,网络究竟指什么呢?福山说:“网络的定义就是,共同拥有非正式的行为规范和价值观的群体。网络之所以重要,是因为它为信息进入组织并在组织内流通提供了其他可供选择的‘渠道’。”〔11〕因此,可以看出,福山与鲍威尔所言的“网络”是指社会资本意义上的社会关系,而不是指纯粹的网络信息技术。
然而,有一个事实是不争的,即虽然在因特网出现以前,这些类似的网络组织安排就已经出现了,但是,随着因特网的推广,这些网络组织安排已经变得随处可见与非常普遍了。因此,是网络技术的发展促进了网络组织安排的飞速发展。换言之,正是网络信息技术的发展,才使网络组织安排成为能与市场、等级制相提并论的一种独特的组织形式。当下,美国组织发展中的“公司战略联盟”就是一个典型的网络组织安排,它实质上是“网络关系”与“网络技术”的结合体。也就是说,它既是社会资本意义上的多种类型的组织资源的合作与共享,也是这种合作与共享越来越依赖于网络通讯信息技术的支持。因此,是网络信息技术的发展促成了网络组织安排的正式诞生。笔者倾向于把这一网络组织安排称为“网络空间”,即它是“网络关系”与“网络技术”的结合体。
笔者认为,简•芳汀在《虚拟政府》一书中所言的“利用网络空间重塑政府”,既是指:政府在多中心治理理念下集聚社会治理所需要的各种组织资源与组织关系,也是指:利用网络信息技术的新手段来整合政府所面对的多种社会资源与关系。因此,简•芳汀在评述克林顿政府的NPR时说:“在谈论政府的时候,我使用了一个术语——‘虚拟’。它指的是这样一种能力:表面上看来浑然一体,实际上源自几个分立机构能力的快速传递和共享。举个例子,如果我们把一台计算机的内存快速转移到几个软盘上,使得硬盘的自由空间最大化,这台计算机便有了一个比实际内存大得多的虚拟内存。虚拟电路可以像实际电路一样运作,事实上它只是一个分组交换网。同样,当顾客和一个虚拟的政府机构互动时,他们似乎在与一个紧凑的物质的机构互动,可实际上,他们是在与多个机构互动,这些机构仅通过数字网络就可以被整合。”〔12〕这样,在政府管理活动中,一系列的关系网络诸如信息系统、机构间安排、公私合作、政府间协议将美国的联邦政府、州政府、地方政府、非营利机构以及私营机构连接了起来,而且建立在网络上的服务则将成百上千个组织的网络串联起来。正是通过这些网络关系和网上服務,政府机构正越来越趋向于网络化。简•芳汀说:“当我们谈论这些现象的时候,所谈论的可能就是虚拟政府。将那些没有关联的、权限上分离的、地理上经常分散的组织或者服务整合起来以至于表面看来天衣无缝,虚拟指的就是这样一种整合功能。”〔13〕
因特网以及信息技术的不断更新,从根本上改变了社会传播、工作交流,以及企业与政府的组织方式。同时,作为一项革命性的组织安排方式,网络空间既提供了一种新的社会治理理念,也提供了一种新的聚集社会资源的手段。从长远来看,信息技术、网络空间与政府改革的联姻,很有可能导致政府管理在形式与能力方面的重大修正,甚至能引发官僚机构纵向的与横向的组织变革。这些组织变革势必成为变革传统官僚制模式的一种选择。
2.虚拟政府:变革传统官僚制的选择
人们普遍认为,信息技术改变了组织的结构,而网络空间对政府组织的重塑标志着对官僚制的重要偏离。这些偏离可以通过比较传统官僚制与政府虚拟组织得到说明。对此,简•芳汀从政府组织体系构成因素的角度进行了对比研究;〔14〕而中国学者陈红捷等人则多维度地进行了对比。〔15〕结合以上两者的研究,笔者作出以下归纳与对比。
从上文的对比中可知,政府虚拟组织对于传统官僚制的重塑不是细枝末节的,而是革命性的。一方面,政府的价值指向,正在由官僚驱动型的管理角色向公众驱动型的服务角色转化。麦克尔•巴泽雷说:“官僚机构关心自己要什么,自己怎么看,而以用户为驱动的机构关心的是用户的要求与看法。”“官僚机构的作用通过它所控制的资源和它完成的工作量来体现,而以用户为驱动的机构的作用通过它为顾客所实现的成果体现。”〔16〕因此,这两种政府组织从内在理念上已有了巨大的差别,而政府虚拟组织可以从技术上突破传统官僚制的管制型理念与角色。所以,简•芳汀说:“虚拟机构的概念抓住了国家绩效评估委员会工作人员的想像,这一点并不奇怪。概念的中心思想就是在网上建立一个连接个人、项目、服务、信息和机构的网络,对机构的信息及服务进行‘虚拟性’的重组,从而更好地服务于市民。”〔17〕
