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摘 要：城市社区居委会高负荷运行是转型期中国基层治理逻辑、基层政府行政制度实践和社会运行机制交织形成的过渡性现象。以去行政化为核心的居委会减负改革与居委会过度行政化、居委会负荷未有效缓解并存的现实表明，深入分析居委会改革对策，需要更具包容性的理論框架和分析路径。居委会负荷过重现象的生成机制为：在不完全法理契约下，社区居委会责任无限、权力有限，责权结构性失衡;在不完全行政契约下，社区居委会权力模糊、依附性强，制度化建设薄弱;在不完全自治契约下，社区居委会利益表达、利益协调能力弱，利益满足机制匮乏。去行政化仅是居委会减负机制的选择性途径，实际上，居委会的治理效能受社区治理结构的复合性与多元性影响，因此，社区居委会改革的关键并不在于简单片面地去行政化，而在于治理结构适应性调整与治理资源有效整合，进而增进其在社区治理绩效中的贡献率。
关键词：社区治理;行政化;去行政化;不完全契约;居委会改革
中图分类号：D669.3 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2020）05-0070-09
一、问题的提出
城市社区居委会（以下简称居委会）既是代表社区居民行使自治权从而实现自我管理的法定群众自治组织，又是协助执行政府交办行政事务从而实现国家基层社会治理目标的延伸机构，承担社区自治与公共行政双重治理职能。当前，社区工作者长期处于高压力、高强度的工作状态，“上班有点、下班没点;周末轮岗、保证质量”①已成常态;社区党组织、居委会和社区工作站共享一套工作人员、居委会挂N块牌日渐普遍，居委会事实上成为基层政府工作的“集装箱”和“兜底单位”②，其在组织设置、职员选配、工作职能等方面表现出过度行政化的特点。居委会过度行政化以及由此导致的居委会高负荷运行的发展现实，不仅偏离了居委会的组织治理目标，而且严重制约了居委会良性运转和治理绩效最优水平的实现，是基层社区组织改革必须解决的核心问题。
2015年7月，民政部、中央组织部联合发布《关于进一步开展社区减负工作的通知》（民〔2015〕136号），以下简称《通知》），这是中央层面就扭转居委会过度行政化出台的专门政策文件。《通知》在减负目标下提供了规范居委会工作的基本原则，启动了居委会改革的政策议程。然而，在居委会改革的治理实践中，以减负和去行政化为目标的改革对策，事实上却在加重居委会的工作负担、强化居委会的行政化水平。例如，项目制和“费随事转”的推行意在强调组织工作与组织资源分配的协调性、同步性，但基层政府作为资源分配控制权所有者的事实，反而增加了居委会对基层政府的组织依赖[1]。同时，通过网格化建设实现社区治理空间精细化的治理机制，在实践中演变为“两级政府、三级管理、四级落实”的强行政性治理链条[2]。
居委会日渐行政化、负担加重的发展趋势与扭转居委会过度行政化并切实为居委会减负的改革目标相悖，这一发展张力在理论与实践上呼唤更具包容性的治理机制。事实上，居委会改革的目标之一，是在行政性职能持续扩张并不断挤压自治职能的结构性失衡背景下，消解行政性职能与自治职能的内在张力[3]，增强行政性职能与自治性职能的协调性，切实发挥居委会作为连接基层政府与基层公众的枢纽功能。可见，完全摒弃其行政性治理职能，既不符合居委会发展的组织目标定位，亦不适用于类型多元化、社区社会结构复杂性较强的社区发展现实，去行政化改革并非居委会减负的万能药。因此，本文基于对当前去行政化作为社区减负主导性治理策略的既有主张的分析，引入不完全契约理论，在不完全契约与公共服务供给的分析框架下，阐释居委会减负的改革逻辑，进而结合不同类型的城市社区治理实践，阐明居委会减负改革应适应社区社会治理结构特征，而居委会完全去行政化，仅仅是特定类型社区治理改革的路径之一。
二、居委会去行政化改革与居委会减负的理论悖论
学界在加强和改善基层社区治理方面所关注的焦点之一是社区居委会去行政化问题。从既有研究来看，当前主要有“居站分设”“撤街强社”“行政准入”“三社联动”四种改革策略主张[4]。“居站分设”是指通过在社区增设社区工作站，以专门承接行政下派事项，分担居委会的行政协助工作，重构社区治理结构，切割居委会准行政职责，从而为居委会减负[5]。“撤街强社”是指撤销街道办事处，由区政府直管社区，通过权力结构扁平化改革，减少社区行政协助职责，从而增加社区治理资源和服务效能[6]。“行政准入”是指通过明晰社区权力清单，厘清基层政府与社区居委会的职责边界，以有效减轻居委会负担。“三社联动”则是指居委会、社区工作者和社会组织合作治理，通过增加专业服务、激发社区活力以增强居委会公共服务供给能力与供给效率[7]。这些改革策略的共同目标在于，积极努力减少或者淡化居委会的行政职能，遏制其行政化的趋势。但是，如果我们把居委会去行政化问题放到中国基层社会和社区治理的现实情境下考察，就不难发现，所谓居委会去行政化改革与居委会减负之间实际上存在着悖论。
首先，去行政化改革策略内涵的居委会改革逻辑与居委会协助基层政府实现基层社会治理的法定职责存在现实冲突，不符合治理效率最大化与治理绩效最优的居委会运行价值追求[8]。居委会高负荷运行，是转型期中国基层社会矛盾积聚与矛盾化解能力不足的结果，也是国家基层治理结构、基层政府治理制度实践和基层社会运行逻辑交织的过渡性现象。居委会去行政化改革的治理逻辑割裂了居委会的双重组织属性与双重治理职责，片面强调居委会作为群众自治组织的自治功能，事实上抑制了其治理的实效性，从而使社区自治失去对接口径，不利于社区治理专业化的发展[9]。在法理规定与制度革新、改革目标与实践方向双重脱轨的背景下，去行政化理论的解释力度大打折扣[10]。
其次，去行政化将消解居委会获得必要行政性工具资源支持的合法性基础，损毁基层政府与公众的连接渠道。作为内嵌于社区中的群众自治组织，居委会具有可达性强、服务范围广、熟悉社区发展情况和社区信息的特征，在与居民互动中具有比较优势;同时，作为公共服务供给主体的准政府组织，居委会组织运转和治理职责的落实需要行政资源的支持。基层政府与基层党组织之所以愿意提供资源与权威支持，在于居委会能够履行属地化的行政协助职责，分担治理任务与治理责任[11]。但是，居委会去行政化将消解基层政府对居委会的需要，进而弱化基层政府的资源供给意愿。 再次，综合组织雇员的发展需求与组织运行的发展前景，居委会去行政化并不符合居委会的主观意愿[12]。在狭窄的系统性晋升渠道、工资待遇水平偏低、职业发展前景不明朗的现实工作环境中，居委会工作人员高度关注能否获得编制以及入編的诸多益处，他们对成为科层制系统正式成员的主观诉求较为强烈。同时，居委会维系组织运行所必需的经费支持，主要由基层政府划拨的基本运营经费和行政补偿经费构成，这使得居委会与基层政府处于事实上的非均衡依赖关系中，居委会向基层部门靠拢以实现部门利益最大化的内在动机强烈。“事实上，跟领导和上级部门多接触是很有益处的，能帮助解决很多实际困难。物资不足、人手不够都需要上边支援，做群众的心理工作难度较大，虽是职责所在但确实没有什么回报和酬劳，往往还很麻烦，很需要讲奉献精神，不能计较。”③
最后，居委会去行政化，往往导致居委会在现行基层行政体制下难以有效扎根，从而使得社区居委会去行政化改革难以仅从社区层面取得实质性突破[13][14]。社区居委会过度行政化是“标”，基层政府运行的制度逻辑和治理实践是基层社会运转之“本”，既有体制下责任下沉的配置逻辑和集中统一治理逻辑下的资源集中导向，使得“头痛医头、脚痛医脚”式的居委会去行政化改革难以实现标本兼治[15]。
因此，应结合居委会治理困境的发展背景与生成机制，谋求化解其发展梗阻的改革对策。传统“单位制-街居制”解体后，居委会成为社区公共服务的主要供给机构。但是，在社会主义市场经济体制改革迅速发展并取得显著成效的宏观背景下，经济社会高速发展与社区治理体制发展之间的不均衡，将居委会置于市场、政府、社会三重博弈的场域，这成为居委会落实行政协助职能成本持续增长、社区治理收益下降、社区公共品供给效率偏低等多重困境生成的主因。
综上，居委会改革须立足于国家公共治理与社区居民自治的双重职能，聚焦社区公共品供给效能最优和社区矛盾化解能力建设，着力解决下述问题：社区居委会如何以行政协助方式解决国家治理中有限资源与多元复杂问题的匹配度？在社区居委会自治实践中，哪些举措有助于增强对居民多元化、个性化、分散化需求的满足水平？社区居委会应采取何种策略来增进治理实践中准行政思维与自治逻辑的内在衔接？
三、不完全契约下的公共品供给：一个新的分析思路
经济学家指出，在市场经济条件下，人的有限理性、环境的综合复杂性构成的自然不完全性与迅猛变化的现代社会、信息不完全以及不对称构成的社会不完全性相互交织，使得不完全契约广泛存在于现代社会[16]。不完全契约指缔约双方因无法完全预见履约期间可能出现的所有情况，从而无法缔结完全契约，仅能达成不完全契约的事实[17]。不完全契约设定了缔约双方的行为结构框架，却无法完全框定履约行为的细节。基于不完全契约的分析框架，本文分析社区治理实际情况，发现由三重不完全契约交织塑造的不均衡治理格局是理解居委会高负荷运行生成机制的关键。
（一）不完全法理契约下，社区居委会责任无边、权力有限，责权结构性失衡
国家机关以立法形式确定居委会治理职责即法理契约，法理契约的不完全性突出表现为法律法规内容的原则化与宽泛性。自1980年以来，包括《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《居委会组织法》）在内，共有38部法律文件涉及有关居委会履行协助行政管理职责规定的内容。根据《居委会组织法》第三条，城市社区居委会承担政治整合、公共服务、矛盾化解、治安维护、行政协助、公益表达六项基本职能。其余37部单行法律法规基本是对居委会行政协助职能落实的细化。在我国统一而又层次分明的立法体制下，全国人大及其常委会行使国家立法权，确立特定领域立法的基本原则，国务院依据宪法和法律制定行政法规，为地方各级人大和政府组织制定法律法规提供根本原则和规范性参照，全国性立法与地方性立法共同确立了特定领域治理的法律规则。
对于居委会，全国性立法遵循普遍指导性和最大适用性原则，仅对其行政协助职能的边界、范围、流程的规定作了原则性表述，而地方性立法普遍缺位，这就造成各地居委会治理缺乏完善的法律支持。直到2017年，上海才推出全国首部规范社区居委会工作的地方性法规——《上海市居民委员会工作条例》（以下简称《条例》）④。《条例》规定，市和区人民政府应当建立居委会协助行政事项的准入管理机制，制定居民委员会依法协助行政事项清单，这就提供了居委会治理行为规范的重要法理依据。然而，在各地治理实践中，由于地方性立法缺位，居委会准行政责任边界模糊，有限的治理权限淹没在模糊宽泛的行政协助事项中，从而形成了责任无边、权力有限、责权结构失衡的突出特征。
（二）不完全行政契约下，社区居委会权力模糊、依附性强，制度化建设薄弱
地方政府与居委会的制度性合作关系即行政契约。行政契约的不完全性集中体现为居委会权力模糊与权力虚置。区别于政府上下级交流的封闭性、规则性、强制性，基层政府寻求居委会协助完成治理任务具有灵活性、半开放性和半强制性。居委会对地方政府的单向经济依附，事实上赋予了地方政府对居委会的单向支配权;同时，基层政府上级部门对下级部门的庇护、提拔等责任，却并不适用于居委会成员。权力模糊与权力虚置，加剧了居委会工作人员的职业认同危机，事实上强化了其向政府行政系统靠拢的现实取向和需求。
此外，基层治理制度改革中的特定举措，短期内在实践中进一步加剧了居委会在不完全行政契约中的弱势处境。就社区书记、主任“一肩挑”改革实践而言，其宗旨在于协调基层社区书记、主任之间的关系，以提高社区治理效率。但是，其交叉任职、合二为一的方式在减少居委会干部数量的同时，也失去了系于干部个人的政治关联，进而减少了居委会的政治资本存量。此外，尽管“一肩挑”后的居委会主任能够同时获得自上而下的组织任命合法性和自下而上的民主选举合法性，但居委会的治理空间却由此被压缩在对上、对下双方同时有益的狭窄范围内，居委会治理实践的容错空间进一步缩小。 （三）不完全自治契约下，社区居委会利益表达、利益协调能力弱，利益满足机制匮乏
居委会和社区居民间的公共服务供给与服务接收关系形成了自治契约。自治契约的不完全性主要表现为居委会利益表达功能薄弱。作为嵌入城市社区内部的群众自治组织，居委会是居民自治的实践主体和居民公共利益表达的主要组织机构，但长期以来，社区居民公共事务参与动力和参与意愿薄弱，这表明社区居委会的组织动员能力有待完善。此外，社区公共服务水平增进缓慢及对个体利益满足常规机制的缺乏，使得居委会自治陷于被动。
广泛存在于商品房小区并据《中华人民共和国物权法》而获得合法性的业主大会和业主委员会等新型社区居民自治组织的兴起，对社区居委会协调多元治理主体共同参与社区公共事务治理的能力提出了更高要求。然而，有限的治理资源、模糊的治理权威和薄弱的治理制度，很大程度上限制了居委会统筹多元利益主体、凝聚社区共识的功能。
整体看来，三重不完全契约下的居委会，既无法确定治理职能的边界，减轻基层政府治理任务的持续下沉压力，又不具备成为居民自治核心动力的组织动员能力，在治理权力、发展权力的调整与分配中陷于被动。前述压力的持续积聚，不断压缩居委会发展的弹性空间，并呈现如下发展趋势：居委会对基层政府行政协助责任的不完全性日渐削弱;居委会在与居民的交往中日益陷于事务主义窠臼;居委会在社区公共服务供给中的整体性、有效性不断被消解，推进公共利益发展的能力不足问题愈发严重。
以此为背景，在链接街道与居民的过渡性治理空间的过程中，居委会改革须综合考虑实践可行性与治理有效性，通过持续推进治理策略调整和完善不完全契约下居委会治理实践框架，将居委会建设成为治理结构均衡、治理资源丰富、治理能力突出、治理绩效显著的基层治理中心枢纽。
四、公共品供给绩效最优及其实现：基于案例比较分析
本文以笔者所在调研团队于2018年3月至2019年12月间在天津市B区获得的13个城乡社区的地域特征、自然资源、人口构成信息，以及社区居委会的人员构成、主要行政职能、两年间社区公共活动的策划方案与总结报告等为基础材料，筛选出其中8个基层社区的调查资料进行深入研究分析。这8个社区基本涵盖当前社区的主要类型，包括商品房社区4个（DT社区、ZY社区、CY社区、TD社区）、农转居社区2个（WS社区与LZ社区）、单位制社区2个（TG社区和HG社区）⑤。
通过整理调研材料与文件，B区内社区工作内容主要分为四类，即黨建与便民行政工作、民政宣传与统计工作、社区安全治理工作、综合治理工作，具体包括32个类目和72项具体事务⑥。根据多元治理主体在社区公共事务治理中的实际影响力及其分化水平，B区的社区治理结构可分为强行政性弱自治性（M）、强行政性强自治性（N）、弱行政性弱自治性（T）、弱行政性强自治性（L）四种类型。根据B区社