另一方面,虚拟政府像扁平化、电子传播、柔性、协同、动态与即时处理等组织机理,突破了官僚制机构与市民之间的多重的组织性隔离,从技术上支持了机构与市民之间的多维互动。对于那些可以接触网络的人来说,不仅可以直接从网上获取政府的信息与服务,而且可以方便地与多个政府机构进行互动,还可以与其他网民进行“面对面”的交流。网络能够将数目庞大的网民的努力集合起来,这种能力有着重大的经济、社会和政治的意义。所以,怀特黑德使用了“网络空间的杠杆作用”来表示这一作用,他说这是利用“多数人的小努力”,而不是“少数人的大努力”。〔18〕因此,信息技术的进步对官僚机构产生的一个重要的潜在影响是构造了信息处理和信息流动的能力,这种建构是通过网络技术实现的,而不是通过传统的方式,像对权力、角色、职能以及组织关系、运行程序等的严格界定来实现的。
三、政府再造:落定在虚拟与现实之间
虚拟政府是以电子政府作为其技术支持的,换言之,正是由于电子政府的发展,才出现了虚拟政府的组织形式。尽管,我们非常看好电子政府或者说是虚拟政府,但是,它们对于传统的官僚制只具有挑战与变革的意义,还不具备完全替代的意义。也就是说,电子政府是在官僚制政府的基础上增加了许多虚拟性的组织方式与路径,仅此而已。因此,再造后的政府就必然具有两种特性,即“虚拟性”与“现实性”,它必然落定在虚拟与现实之间,否则,虚拟政府是不可能的。正如福山所言,那种认为正式的等级制组织随时都会很快消亡的说法,是很值得怀疑的。即使网络将来变得越来越重要,它们也会与正式的等级制组织并存。〔19〕
1.政府的虚拟性:它究竟虚拟了什么
官僚制批评者认为,组织内部的正式化导致了组织的永久性弊端,因此,如果能将组织相对正式化的某些部分进行某种程度虚拟化的话,那么,组织对外在的变化将有更强的适应能力。而虚拟政府就是通过计算机、互联网、信息及通讯等技术手段,改变政府机关的作业流程,把政府的信息与业务提供在网络上,为公众提供一个不受时间、空间限制的全天候的网络电子政府,它秉承的是“7×24×365”(每周7天、每天24小时、每年365天)的服务模式。因此,虚拟政府就是指政府将管理与服务建立在现代信息技术、办公自动化技术与网络技术基础之上,从现实平台走向虚拟平台的一种全新的政府治理模式,它是现实政府概念在虚拟空间意义的延伸与拓展。〔20〕具体地说,经由网络空间重塑后的政府组织在以下两个方面实现了“虚拟化”。当然,这里所言的虚拟化只是“部分”虚拟化,而不是“整体”虚拟化。
第一,“业务”通过技术系统被虚拟化。政府管理或服务的业务,从其对象来看是按照三维展开的,即政府-政府(G-G)、政府-企业(G-E)、政府-公民(G-C)。其间,以政府为中心点向外辐射以及向内反馈的业务是错综复杂的。传统的官僚制政府处理这些业务是以“点对点”或“面对面”的方式进行的,因此,时间、空间以及人际关系等复杂因素都纠结其中,再加上官僚制等级属性的制约,政府工作的效率自然而然难以提高,更别说,政府与其管理或服务主体之间的积极互动了。但在虚拟政府中,通过电子网络系统,许多政府业务可以从现实平台走向虚拟平台,从而使政府业务虚拟化。
关于虚拟政府的使用,美国营销信息公司TNS将其使用者分为5个类别:Information seekers-从政府网站获取信息的人;Downloaders-从互联网下载表格填写后邮寄或传真进行申办的人;Providers-使用互联网提供个人及家庭信息给政府机关的人;Tranactors-使用互联网付费给政府所提供的服务的人;Non-users-以上四种都不是的人。其调查显示:在美国,Information seekers占总人口的24%,Downloaders占11%,Providers占8%。〔21〕这项调查显示了政府虚拟业务的对象已发展到了一定规模。