区创文创卫评比、社区考核工作报表及社区工作会议总结报告，社区治理绩效被评为突出、良好、重点关注对象三类。本文根据8个案例社区的治理绩效，构建反映社区治理水平的无差异曲线U1（参见图1）。这一简约模型表明，除呈现弱行政性弱自治性结构特征的社区外，其他三种治理结构的社区均能实现较好的治理绩效。揭示M、N、L三种治理结构下治理绩效生成的共同性特征，厘清T与M、N、L治理绩效分化的主导性成因，是阐释居委会治理要素与治理成效关联机制与互动机理的核心，亦是制定居委会改革对策的关键。
（一）四种治理情境中的治理路径与治理绩效
1.强行政性与强自治性
强行政性与强自治性是指基层政府组织和其他社区治理主体在社区公共事务治理中同时发挥关键影响的社区治理结构特征，此类社区中的居委会在履行行政协助职责时能够得到居民的高度配合，且在促进社区团结和增进社区公共事务发展中发挥重要影响。
DT社区为商品房社区，现共有3000余户主，代表B区社区治理最高水平。社区居委会工作人员有9人，社区居民多为律师、医生、大学教授、企业主、国企高管等社会精英群体，是强行政性与强自治性的典范。该社区2002年组建专业社工队伍，2006年成立社工协会，2009年通过政府购买公共服务进一步推动社工队伍向职业化、专业化发展。社区工作站与居委会并设，两者分工有序、合作紧密，社区工作站是社区行政协助工作的主要实践组织，社区居委会旨在促进居民自治团体和自治组织的多元发展。由12～15名热心居民构成的“精英智囊团”以及书法、诗文、朗诵、合唱、健身等业余团体成为居委会实现公意征集和信息下沉的重要信息交汇节点。在社区公共事务治理中，社工站依赖居委会及其各居民组织深度融入，居民则依赖居站协同获取便捷的公共服务。
TG社区原为单位制社区，现有居民1200余户，代表B区社区治理较优水平。社区居委会工作人员有7人，邻里之间多为同单位的退休或在职员工，也属于强行政性强自治性的代表案例。居委会将既有的纵向治理结构融入社区原有的紧密的横向人际关系网络中，居委会、网格员、楼门长、居民家庭的纵向序列成为信息下沉和问题上报的主要渠道，延续自单位的群体认同与人际信任较大程度上减少了达成共识的困难。在TG社区，丰富的社会资本与严密高效的纵向治理体系合作有序，巩固了社区公共事务治理所需的凝聚力与向心力，是社区治理效率较高、成本较低的关键因素。
2.强行政性与弱自治性
强行政性与弱自治性社区是指基层政府组织在社区公共事务治理中具有超越其他治理主体的单向主导优势，此类社区公共治理绩效得以改进的关键在于居委会对行政性资源支持运行策略的优化。
LZ社区为整村搬迁的农转居社区，现有居民600余户，代表B区农转居社区治理的最高水准。受传统农村社区家庭本位主义和家户分散经营的生产生活习惯影响，转型后的社区公共事业发展停滞不前。为应对这一发展困局，社区居委会在T市农民专业合作社标准化建设指南的指导框架下稳步推进农业专业化、合作化生产，实现了增进农业经济收益与促进农村劳动力向工业转移的双重发展目标。在由村民向居民过渡过程中，由于社区居民组织化水平、联合发展能力薄弱，社区居委会主要依托基层政府的政策扶持和对社区获得的行政资源的高效运作，建构并巩固了在居民中的治理权威，成为推动社区公共事业快速发展的主要动力来源。 HG社区原为单位制社区，社区治理绩效经历了由一般向良好的转变。HG社区居民多为单位职工或职工亲属，单位制解体以及原单位破产后，居民多自谋生路，延续不同的职业发展轨迹和社会生活路径，居民观念日趋分化，凝聚共识和公共参与能力持续衰退，且现住居民中老年人居多。社区居委会依托政府购买公共服务承接专业社会组织入住社区，在社区内设置老年康复中心，并与以老年服务为专长的志愿组织合作，以补充社区看护服务资源、增进社区看护服务水平。这一举措适应了社区居民的生活需要，并为居民交流提供了舒适便捷的公共空间，进而增强了居民对社区工作的支持意愿和配合程度。
3.弱行政性与弱自治性
弱行政性与弱自治性社区是指各治理主体均无法有效引导社区公共事务治理的社区发展情景，社区通常处于社区矛盾高度分化导致难以凝聚共识，社区矛盾高度积聚致使公共利益持续受损，社区治理稳定性不足的发展状态。此类社区中的居委会强烈依赖地方政府提供治理资源支持，但因无法融入社区、难以推出有效的治理策略而无力改善社区治理格局。
WS社区为农转居社区，现有住户1200余户，是B区重点维稳对象社区。WS社区与购地开发商存在严重的购地款纠纷，且社区宗族势力派系分化十分明显、意见严重分化;宗族派系之争与土地款项交织使得矛盾激化升级，社区公共治理困难且居民上访意愿强烈。B区政府选派和委托专业社区工作者组成社区居委会主持社区日常事务，居委会主任经一年努力逐渐融入社区并获得信任，但仍无法促成社区居民形成一致意见，更无法化解购地款纠纷，仅能艰难维系社区的暂时稳定。
TD社区为商品房社区，现有住户1400余户，是区政府重点关注对象社区。TD社区业委会主任S某为现任处级干部，行事冲动、个性突出，因职位优势和鲜明个性获取居民信任并担任首届业委会主任。其在主持业委会工作期间，利用业委会法定地位模糊之便，坚持法无禁止皆可为，多次在涉及社区重要公共利益的决策中绕开居委会独自推进，并利用职位之便向居委会施压，使业委会与居委会长期处于激烈矛盾中，成为威胁社区稳定的重要导火索。
4.弱行政性与强自治性
弱行政性与强自治性社区是指，基层政府组织之外的其他社区治理主体在社区治理绩效中发挥主导性作用，这同时意味着基层政府组织在社区公共事务治理中处于相对弱势的地位，社区居委会治理职能的实现取决于其与發挥主导性治理功能的治理主体的关系质量。
ZY社区为还迁商品房社区，现有居民2400余户，是B区重点治理对象社区。ZY社区公共事务治理长期由物业公司全权负责，该物业公司获取社区进驻权后，利用信息优势、物业服务专业性和现有公共维修基金⑦管理漏洞套用、盗用、挪用公共维修基金，致使社区公共资金严重流失，部分居民发现问题并提出质疑后，该物业公司便利用居民分散性强、联合行动能力不足、重视短期收益而长远考虑不足的弱点，通过经济收买、暴力恐吓等分化瓦解手段，使问题不了了之。居委会在物业公司的排挤下无法对社区公共事务发挥实际影响，社区持续衰退。当前，寻求政府介入和法律援助成为改善社区治理现状的主要途径。
CY社区为商品房社区，现有居民2600余户，代表B区社区治理较优水平。21世纪初，第一批同期入住该社区的热心业主通过论坛、QQ参与社区公共事务讨论，并在历次社区公共事务中积累了良好的合作经验。2016年，部分热心业主由线上发展至线下并联合组建社区公益小组，在社区各项公益事业建设中成功获得业主群体的认可与信任。该公益小组积极主动寻求与居委会建立良好的协同治理关系，在社区落实各项治理工作时均发挥了较好的协助功能，成为社区公益事业发展的核心促进组织。
（二）治理要素影响治理绩效的路径机制与作用机理
在相同的行政协助职能和同等进度的去行政化改革下，案例社区的治理绩效仍存在显著分化。表1总结了四种治理结构下居委会的治理绩效、工作重心以及契约改进项详情。整体来看，M、N、L类型的社区治理结构和治理绩效高于T类型的事实表明，三重不完全契约任一层面的完善都将有助于增进治理绩效;M、N类型的整体社区治理绩效高于L、T类型社区，这符合当前我国社区自治能力薄弱具有普遍性、社区公益事业发展主要由基层政府组织主导实现的发展现实;N类型社区在治理成本和治理效率方面的突出优势印证了居委会行政性与自治性结构均衡性愈强，则社区治理绩效改进程度愈大的理论推演。
据此可知，当居委会的行政性职能挤压自治职能的实践和发展空间，并成为居委会治理能力发展的主要梗阻时，居委会去行政化改革具有适用性。然而，在自治性和公共性发展较为薄弱的整体社会环境下，一味强调居委会去行政化，不仅无法实现居委会减负的改革目标，而且蕴含着削弱社区公益事业发展基础的潜在风险。
本文研究的8个案例社区在特定治理结构下的既有治理要素调整策略，对居委会改革有如下启示。
首先，居委会进一步发展需要解决的问题是如何在公共性匮乏的社区中促进公共利益表达、实现公共利益满足、凝聚居民共识、增进治理效率、最大化治理绩效产出。破解该困境的关键在于社区自治能力的建设。事实证明，缺乏合法合理的自治群体及其有序的治理参与，难以从根本上为社区提供发展内生动力，更难以激发社区发展的积极性与创造性[18]。围绕这一改革目标，须发掘、培育和锻炼社区居民自我组织、自我管理、自我服务的能力，激活退役军人、退休工人、律师、教师、医生等潜在人才资源，使居民成为社区公共问题讨论和公共事务治理的主体。
其次，基层政府应进一步推动地方性法理契约建设、提高居委会行政协作实践的规范化水平，实现任务与资源配套下沉，不断增进行政契约的完整性，弥合基层政府以行政扩张统合基层社会与国家推进基层社会自治之间的张力。充分利用居委会内嵌于社区的在地优势，使居委会成为社区各类资源的承接、中转、调配枢纽，统筹推动居委会利用工具性行政资源持续增进居民公共服务水平。 最后，居委会减负改革的发展方向和推进策略须综合考虑社区和基层社会的整体治理结构与发展趋势，超越行政化与去行政化之争，重新进行制度和技术设计。在这其中，我们应认识到，在国家整体现代化转型、社区治理现代化建设和基层社会矛盾积聚的社会转型期，居委会工作和居委会改革在较长时间内仍将在不完全契约及制度革新相对滞后的工作环境中展开。为此，须在增进居民自治职能和基层政府社会治理职能协同发展的根本导向下，做好应对压力增长的心理准备，更要做好在高压工作中推进社区公共事务的应对策略[19]。
五、讨论与总结
社区居委会行政化是自上而下的行政管理体制和条块分治的管理结构在基层社会交织的直接结果，在更深刻层面，居委会行政化则是国家基层治理制度、基层政府治理实践与社区社会发展三重机制共同作用的必然结果。居委会负担过重的本源在于居委会治理任务的持续增进与居委会治理能力有限增长的不均衡发展。为此，居委会改革应以行政性职能履职能力和自治性职能治理能力的同时优化为基础，以双重治理职能的结构均衡性建设为根本导向，致力于不断缩小基层治理的高制度成本与低绩效收益的剪刀差，增进居委会在社区公共事务发展中的治理效能。
增进居委会治理效能，是居委会在多重不完全契约下适应日趋复杂的治理环境的根本对策，也是其适应自身功能复合性、服务对象多元化变化的必然要求。同时，增进居委会治理效能，一般与居委会减负具有内在统一性，具体体现为居委会治理效能的增进，也意味着居委会减负的实现。以增进居委会治理绩效推进居委会减负改革，须着力解决三重有效性问题，即基层治理制度在基层治理实践中的有效性、基层政府服务基层社区发展的有效性和居民自治在增益社区公共性中的有效性。各领域有效性增进的共同举措还在于，促进治理结构调整与治理资源整合实现协同发展，此亦是居委会改革的根本着力点。
注释：
①访谈记录，TJBH-20190418-BLB2。
②访谈记录，TJBH-20190417-ZTA1。
③访谈记录，TJBH-20190911-LTZA1。
④上海通过全国首部居委会工作地方性法规，明确规定居委会职责任务，参见http：//www.spcsc.sh.cn/n1939/n1944/n1945/n2436/u1ai145685.html，2017-04-21。
⑤本调查始于2018年4月，为期20个月，覆盖城市社区的基本类型，包括老旧小区、单位制小区、商品房小区、流动人口小区、村改居小区共计5类社区。
⑥社区工作事项由笔者依据调研材料整体获得，如需具体工作职责目录，可联系作者获取。
⑦参见《住宅专项维修资金管理办法》（中华人民共和国建设部、中华人民共和国财政部令，第165号），2007年。维修基金遵循“专户存储、专款专用、所有权人决策、政府监督”的原则，其使用方案必须严格遵守法定程序，即须经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。
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[责任编辑：李 堃]
Abstract： High load operation of neighborhood committee is a transitional phenomenon formed by interweaving of grassroots governance logic， grass-roots government administrative system practice and social operation mechanism. By introducing the incomplete contract theory， formation mechanism of high pressure can be summarized as follows， under the incomplete legal contract， neighborhood committee has unlimited responsibility， limited power and structural imbalance of responsibility and power; under the incomplete administrative contract， neighborhood committee has vague rights， strong dependence， and weak institutional construction; under the incomplete autonomous contract， neighborhood committee has weak interest expression and coordination ability， and lacks interest satisfaction mechanism. Therefore， deadministration is only a selective way to reduce the burden of the neighborhood committee. In fact， governance efficiency of neighborhood committee is affected by the complexity and diversity of community governance structure. Therefore， the logical conclusion is that reform of neighborhood committee cannot besimply located on deadministration， the key to the reform of neighborhood committee rest on enhancing its contribution rate in the performance of community governance through adaptive adjustment of governance structure and integration of governance resources.