第二,“机构”通过资源整合被虚拟化。关于虚拟机构或虚拟机关,比较典型的就是美国的“虚拟商务部”,正如简•芳汀的评价,“一个虚拟的机构(在本案例中指的是虚拟商务部)可以在一个网站下把联邦机构的规章、计划、服务及管理信息组织起来;这些管理企业的主要联邦机构包括但不局限于小企业管理局、国内税务局、环境保护署、职业安全和健康管理以及交通部。”〔22〕在虚拟政府中,通过资源整合而形成的虚拟机构一般有两类:一是电子政务服务厅,这是政府在整合不同业务部门或专业部门而形成的具有综合性的业务管理与服务的虚拟平台,它面向的是公民与企业,它不仅是一个信息发布与检索的平台,还是一个交互式的信息交换平台。二是虚拟政府办公机构,这是政府部门借助于其内网建立起来的具有协同管理性质的通用的政府办公系统与个性化的办公平台。在虚拟机构中,一个关键的问题是资源整合。一般来说,资源整合也有两种方式:一是组织资源整合,这里的组织资源既指政府组织内部的各种相关机构或部门,也包括政府组织外的相关社会组织与团体等。二是信息资源整合,即以业务需要为其价值链,建立起一个开放的信息检索系统。
2.政府重塑:虚拟与现实的辩证结合
虚拟政府指的是这样一种政府,它的信息流动和传播流动越来越依靠网络而不是官僚渠道或其他正式渠道。尽管,网络在官僚体系中的使用可能导致更大的合理化,但是,并没有使官僚制的重要性降低。而从权力的角度来认识,政府在虚拟与现实的关系中就体现为集权与分权的关系。经过网络空间重塑后的政府,如果在处理实际事务时有能力进行结构性调整,且官员的工作思维不受集权和分权等陈旧思维约束的话,集权与分权的行为就可以同时存在。因此,再造后的政府就是一个虚拟与现实的辩证“结合体”。这一结合体现在以下两个层面。
第一,前台虚拟与后台现实。在谈到电子政府与虚拟政府等新概念时,有人认为,虚拟政府是对实体政府的模拟,是网络空间中存在的电子政府,即它是实体政府与公众之间的一个电子界面;而电子政府是虚拟政府和实体政府的综合体。〔23〕因此,这里出来了三个概念,即电子政府、虚拟政府与实体政府。笔者认为,其实这三个概念之间的区分很简单,没有必要复杂化。“实体政府”就是指现实中掌握公共权力的政府组织,它主要以官僚制的组织方式在运行。而电子政府与虚拟政府其实是一回事,只不过其强调的重心与语义不同。因为,电子化的一个重要的特征就是虚拟化,而追求虚拟化的效果就必须通过电子化。这两个概念所表达的都是与官僚制的实体政府相对应的,意在变革官僚制的政府体制。因此,电子政府或虚拟政府都是指:借助于电子信息等技术手段,把实体政府的某些业务、机构甚至是功能虚拟化的政府再造过程而已。这样理解,原来,政府与公众之间是一种“面对面的直接接触”,而现在,政府与公众之间出现了一个电子界面。通过电子界面,公众不必亲身了解政府的组织结构、职能分工等实体组织的内容就可以輕而易举地与之打交道。因此,在前台出现的是电子化的虚拟政府,它直接面向公众,而在后台则是实体政府接受前台传递过来的信息,作出响应,具体处理各种事务,并通过前台电子化的虚拟平台反馈给公众,或者通过前台的电子界面直接与公众联系与互动。因此,支持虚拟政府的后台依然是具有等级制性质的官僚制政府,否则,电子政府与虚拟政府都是不可能的。
第二,虚拟运作与现实运作。虚拟运作是相对于现实运作而言的。所谓现实运作就是指,组织根据自身发展的目标与任务,对自己真正拥有的设备与资源进行使用,以追求组织价值实现或价值增值的全过程。而虚拟运作则超越了组织现实运作的方式,因为,虚拟的本质就是:通过软件技术使物理上的不存在成为存在。所以,组织的“虚拟运作”是指:组织可以动用它自己好像拥有、但实际上并不拥有的某些设备与资源,即组织看起来好像拥有某些设备和资源,使用时也好像自己拥有这些设备与资源,但实际上并不真正拥有它们。这样看,在虚拟政府的语境下,政府既存在着现实运作,也存在着虚拟运作,而且,虚拟运作是对现实运作的拓展与延伸。也就是说,实体政府借助于信息通讯技术,以公共服务的价值链作为根据,把价值链上各主体的资源有机地联结起来,组建成战略联盟性的虚拟团队。这样,虚拟团队虽然并不是一个独立的法人团体,但它是一个完全集成的组织联盟,它们之间具有紧密的相互关系与强烈的相互作用力,因此,在某一公共服务的价值项目上,能使真正意义上的实时反应与并行分步式协作成为可能。与传统政府组织重视纵向的组织运作相比,虚拟运作则重视横向的联系、沟通与协作;与传统的政府组织重视正式化结构的作用相比,虚拟运作则更加重视非正式结构的作用与功能。