Key words： community governance， administration， deadministration， incomplete contract， neighborhood committee reform
关键词：社区治理;行政化;去行政化;不完全契约;居委会改革
中图分类号：D669.3 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2020）05-0070-09
一、问题的提出
城市社区居委会（以下简称居委会）既是代表社区居民行使自治权从而实现自我管理的法定群众自治组织，又是协助执行政府交办行政事务从而实现国家基层社会治理目标的延伸机构，承担社区自治与公共行政双重治理职能。当前，社区工作者长期处于高压力、高强度的工作状态，“上班有点、下班没点;周末轮岗、保证质量”①已成常态;社区党组织、居委会和社区工作站共享一套工作人员、居委会挂N块牌日渐普遍，居委会事实上成为基层政府工作的“集装箱”和“兜底单位”②，其在组织设置、职员选配、工作职能等方面表现出过度行政化的特点。居委会过度行政化以及由此导致的居委会高负荷运行的发展现实，不仅偏离了居委会的组织治理目标，而且严重制约了居委会良性运转和治理绩效最优水平的实现，是基层社区组织改革必须解决的核心问题。
2015年7月，民政部、中央组织部联合发布《关于进一步开展社区减负工作的通知》（民〔2015〕136号），以下简称《通知》），这是中央层面就扭转居委会过度行政化出台的专门政策文件。《通知》在减负目标下提供了规范居委会工作的基本原则，启动了居委会改革的政策议程。然而，在居委会改革的治理实践中，以减负和去行政化为目标的改革对策，事实上却在加重居委会的工作负担、强化居委会的行政化水平。例如，项目制和“费随事转”的推行意在强调组织工作与组织资源分配的协调性、同步性，但基层政府作为资源分配控制权所有者的事实，反而增加了居委会对基层政府的组织依赖[1]。同时，通过网格化建设实现社区治理空间精细化的治理机制，在实践中演变为“两级政府、三级管理、四级落实”的强行政性治理链条[2]。
居委会日渐行政化、负担加重的发展趋势与扭转居委会过度行政化并切实为居委会减负的改革目标相悖，这一发展张力在理论与实践上呼唤更具包容性的治理机制。事实上，居委会改革的目标之一，是在行政性职能持续扩张并不断挤压自治职能的结构性失衡背景下，消解行政性职能与自治职能的内在张力[3]，增强行政性职能与自治性职能的协调性，切实发挥居委会作为连接基层政府与基层公众的枢纽功能。可见，完全摒弃其行政性治理职能，既不符合居委会发展的组织目标定位，亦不适用于类型多元化、社区社会结构复杂性较强的社区发展现实，去行政化改革并非居委会减负的万能药。因此，本文基于对当前去行政化作为社区减负主导性治理策略的既有主张的分析，引入不完全契约理论，在不完全契约与公共服务供给的分析框架下，阐释居委会减负的改革逻辑，进而结合不同类型的城市社区治理实践，阐明居委会减负改革应适应社区社会治理结构特征，而居委会完全去行政化，仅仅是特定类型社区治理改革的路径之一。
二、居委会去行政化改革与居委会减负的理论悖论
学界在加强和改善基层社区治理方面所关注的焦点之一是社区居委会去行政化问题。从既有研究来看，当前主要有“居站分设”“撤街强社”“行政准入”“三社联动”四种改革策略主张[4]。“居站分设”是指通过在社区增设社区工作站，以专门承接行政下派事项，分担居委会的行政协助工作，重构社区治理结构，切割居委会准行政职责，从而为居委会减负[5]。“撤街强社”是指撤销街道办事处，由区政府直管社区，通过权力结构扁平化改革，减少社区行政协助职责，从而增加社区治理资源和服务效能[6]。“行政准入”是指通过明晰社区权力清单，厘清基层政府与社区居委会的职责边界，以有效减轻居委会负担。“三社联动”则是指居委会、社区工作者和社会组织合作治理，通过增加专业服务、激发社区活力以增强居委会公共服务供给能力与供给效率[7]。这些改革策略的共同目标在于，积极努力减少或者淡化居委会的行政职能，遏制其行政化的趋势。但是，如果我们把居委会去行政化问题放到中国基层社会和社区治理的现实情境下考察，就不难发现，所谓居委会去行政化改革与居委会减负之间实际上存在着悖论。
首先，去行政化改革策略内涵的居委会改革逻辑与居委会协助基层政府实现基层社会治理的法定职责存在现实冲突，不符合治理效率最大化与治理绩效最优的居委会运行价值追求[8]。居委会高负荷运行，是转型期中国基层社会矛盾积聚与矛盾化解能力不足的结果，也是国家基层治理结构、基层政府治理制度实践和基层社会运行逻辑交织的过渡性现象。居委会去行政化改革的治理逻辑割裂了居委会的双重组织属性与双重治理职责，片面强调居委会作为群众自治组织的自治功能，事实上抑制了其治理的实效性，从而使社区自治失去对接口径，不利于社区治理专业化的发展[9]。在法理规定与制度革新、改革目标与实践方向双重脱轨的背景下，去行政化理论的解释力度大打折扣[10]。
其次，去行政化将消解居委会获得必要行政性工具资源支持的合法性基础，损毁基层政府与公众的连接渠道。作为内嵌于社区中的群众自治组织，居委会具有可达性强、服务范围广、熟悉社区发展情况和社区信息的特征，在与居民互动中具有比较优势;同时，作为公共服务供给主体的准政府组织，居委会组织运转和治理职责的落实需要行政资源的支持。基层政府与基层党组织之所以愿意提供资源与权威支持，在于居委会能够履行属地化的行政协助职责，分担治理任务与治理责任[11]。但是，居委会去行政化将消解基层政府对居委会的需要，进而弱化基层政府的资源供给意愿。 再次，综合组织雇员的发展需求与组织运行的发展前景，居委会去行政化并不符合居委会的主观意愿[12]。在狭窄的系统性晋升渠道、工资待遇水平偏低、职业发展前景不明朗的现实工作环境中，居委会工作人员高度关注能否获得编制以及入編的诸多益处，他们对成为科层制系统正式成员的主观诉求较为强烈。同时，居委会维系组织运行所必需的经费支持，主要由基层政府划拨的基本运营经费和行政补偿经费构成，这使得居委会与基层政府处于事实上的非均衡依赖关系中，居委会向基层部门靠拢以实现部门利益最大化的内在动机强烈。“事实上，跟领导和上级部门多接触是很有益处的，能帮助解决很多实际困难。物资不足、人手不够都需要上边支援，做群众的心理工作难度较大，虽是职责所在但确实没有什么回报和酬劳，往往还很麻烦，很需要讲奉献精神，不能计较。”③
最后，居委会去行政化，往往导致居委会在现行基层行政体制下难以有效扎根，从而使得社区居委会去行政化改革难以仅从社区层面取得实质性突破[13][14]。社区居委会过度行政化是“标”，基层政府运行的制度逻辑和治理实践是基层社会运转之“本”，既有体制下责任下沉的配置逻辑和集中统一治理逻辑下的资源集中导向，使得“头痛医头、脚痛医脚”式的居委会去行政化改革难以实现标本兼治[15]。
因此，应结合居委会治理困境的发展背景与生成机制，谋求化解其发展梗阻的改革对策。传统“单位制-街居制”解体后，居委会成为社区公共服务的主要供给机构。但是，在社会主义市场经济体制改革迅速发展并取得显著成效的宏观背景下，经济社会高速发展与社区治理体制发展之间的不均衡，将居委会置于市场、政府、社会三重博弈的场域，这成为居委会落实行政协助职能成本持续增长、社区治理收益下降、社区公共品供给效率偏低等多重困境生成的主因。
综上，居委会改革须立足于国家公共治理与社区居民自治的双重职能，聚焦社区公共品供给效能最优和社区矛盾化解能力建设，着力解决下述问题：社区居委会如何以行政协助方式解决国家治理中有限资源与多元复杂问题的匹配度？在社区居委会自治实践中，哪些举措有助于增强对居民多元化、个性化、分散化需求的满足水平？社区居委会应采取何种策略来增进治理实践中准行政思维与自治逻辑的内在衔接？
三、不完全契约下的公共品供给：一个新的分析思路
经济学家指出，在市场经济条件下，人的有限理性、环境的综合复杂性构成的自然不完全性与迅猛变化的现代社会、信息不完全以及不对称构成的社会不完全性相互交织，使得不完全契约广泛存在于现代社会[16]。不完全契约指缔约双方因无法完全预见履约期间可能出现的所有情况，从而无法缔结完全契约，仅能达成不完全契约的事实[17]。不完全契约设定了缔约双方的行为结构框架，却无法完全框定履约行为的细节。基于不完全契约的分析框架，本文分析社区治理实际情况，发现由三重不完全契约交织塑造的不均衡治理格局是理解居委会高负荷运行生成机制的关键。
（一）不完全法理契约下，社区居委会责任无边、权力有限，责权结构性失衡
国家机关以立法形式确定居委会治理职责即法理契约，法理契约的不完全性突出表现为法律法规内容的原则化与宽泛性。自1980年以来，包括《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《居委会组织法》）在内，共有38部法律文件涉及有关居委会履行协助行政管理职责规定的内容。根据《居委会组织法》第三条，城市社区居委会承担政治整合、公共服务、矛盾化解、治安维护、行政协助、公益表达六项基本职能。其余37部单行法律法规基本是对居委会行政协助职能落实的细化。在我国统一而又层次分明的立法体制下，全国人大及其常委会行使国家立法权，确立特定领域立法的基本原则，国务院依据宪法和法律制定行政法规，为地方各级人大和政府组织制定法律法规提供根本原则和规范性参照，全国性立法与地方性立法共同确立了特定领域治理的法律规则。
对于居委会，全国性立法遵循普遍指导性和最大适用性原则，仅对其行政协助职能的边界、范围、流程的规定作了原则性表述，而地方性立法普遍缺位，这就造成各地居委会治理缺乏完善的法律支持。直到2017年，上海才推出全国首部规范社区居委会工作的地方性法规——《上海市居民委员会工作条例》（以下简称《条例》）④。《条例》规定，市和区人民政府应当建立居委会协助行政事项的准入管理机制，制定居民委员会依法协助行政事项清单，这就提供了居委会治理行为规范的重要法理依据。然而，在各地治理实践中，由于地方性立法缺位，居委会准行政责任边界模糊，有限的治理权限淹没在模糊宽泛的行政协助事项中，从而形成了责任无边、权力有限、责权结构失衡的突出特征。
（二）不完全行政契约下，社区居委会权力模糊、依附性强，制度化建设薄弱
地方政府与居委会的制度性合作关系即行政契约。行政契约的不完全性集中体现为居委会权力模糊与权力虚置。区别于政府上下级交流的封闭性、规则性、强制性，基层政府寻求居委会协助完成治理任务具有灵活性、半开放性和半强制性。居委会对地方政府的单向经济依附，事实上赋予了地方政府对居委会的单向支配权;同时，基层政府上级部门对下级部门的庇护、提拔等责任，却并不适用于居委会成员。权力模糊与权力虚置，加剧了居委会工作人员的职业认同危机，事实上强化了其向政府行政系统靠拢的现实取向和需求。
此外，基层治理制度改革中的特定举措，短期内在实践中进一步加剧了居委会在不完全行政契约中的弱势处境。就社区书记、主任“一肩挑”改革实践而言，其宗旨在于协调基层社区书记、主任之间的关系，以提高社区治理效率。但是，其交叉任职、合二为一的方式在减少居委会干部数量的同时，也失去了系于干部个人的政治关联，进而减少了居委会的政治资本存量。此外，尽管“一肩挑”后的居委会主任能够同时获得自上而下的组织任命合法性和自下而上的民主选举合法性，但居委会的治理空间却由此被压缩在对上、对下双方同时有益的狭窄范围内，居委会治理实践的容错空间进一步缩小。 （三）不完全自治契约下，社区居委会利益表达、利益协调能力弱，利益满足机制匮乏
居委会和社区居民间的公共服务供给与服务接收关系形成了自治契约。自治契约的不完全性主要表现为居委会利益表达功能薄弱。作为嵌入城市社区内部的群众自治组织，居委会是居民自治的实践主体和居民公共利益表达的主要组织机构，但长期以来，社区居民公共事务参与动力和参与意愿薄弱，这表明社区居委会的组织动员能力有待完善。此外，社区公共服务水平增进缓慢及对个体利益满足常规机制的缺乏，使得居委会自治陷于被动。
广泛存在于商品房小区并据《中华人民共和国物权法》而获得合法性的业主大会和业主委员会等新型社区居民自治组织的兴起，对社区居委会协调多元治理主体共同参与社区公共事务治理的能力提出了更高要求。然而，有限的治理资源、模糊的治理权威和薄弱的治理制度，很大程度上限制了居委会统筹多元利益主体、凝聚社区共识的功能。
整体看来，三重不完全契约下的居委会，既无法确定治理职能的边界，减轻基层政府治理任务的持续下沉压力，又不具备成为居民自治核心动力的组织动员能力，在治理权力、发展权力的调整与分配中陷于被动。前述压力的持续积聚，不断压缩居委会发展的弹性空间，并呈现如下发展趋势：居委会对基层政府行政协助责任的不完全性日渐削弱;居委会在与居民的交往中日益陷于事务主义窠臼;居委会在社区公共服务供给中的整体性、有效性不断被消解，推进公共利益发展的能力不足问题愈发严重。
以此为背景，在链接街道与居民的过渡性治理空间的过程中，居委会改革须综合考虑实践可行性与治理有效性，通过持续推进治理策略调整和完善不完全契约下居委会治理实践框架，将居委会建设成为治理结构均衡、治理资源丰富、治理能力突出、治理绩效显著的基层治理中心枢纽。
四、公共品供给绩效最优及其实现：基于案例比较分析
本文以笔者所在调研团队于2018年3月至2019年12月间在天津市B区获得的13个城乡社区的地域特征、自然资源、人口构成信息，以及社区居委会的人员构成、主要行政职能、两年间社区公共活动的策划方案与总结报告等为基础材料，筛选出其中8个基层社区的调查资料进行深入研究分析。这8个社区基本涵盖当前社区的主要类型，包括商品房社区4个（DT社区、ZY社区、CY社区、TD社区）、农转居社区2个（WS社区与LZ社区）、单位制社区2个（TG社区和HG社区）⑤。
通过整理调研材料与文件，B区内社区工作内容主要分为四类，即黨建与便民行政工作、民政宣传与统计工作、社区安全治理工作、综合治理工作，具体包括32个类目和72项具体事务⑥。根据多元治理主体在社区公共事务治理中的实际影响力及其分化水平，B区的社区治理结构可分为强行政性弱自治性（M）、强行政性强自治性（N）、弱行政性弱自治性（T）、弱行政性强自治性（L）四种类型。根据B区社
区创文创卫评比、社区考核工作报表及社区工作会议总结报告，社区治理绩效被评为突出、良好、重点关注对象三类。本文根据8个案例社区的治理绩效，构建反映社区治理水平的无差异曲线U1（参见图1）。这一简约模型表明，除呈现弱行政性弱自治性结构特征的社区外，其他三种治理结构的社区均能实现较好的治理绩效。揭示M、N、L三种治理结构下治理绩效生成的共同性特征，厘清T与M、N、L治理绩效分化的主导性成因，是阐释居委会治理要素与治理成效关联机制与互动机理的核心，亦是制定居委会改革对策的关键。
（一）四种治理情境中的治理路径与治理绩效
1.强行政性与强自治性