政府的虚拟运作必然包含着虚拟管理,它是指,在政府的组织结构中,尽量把中层的组织结构淡化或虚拟化,因为,政府机构中中间层的局限性之一是:专业性过于明显,而其适应性不足,以至于不同部门的中间层会成为政府管理中的一个个“孤岛”,职责与功能无法替代。在虚拟管理中,政府可以保留中层组织的职责,而把组织机构虚拟化,也就是说,可以借助于社会中的其他专业组织或者其组织中的专业人员,通过服务外包的方式来完成政府组织的职能。这一点,对于我国政府组织可能具有更大的吸引力与可行性。
四、在公共服务中超越“虚拟的美丽”
周志忍教授在简•芳汀这本书的“中文版序言”中说,芳汀教授的书是一个冷静的思考,它针对的就是“虚拟的美丽”。这一提法来自书中的一句话,即“虚拟的美丽遮掩了启动制度变化的困难”。“虚拟的美丽”作为一种形象的比喻,从字面理解就是“凡是虚拟的就是美丽的”,即信息技术在政务中的任何形式的应用都是值得称道的,都会导致理想的结果。〔24〕
笔者认为,虚拟的美丽是存在的。简•芳汀教授在“中文版序言”中,已经给我们进行了充分的展示。她说:“过去10年间,全世界的政府都在开发利用新生的信息和通讯技术。中国则是展开巨大变化的一个极好的例子,甚至将2002年命名为‘电子政务年’,据报道,到2003年初,中国政府已经建立了约3000个政府网站。市民可以从那些网站获得可靠的、及时的信息,并和他们的政府进行交流。此外,多处来源显示,……2004年,中国在发展电子政府系统方面的外包合同将达到548亿元人民币。报税信息系统、安全及财务管理工具等领域的最新进展表明:中国发展电子政府系统,旨在提升政府治理一个剧变的政治经济及社会的能力。”〔25〕这些“生动的数据”与中国政府已建立的诸多“鲜活的网站”,对于普通的老百姓来说,不能不说是一份“虚拟的美丽”。
然而,周志忍教授对这种“虚拟的美丽”保持着一种特有的冷静与警觉。他认为,一方面,仅仅从形式上看,许多调查表明,虽然各级政府建立的网站超过数千个,但是从量、质、及时性和权威性等方面看,所提供的信息很不尽如人意。其次,在理念、体制、机制、流程等方面,我国政府管理正在经历快速的转轨变化,这意味着信息技术固化现有体制和流程,妨碍创新的风险更大。另一方面,尽管有其特殊性,信息技术终究还是技术,具有工具的性质,既可以被用来从善,也可以被用來行恶。技术不能决定自身的发展路径,也不能保证被理性地使用。当我们的理性和良知在一些艰难的社会抉择面前还不能做出明确判断的时候,信息技术不可能成为指路明灯。〔26〕
笔者认为,正因为中国“虚拟政府”的建设与发展,更多地还是一种“虚拟的美丽”,所以,中国虚拟政府的建设必须特别注意两点。第一,用网络空间重塑中国政府所进行的“政府再造”,必须落定在虚拟与实体之间。也就是说,我们既要保持“实体政府”在中国社会治理中的领导作用与现实的制度安排的常规路径,也要对“虚拟政府”再造中国的实体政府报以“美丽的理想”,同时,也要相信现代网络信息技术对于实体政府的巨大改造功能与张力。第二,超越“虚拟的美丽”,只能最终归结到公共服务这一政府价值上。这里,又生发出两个问题来。第一,在虚拟政府建设中,政府的公共服务能力是否真正地提升了?第二,公众在接受政府的公共服务上,是否变得更加方便、多样与个性化?如果以上两个问题是肯定的话,那么,“虚拟的美丽”就真正变成了“美丽的虚拟”。
当然,在“虚拟的美丽”向“美丽的虚拟”转变中,我们不要操之过急,因为技术变化所带来的制度变化是缓慢的。对于学者来说,关注与研究“虚拟政府”,以学术话语的方式参与“美丽的虚拟”的建构,本身就会成为中国政府发展中一个不可或缺的历史性参与者,而本文不过是这一历史参与活动的一小部分而已。我只希望这一历史参与活动会吸引更多的人进来,并为“美丽的虚拟”而努力。
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(责任编辑:石本惠)