强行政性与强自治性是指基层政府组织和其他社区治理主体在社区公共事务治理中同时发挥关键影响的社区治理结构特征，此类社区中的居委会在履行行政协助职责时能够得到居民的高度配合，且在促进社区团结和增进社区公共事务发展中发挥重要影响。
DT社区为商品房社区，现共有3000余户主，代表B区社区治理最高水平。社区居委会工作人员有9人，社区居民多为律师、医生、大学教授、企业主、国企高管等社会精英群体，是强行政性与强自治性的典范。该社区2002年组建专业社工队伍，2006年成立社工协会，2009年通过政府购买公共服务进一步推动社工队伍向职业化、专业化发展。社区工作站与居委会并设，两者分工有序、合作紧密，社区工作站是社区行政协助工作的主要实践组织，社区居委会旨在促进居民自治团体和自治组织的多元发展。由12～15名热心居民构成的“精英智囊团”以及书法、诗文、朗诵、合唱、健身等业余团体成为居委会实现公意征集和信息下沉的重要信息交汇节点。在社区公共事务治理中，社工站依赖居委会及其各居民组织深度融入，居民则依赖居站协同获取便捷的公共服务。
TG社区原为单位制社区，现有居民1200余户，代表B区社区治理较优水平。社区居委会工作人员有7人，邻里之间多为同单位的退休或在职员工，也属于强行政性强自治性的代表案例。居委会将既有的纵向治理结构融入社区原有的紧密的横向人际关系网络中，居委会、网格员、楼门长、居民家庭的纵向序列成为信息下沉和问题上报的主要渠道，延续自单位的群体认同与人际信任较大程度上减少了达成共识的困难。在TG社区，丰富的社会资本与严密高效的纵向治理体系合作有序，巩固了社区公共事务治理所需的凝聚力与向心力，是社区治理效率较高、成本较低的关键因素。
2.强行政性与弱自治性
强行政性与弱自治性社区是指基层政府组织在社区公共事务治理中具有超越其他治理主体的单向主导优势，此类社区公共治理绩效得以改进的关键在于居委会对行政性资源支持运行策略的优化。
LZ社区为整村搬迁的农转居社区，现有居民600余户，代表B区农转居社区治理的最高水准。受传统农村社区家庭本位主义和家户分散经营的生产生活习惯影响，转型后的社区公共事业发展停滞不前。为应对这一发展困局，社区居委会在T市农民专业合作社标准化建设指南的指导框架下稳步推进农业专业化、合作化生产，实现了增进农业经济收益与促进农村劳动力向工业转移的双重发展目标。在由村民向居民过渡过程中，由于社区居民组织化水平、联合发展能力薄弱，社区居委会主要依托基层政府的政策扶持和对社区获得的行政资源的高效运作，建构并巩固了在居民中的治理权威，成为推动社区公共事业快速发展的主要动力来源。 HG社区原为单位制社区，社区治理绩效经历了由一般向良好的转变。HG社区居民多为单位职工或职工亲属，单位制解体以及原单位破产后，居民多自谋生路，延续不同的职业发展轨迹和社会生活路径，居民观念日趋分化，凝聚共识和公共参与能力持续衰退，且现住居民中老年人居多。社区居委会依托政府购买公共服务承接专业社会组织入住社区，在社区内设置老年康复中心，并与以老年服务为专长的志愿组织合作，以补充社区看护服务资源、增进社区看护服务水平。这一举措适应了社区居民的生活需要，并为居民交流提供了舒适便捷的公共空间，进而增强了居民对社区工作的支持意愿和配合程度。
3.弱行政性与弱自治性
弱行政性与弱自治性社区是指各治理主体均无法有效引导社区公共事务治理的社区发展情景，社区通常处于社区矛盾高度分化导致难以凝聚共识，社区矛盾高度积聚致使公共利益持续受损，社区治理稳定性不足的发展状态。此类社区中的居委会强烈依赖地方政府提供治理资源支持，但因无法融入社区、难以推出有效的治理策略而无力改善社区治理格局。
WS社区为农转居社区，现有住户1200余户，是B区重点维稳对象社区。WS社区与购地开发商存在严重的购地款纠纷，且社区宗族势力派系分化十分明显、意见严重分化;宗族派系之争与土地款项交织使得矛盾激化升级，社区公共治理困难且居民上访意愿强烈。B区政府选派和委托专业社区工作者组成社区居委会主持社区日常事务，居委会主任经一年努力逐渐融入社区并获得信任，但仍无法促成社区居民形成一致意见，更无法化解购地款纠纷，仅能艰难维系社区的暂时稳定。
TD社区为商品房社区，现有住户1400余户，是区政府重点关注对象社区。TD社区业委会主任S某为现任处级干部，行事冲动、个性突出，因职位优势和鲜明个性获取居民信任并担任首届业委会主任。其在主持业委会工作期间，利用业委会法定地位模糊之便，坚持法无禁止皆可为，多次在涉及社区重要公共利益的决策中绕开居委会独自推进，并利用职位之便向居委会施压，使业委会与居委会长期处于激烈矛盾中，成为威胁社区稳定的重要导火索。
4.弱行政性与强自治性
弱行政性与强自治性社区是指，基层政府组织之外的其他社区治理主体在社区治理绩效中发挥主导性作用，这同时意味着基层政府组织在社区公共事务治理中处于相对弱势的地位，社区居委会治理职能的实现取决于其与發挥主导性治理功能的治理主体的关系质量。
ZY社区为还迁商品房社区，现有居民2400余户，是B区重点治理对象社区。ZY社区公共事务治理长期由物业公司全权负责，该物业公司获取社区进驻权后，利用信息优势、物业服务专业性和现有公共维修基金⑦管理漏洞套用、盗用、挪用公共维修基金，致使社区公共资金严重流失，部分居民发现问题并提出质疑后，该物业公司便利用居民分散性强、联合行动能力不足、重视短期收益而长远考虑不足的弱点，通过经济收买、暴力恐吓等分化瓦解手段，使问题不了了之。居委会在物业公司的排挤下无法对社区公共事务发挥实际影响，社区持续衰退。当前，寻求政府介入和法律援助成为改善社区治理现状的主要途径。
CY社区为商品房社区，现有居民2600余户，代表B区社区治理较优水平。21世纪初，第一批同期入住该社区的热心业主通过论坛、QQ参与社区公共事务讨论，并在历次社区公共事务中积累了良好的合作经验。2016年，部分热心业主由线上发展至线下并联合组建社区公益小组，在社区各项公益事业建设中成功获得业主群体的认可与信任。该公益小组积极主动寻求与居委会建立良好的协同治理关系，在社区落实各项治理工作时均发挥了较好的协助功能，成为社区公益事业发展的核心促进组织。
（二）治理要素影响治理绩效的路径机制与作用机理
在相同的行政协助职能和同等进度的去行政化改革下，案例社区的治理绩效仍存在显著分化。表1总结了四种治理结构下居委会的治理绩效、工作重心以及契约改进项详情。整体来看，M、N、L类型的社区治理结构和治理绩效高于T类型的事实表明，三重不完全契约任一层面的完善都将有助于增进治理绩效;M、N类型的整体社区治理绩效高于L、T类型社区，这符合当前我国社区自治能力薄弱具有普遍性、社区公益事业发展主要由基层政府组织主导实现的发展现实;N类型社区在治理成本和治理效率方面的突出优势印证了居委会行政性与自治性结构均衡性愈强，则社区治理绩效改进程度愈大的理论推演。
据此可知，当居委会的行政性职能挤压自治职能的实践和发展空间，并成为居委会治理能力发展的主要梗阻时，居委会去行政化改革具有适用性。然而，在自治性和公共性发展较为薄弱的整体社会环境下，一味强调居委会去行政化，不仅无法实现居委会减负的改革目标，而且蕴含着削弱社区公益事业发展基础的潜在风险。
本文研究的8个案例社区在特定治理结构下的既有治理要素调整策略，对居委会改革有如下启示。
首先，居委会进一步发展需要解决的问题是如何在公共性匮乏的社区中促进公共利益表达、实现公共利益满足、凝聚居民共识、增进治理效率、最大化治理绩效产出。破解该困境的关键在于社区自治能力的建设。事实证明，缺乏合法合理的自治群体及其有序的治理参与，难以从根本上为社区提供发展内生动力，更难以激发社区发展的积极性与创造性[18]。围绕这一改革目标，须发掘、培育和锻炼社区居民自我组织、自我管理、自我服务的能力，激活退役军人、退休工人、律师、教师、医生等潜在人才资源，使居民成为社区公共问题讨论和公共事务治理的主体。
其次，基层政府应进一步推动地方性法理契约建设、提高居委会行政协作实践的规范化水平，实现任务与资源配套下沉，不断增进行政契约的完整性，弥合基层政府以行政扩张统合基层社会与国家推进基层社会自治之间的张力。充分利用居委会内嵌于社区的在地优势，使居委会成为社区各类资源的承接、中转、调配枢纽，统筹推动居委会利用工具性行政资源持续增进居民公共服务水平。 最后，居委会减负改革的发展方向和推进策略须综合考虑社区和基层社会的整体治理结构与发展趋势，超越行政化与去行政化之争，重新进行制度和技术设计。在这其中，我们应认识到，在国家整体现代化转型、社区治理现代化建设和基层社会矛盾积聚的社会转型期，居委会工作和居委会改革在较长时间内仍将在不完全契约及制度革新相对滞后的工作环境中展开。为此，须在增进居民自治职能和基层政府社会治理职能协同发展的根本导向下，做好应对压力增长的心理准备，更要做好在高压工作中推进社区公共事务的应对策略[19]。
五、讨论与总结
社区居委会行政化是自上而下的行政管理体制和条块分治的管理结构在基层社会交织的直接结果，在更深刻层面，居委会行政化则是国家基层治理制度、基层政府治理实践与社区社会发展三重机制共同作用的必然结果。居委会负担过重的本源在于居委会治理任务的持续增进与居委会治理能力有限增长的不均衡发展。为此，居委会改革应以行政性职能履职能力和自治性职能治理能力的同时优化为基础，以双重治理职能的结构均衡性建设为根本导向，致力于不断缩小基层治理的高制度成本与低绩效收益的剪刀差，增进居委会在社区公共事务发展中的治理效能。
增进居委会治理效能，是居委会在多重不完全契约下适应日趋复杂的治理环境的根本对策，也是其适应自身功能复合性、服务对象多元化变化的必然要求。同时，增进居委会治理效能，一般与居委会减负具有内在统一性，具体体现为居委会治理效能的增进，也意味着居委会减负的实现。以增进居委会治理绩效推进居委会减负改革，须着力解决三重有效性问题，即基层治理制度在基层治理实践中的有效性、基层政府服务基层社区发展的有效性和居民自治在增益社区公共性中的有效性。各领域有效性增进的共同举措还在于，促进治理结构调整与治理资源整合实现协同发展，此亦是居委会改革的根本着力点。
注释：
①访谈记录，TJBH-20190418-BLB2。
②访谈记录，TJBH-20190417-ZTA1。
③访谈记录，TJBH-20190911-LTZA1。
④上海通过全国首部居委会工作地方性法规，明确规定居委会职责任务，参见http：//www.spcsc.sh.cn/n1939/n1944/n1945/n2436/u1ai145685.html，2017-04-21。
⑤本调查始于2018年4月，为期20个月，覆盖城市社区的基本类型，包括老旧小区、单位制小区、商品房小区、流动人口小区、村改居小区共计5类社区。
⑥社区工作事项由笔者依据调研材料整体获得，如需具体工作职责目录，可联系作者获取。
⑦参见《住宅专项维修资金管理办法》（中华人民共和国建设部、中华人民共和国财政部令，第165号），2007年。维修基金遵循“专户存储、专款专用、所有权人决策、政府监督”的原则，其使用方案必须严格遵守法定程序，即须经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。
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[责任编辑：李 堃]
Abstract： High load operation of neighborhood committee is a transitional phenomenon formed by interweaving of grassroots governance logic， grass-roots government administrative system practice and social operation mechanism. By introducing the incomplete contract theory， formation mechanism of high pressure can be summarized as follows， under the incomplete legal contract， neighborhood committee has unlimited responsibility， limited power and structural imbalance of responsibility and power; under the incomplete administrative contract， neighborhood committee has vague rights， strong dependence， and weak institutional construction; under the incomplete autonomous contract， neighborhood committee has weak interest expression and coordination ability， and lacks interest satisfaction mechanism. Therefore， deadministration is only a selective way to reduce the burden of the neighborhood committee. In fact， governance efficiency of neighborhood committee is affected by the complexity and diversity of community governance structure. Therefore， the logical conclusion is that reform of neighborhood committee cannot besimply located on deadministration， the key to the reform of neighborhood committee rest on enhancing its contribution rate in the performance of community governance through adaptive adjustment of governance structure and integration of governance resources.
Key words： community governance， administration， deadministration， incomplete contract， neighborhood committee reform